Аналитический бюллетень БФМ. 2002. №2-3,С.36-41. Союз Беларуси и России: юридические и практические перспективы различных вариантовСергей Альфер
В последнее время проблема
интеграционных взаимоотношений Беларуси и России получила более новый импульс.
Президентом России В.Путиным были озвучены три варианта, на базе которых
может продолжаться интеграционное взаимодействие. Это: полная
интеграция в единое государство, надгосударственное образование по типу
Евросоюза, а также работа по объединению на основе положений действующего
Договора о создании Союзного государства. Причем было отмечено, что для России
наиболее приемлемы первые два варианта [1].
В чем же причина столь резкого изменения позиции
Российской стороны? Очевидно, что она может быть вызвана как политическими
процессами, связанными с разносторонними взаимоотношениями России не только с
Беларусью, но и с демократическими странами мира, так и юридическими
возможностями проведения интеграции по предложенным вариантам. Более правильным,
вероятно, будет сказать, что политические и юридические причины, при
очевидном верховенстве политических, сплетены в этом процессе воедино.
Попробуем рассмотреть все три варианта интеграции
Беларуси и России, опираясь в первую очередь на возможность их правовой
реализации.
Очевидно, что любой процесс интеграции требует
существенного изменения законодательной базы страны, вплоть до изменения ее
основного Закона - Конституции. А поскольку затрагиваются важнейшие вопросы
государственной жизни страны, то их разрешение возможно только через
установленные Конституцией механизмы.
Статья 8 Конституции Республики Беларусь
устанавливает, что Беларусь в соответствии с нормами международного права может
входить в межгосударственные образования [2]. Заключение международных
договоров, которые противоречат Конституции, запрещено. Следовательно,
заключению международного договора, изменяющего определенные конституционные
нормы, должно предшествовать изменение статей Конституции. При этом, в
соответствии со ст.140 Конституции, внесение изменений, связанных с
основами конституционного строя, основными правами и свободами граждан,
полномочиями президента, парламента, правительства и суда может быть
проведено только через референдум.
Статья 112 Избирательного кодекса Республики
Беларусь устанавливает, что на республиканский референдум не могу выносится
вопросы, которые могут вызвать нарушение территориальной целостности страны
[З]. Тем не менее, из анализа Конституции и иных актов законодательства следует,
что не запрещается референдум по вхождению Республики Беларусь в состав
другого государства, т.е. референдум по фактической ликвидации страны.
Каким же образом может быть реализован референдум в
Беларуси. Статья 74 Конституции страны устанавливает, что республиканский
референдум назначается Президентом по собственной инициативе, по
предложению Национального собрания в целом, а также по предложению не менее
чем 450 тысяч граждан, обладающих избирательным правом. При этом дата проведения
референдума устанавливается не позднее трех месяцев со дня издания указа
Президента. Ни Конституция, ни иные акты законодательства не
устанавливают, в течение какого же срока с момента принятия решения о
проведении референдума должен быть издан этот указ. Следовательно, в реальности
единственным субъектом, который может не только инициировать, но и назначить
референдум, является Президент. И только от его личного желания зависит
возможность проведения референдума в Беларуси.
В России ситуация несколько иная. После двух
референдумов 1993 года в России были заложены такие принципы проведения
последующих общенародных голосований, которые делают эту процедуру
чрезвычайно трудной. Так, возможность внесения изменений в 1, 2 и 9 главы
Конституции (отметим, что в этих главах установлены основы конституционного
строя России, права и свободы человека и гражданина и вопросы
конституционных поправок и пересмотра Конституции) принадлежит только
Конституционному Собранию [4]. Конституционное Собрание либо подтверждает
неизменность Конституции России, либо разрабатывает проект новой Конституции,
который им же и принимается двумя третями голосов от общего числа его
членов, либо выносится на референдум. При этом Конституционное
собрание может быть созвано только по решению о пересмотре этих частей
Конституции, принятому не менее чем тремя пятыми голосов от общего числа членов
Совета Федерации и депутатов Государственной думы (ст. 135 Конституции
России). К тому же созыв и деятельность Конституционного Собрания должны
регламентироваться конституционным законом, которого еще нет.
Изменения других глав Конституции,
устанавливающих федеративное устройство страны, полномочия президента,
Федерального Собрания, правительства, судебной власти и органов местного
самоуправления Российской Федерации принимаются Федеральным Собранием путем
принятия конституционного закона, при этом за принятие закона должны
проголосовать более 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы и более
3/4 от числа членов Совета Федерации.
Очевидно, что внести изменения в главы 3-8
Конституции России можно и путем проведения федерального референдума.
Право народа России на проведение референдума имеет подробно регламентированный
характер, Инициировать проведение референдума могут только не менее чем 2
миллиона граждан, имеющих право на участие в референдуме и при условии, что на
территории одного субъекта Российской Федерации проживает не более чем 10
процентов из них. Таким образом, для инициирования процедуры проведения
референдума необходимо собрать голоса граждан как минимум в 11
субъектах Федерации.
Референдум Российской Федерации назначает Президент.
Однако для этого он предварительно направляет запрос в Конституционный Суд
на соответствие предложения Конституции. При положительном решении
Конституционного Суда Президент обязан назначить референдум не позднее 15
дней со дня поступления к нему решения. Дата проведения референдума
указывается в срок от 2 до 3 месяцев со дня опубликования указа. Причем
одновременно с проведением референдума запрещается проведение любых
выборов.
При позитивном отношении властей к
предложениям, выдвинутым на референдум, граждане могут реализовать
свою инициативу в срок не менее чем через 6-7 месяцев со дня ее выдвижения.
Вместе с тем следует отметить, что после 1993 года различными политическими
силами инициировалось проведение около 10 национальных референдумов в
России, в том числе и по вопросам интеграции России и Беларуси, и ни одна
инициативная группа не смогла пройти установленный барьер в 2 миллиона
достоверных голосов избирателей.
Из вышесказанного следует, что провести
общенациональный референдум в России возможно лишь при жестком
использовании административного ресурса и при приемлемой для большинства
граждан России формулировке вопросов, выдвигаемых на референдум.
Исходя из этих норм права двух стран рассмотрим
возможность реализации всех трех вариантов интеграции наших стран.
Полная интеграция в единое государство
Как уже было отмечено выше, вхождение Беларуси
в единое государство требует проведение конституционного референдума. При
этом решение будет считаться принятым, если за него проголосуют более
половины от общего количества избирателей Беларуси, т.е. более чем 3600000
человек, обладающих правом голоса.
Что же касается России, то вопросы включения в свой
состав нового субъекта весьма полно отражены в ее законодательстве.
Так, в соответствии со ст.65 Конституции России,
принятие нового субъекта в состав федерации осуществляется на основе
федерального конституционного закона.
Закон «О порядке принятия в Российскую
Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»
был принят в декабре 2001 г. В соответствии с ним, принятие в Российскую
Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства осуществляется по
взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в
соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии
в Россию в качестве нового субъекта иностранного государства, заключенным
Российской Федерацией сданным иностранным государством. При этом, в соответствии
с договором иностранному государству может предоставляться статус
республики, края или области.
Инициатором предложения о принятии в Российскую
Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства и заключении
международного договора является данное иностранное государство.
Международным договором должны быть
урегулированы следующие вопросы:
а) наименование и статус нового субъекта
Российской Федерации;
б) порядок приобретения гражданства Российской
Федерации гражданами иностранного государства и распространения на них в полном
объеме правового статуса гражданина Российской Федерации;
в) правопреемство в отношении членства
иностранного государства в международных организациях, его имущественных
активов и пассивов;
г) действие законодательства Российской
Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации;
д) функционирование органов государственной власти и
органов местного самоуправления иностранного государства на территории
нового субъекта Российской Федерации.
При этом международным договором может
устанавливаться переходный период, в течение которого новый субъект
должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую
системы Российской Федерации, а также в систему органов
государственной власти Российской Федерации.
После подписания международного договора
Президент Российской Федерации обращается в Конституционный Суд
Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции
Российской Федерации данного договора. В случае если Конституционный Суд
Российской Федерации признает этот международный договор соответствующим
Конституции России, он вносится в Государственную Думу на ратификацию.
Одновременно с международным договором в Государственную Думу вносится
проект федерального конституционного закона о принятии в Российскую
Федерацию нового субъекта. Федеральный конституционный закон вступает в
силу не ранее вступления в силу для Российской Федерации и для иностранного
государства международного договора.
Таким образом, принятие в состав России нового
субъекта требует только подтверждения Конституционным Судом соответствия
международного договора Конституции Российской Федерации и рутинного
процесса его ратификации. Внесение изменений в статью 65 Конституции
(включение в список субъектов Федерации нового субъекта) не требует никаких
дополнительных процедур, они включаются в Конституцию при новом
издании ее текста.
Для Беларуси, как мы отметили выше, подобный шаг
требует проведения конституционного референдума по ее включению в состав
России. Опыт проведения референдумов 1995,1996 годов, избирательные
кампании 1999 -2001 годов показали, что для властей не представляло
большого труда получать требуемый результат. Однако необходимо отметить,
что все эти кампании существенно не затрагивали положение основной части
правящей государственной и местной номенклатуры. Совершенно другой
представляется ситуация в случае включения Беларуси в состав России. При этом
республиканская политическая правящая элита потеряет места, а региональной
элите придется доказывать свое право на руководство в условии проведения
открытых выборов. Очевидно, что основной части нынешних местных
руководителей придется оставить насиженные рабочие места. К тому же
инкорпорация Беларуси в состав России непопулярна среди населения страны, о
чем свидетельствуют опросы как государственных, так и независимых
социологических служб.
Исходя из вышеизложенного, вероятность
выполнения «государственного заказа» для получения на референдуме
«нужного» результата достаточна низка. Что, вероятно, и является еще одним
дополнительным поводом столь резко отрицательного отношения А.Лукашенко к
этому варианту интеграции.
Надгосударственное образование по типу Евросоюза
Нам представляется, что данный вид
межгосударственного образования наиболее прост и приемлем для двух
договаривающихся государств. Конституции обеих государств (ст.8 Конституции
Республики Беларусь и ст.79 Конституции Российской Федерации)
разрешают участие в межгосударственных образованиях, причем Конституция
России прямо говорит о возможности передачи этому межгосударственному
образованию части своих полномочий, если эта передача не влечет ограничения прав
и свобод человека и не противоречит основам Конституционного строя.
Понятие «объединение по типу Евросоюза» весьма
расплывчато и неконкретно. Представляется, что при таком типе объединения будет
требоваться дальнейшая унификация, вплоть до полной, законодательства
двух стран. Очевидно, учитывая экономический и политический вес партнеров, что
унификация будет предлагаться на основе российского законодательства. И в этом
нет ничего удивительного, ведь и по условиям договоров о Союзе Беларуси с
Россией и о Союзном государстве унификация законодательства стран
сводится только к приближению белорусских правовых норм к российским. В
перспективе по мере сближения экономических параметров развития двух стран
будет введена единая валюта, коей может быть и российский рубль. Но
количество этой валюты и объемы выпуска будут контролироваться
надгосударственным банком по согласованию с национальными. Должны быть
отменены все таможенные регулирующие нормы между двумя странами.
С политической точки зрения, будут действовать
консультационный совет президентов, консультационный орган на основе
правительств и надгосударствен-ный парламент, который будет рассматривать
вопросы, отведенные к его ведению. Причем решения парламента обретут силу
закона для каждого государства только после их ратификации национальным
парламентом.
Таким образом, подобное объединение
способствует экономической интеграции обеих государств и не нарушает
политического суверенитета. Для его реализации нет необходимости в
проведении национальных плебисцитов, решение принимается путем ратификации
соглашения (межгосударственного договора) национальными парламентами.
Впрочем, для уточнения воли народа, по примеру стран Евросоюза, могут быть
поведены и референдумы.
Вместе с тем представляется, что подобное
образование, экономически приемлемое для Беларуси, все-таки является
несколько надуманным. В условиях объединения экономического и политического
потенциала большинства стран Европы было бы более рациональным
проводить политику не организации нового политического и экономического
союза, противопоставляющего себя Европе, а объединения по принципу
«Беларусь и Россия вместе в Европу». В этом случае союз Беларуси и России
можно было бы представить, как объединение усилий двух государств с целью более
качественной унификации национального законодательства с
общеевропейским и выполнения тех обязательных требований и процедур,
которые предшествуют вступлению государства в единую Европу
Работа по объединению на основе положений действующего
Договора о создании союзного государства.
Сравнивая положения договора о создании
Союзного государства с возможным союзом государств по типу Евросоюза,
становится очевидным, что многие положения совпадают. Тем не менее,
присутствуют и существенные отличия.
Так, в соответствии со всеми проектами
Конституционного акта Союзного государства, который должен быть разработан
и принят обеими сторонами, союзное государство представляет собой новый субъект
международного права, обладающий всеми атрибутами самостоятельного
государства - Конституционным актом (который в дальнейшем должен быть заменен
Конституцией), гербом, флагом, гимном и другими атрибутами независимости.
Союзное государство по Конституционному акту обладает международной
правосубъектнос-тью. При этом оно обладает признаками унитарной,
федеративной и конфедеративной государственности.
К исключительному ведению Союзного государства
предлагается широкий список полномочий, причем решения союзного парламента в
рамках этих установленных полномочий обязательны для
государств-учредителей.
В приложениях к Конституционному акту
прилагается перечень общих поправок к Конституциям Беларуси и России,
одна из которых гласит «Объединенная в Союзное государство Российская Федерация
(Республика Беларусь) как суверенное государство обладает на своей
территории всей полнотой власти и самостоятельностью в решении вопросов
государственной жизни, за исключением тех полномочий, которые она
добровольно передала государственным органам Союзного государства в соответствии
с Конституционным Актом и Договором о создании Союзного государства».
Все это позволяет сделать вывод о том, что
планируется создать новое государство по типу СССР, в котором его оба
субъекта будут иметь весьма ограниченные права. Очевидно, что создание
такого государства приведет и к серьезным международным последствиям,
связанным с признанием или непризнанием государств-учредителей в качестве
самостоятельных государств. Вероятно, что лишь до принятия Конституции
Союзного государства как Беларусь, так и Россия смогут сохранить свое
присутствие во многих международных организациях.
Руководители двух государств при создании
Союзного существенно понижают свой статус. Поэтому естественным станет
в окончательной редакции Конституционного акта (а в ряде других его
редакций уже присутствует) введение проста Президента Союзного
государства.
Создание подобного государства, как мы уже
отметили, требует внесения многочисленных поправок в Конституции обеих
стран. Причем поправки в Конституцию Республики Беларусь могут быть приняты
только путем проведения конституционного референдума, поправки в
Конституцию Российской Федерации, затрагивающие 1 и 2 главы, путем созыва
Конституционного Собрания и принятия новой Конституции России.
В условиях, когда белорусская правящая элита не
ухудшает свое правовое положение, представляется, что в Беларуси референдум по
принятию Конституционного акта и внесению поправок в Конституцию может
пройти со значительным превышением числа голосов избирателей, требуемых для
принятия положительного решения. Для России требуется же подготовить и
принять Закон о Конституционном собрании, выбрать это Конституционное
собрание, которое должно разработать проект новой Конституции и выдвинуть
его на всенародное голосование. А для референдума еще и «уговорить»
народ поддержать предложение путем сбора более чем 2 миллионов голосов.
Представляется, что этот процесс может занять несколько лет. К тому же принятие
новой Конституции вследствие борьбы различных политических сил,
представленных в Конституционном Собрании, может привести к значительному
переделу властных полномочий между Президентом, правительством и
парламентом, т.е. изменить конституционное устройство России. И все это
ради эфемерной возможности занять в дальнейшем пост главы нового
государства?
В силу этого становится очевидным и нежелание
Президента России В.Путина продолжать дальнейшую работу по созданию Союзного
государства. Тем более что реальность осуществления этой цели маловероятна.
Намного более реальным является получение практически того же результата
при использовании принципов Евросоюза во взаимоотношении двух государств.
А. Лукашенко с гневом отмел все три предложения
своего российского коллеги. Хотя представляется, что иного пути сближения
государств, чем на апробированных международных (европейских) принципах, у
нас нет. И в ближайшее время мы увидим, так ли это.
Литература
1. Путин предложил Лукашенко конкретный план.
«Деловая неделя», 4 сентября 2002 г.
2. Конституция Республики Беларусь 1994 года (с
изменениями и дополнениями). Минск, Беларусь, 1997.
3. Избирательный кодекс Республики Беларусь (с
изменениями и дополнениями, внесенными Законом Республики Беларусь от 4
июля 2000 г. № 406-3) Официальное издание. Минск, НЦПИ Республики Беларусь,
2001.
4. Конституция Российской Федерации. Конститции
государств Европы в 3-х т., М.: Норма, 2001, т.1, с. 18-50.
Федеральный конституционный закон «Закон «О порядке
принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта
Российской Федерации» от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ.
|
