Право на свободное передвижение и свободу выбора места жительства в Российской ФедерацииТатьяна Титова Рост мобильности населения как
важнейшая тенденция современного мирового развития делает право на свободное
передвижение и свободу выбора места жительства одной из ключевых проблем
правового регулирования как на международно-правовом уровне, так и в рамках
национальных законодательств. В России, долгое время удерживавшей «железный
занавес», лишь с началом демократических реформ были сделаны шаги в направлении
формирования законодательства, соответствующего требованиям международного
права в данной области. Но если право граждан на выезд за пределы страны
действительно претерпело принципиальные изменения в направлении либерализации,
то регулирование свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства
внутри Российской Федерации во многом сохранило специфику, присущую советской
паспортной системе. При этом жесткие правовые ограничения в данной сфере
не только ущемляют права граждан Российской Федерации, но и непосредственным
образом влияют на миграционную политику государства. В предлагаемом материале
рассматривается система норм, регулирующих право на
свободное передвижение и свободу выбора места жительства, начиная с
международного права, положенного в основу национального правового
регулирования, и заканчивая правоприменительной практикой в сфере
конституционной юстиции Российской Федерации.
Международно-правовые
гарантии права на свободное передвижение и свободу выбора места жительства
Право на свободное передвижение и свободу выбора
места жительства было впервые закреплено в статье 13 Всеобщей декларации прав
человека: «Каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе
место жительства в пределах каждого государства». Статья 12 Международного пакта
о гражданских и политических правах, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16
декабря 1966 года, устанавливает: «Каждому, кто законно находится на территории
какого-либо государства, принадлежит в пределах этой территории право на
свободное передвижение и свободу выбора места жительства». Эти права не могут
быть объектом каких-либо ограничений, помимо тех, которые предусмотрены законом
и необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка,
здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с
признаваемыми в данном Пакте другими правами. Помимо
Международного пакта о гражданских и политических правах право на свободу
передвижения и выбор места жительства закреплено в целом ряде
международно-правовых актов. Так, в статье 5 Международной Конвенции о
ликвидации всех форм расовой дискриминации, принятой Генеральной Ассамблеей ООН
21 декабря 1965 года, содержится норма об обеспечении равноправия каждого
человека в осуществлении ряда прав, в том числе права на свободу передвижения и
проживания в пределах государства. Статья 2 Международной конвенции о пресечении
преступления апартеида и наказании за него, принятой Генеральной Ассамблеей ООН
30 ноября 1973 года, определяет как бесчеловечный акт любые меры
законодательного характера и другие меры, направленные на ограничение права на
свободу передвижения и выбора местожительства для тех или иных расовых групп.
Гарантии права на свободу выбора места жительства
включены во все фундаментальные документы Организации (Совещания) по
безопасности и сотрудничеству в Европе. Это право обеспечивается также
специальными дополнительными обязательствами. В частности, в Документ
Московского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (3 октября
1991 года) включено положение о том, что каждый человек будет иметь правовую
защиту от незаконных административных решений в качестве гарантии соблюдения его
соответствующего права. С этой же целью должны быть предусмотрены эффективные
средства правовой защиты для лиц, понесших ущерб в результате действия
административных положений. Указывается, что государства-участники будут
стремиться обеспечить судебный контроль за такими положениями и решениями. В
случае явного, грубого и необоснованного нарушения соответствующих обязательств
Совет СБСЕ или Комитет старших должностных лиц могут, если необходимо - и без
согласия соответствующего государства, предпринять надлежащие действия за
пределами территории такого государства (Пражский документ о дальнейшем развитии
институтов и структур СБСЕ от 30 января 1992 года).
В 1996 г. Российская Федерация вступила в Совет
Европы. Одним из условий-рекомендаций присоединения России, названных в
заключении ПАСЕ №193 (1996г.) было реальное обеспечение конституционного права
граждан РФ на свободу передвижения и выбор места жительства. Кроме того,
Российская Федерация должна была в течение года ратифицировать Европейскую
конвенцию о защите прав человека и основных свобод, а также протоколы к ней. 30
марта 1998 г. Россия ратифицировала Протокол №4 к Конвенции о защите прав
человека и основных свобод (ЕКПЧ) от 4 ноября 1950 г., статья 2 которого
предусматривает, что всякий, кто на законных основаниях находится на территории
какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу
передвижения и свободу выбора места жительства.
11 августа 1998 г. в Российской Федерации вступила в
силу Конвенция Содружества независимых государств о правах и основных свободах
человека. Статья 22 данного акта гласит: «Каждому, кто законно находится на
территории какой-либо Договаривающейся стороны, принадлежит в пределах этой
территории право на свободное передвижение и свободу выбора местожительства. Это
право не может быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые
предусмотрены законом в интересах государственной или общественной безопасности,
общественного порядка, для охраны здоровья и нравственности населения или для
защиты прав и свобод других лиц. В то же время указанное право может в
конкретных районах также явиться объектом ограничений, установленных в
соответствии с законом и обоснованных общественными интересами».
Законодательство Российской
Федерации о праве граждан на свободное передвижение, выбор места пребывания и
жительства
Следует отметить, что в течение полувека в СССР в
целом и в РСФСР в частности существовала паспортная система, жестко
регламентировавшая порядок передвижения и выбора места жительства населения. Так
называемая «разрешительная» система прописки ограничивала свободу выбора места
жительства, препятствовала осуществлению иных гражданских прав и свобод. В
частности, от прописки зависело трудоустройство, поскольку советское
законодательство запрещало прием на работу граждан, проживающих в других
местностях. Эти правила существенно сужали возможности выбора профессии, рода
занятий и места работы. С началом демократических реформ в России был предпринят
ряд мер в направлении смягчения рассматриваемого законодательства.
Разрешительный порядок прописки был признан противоречащим Конституции СССР и
Международному пакту о гражданских и политических правах (См. Заключение
Комитета конституционного надзора СССР от 26 октября 1990 года № 11 о
законодательстве по вопросам прописки граждан // Вестник Верховного Суда СССР,
1991 г., №2; Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 11 октября
1991 года № 26 (2-1) о разрешительном порядке прописки граждан // Ведомости
Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР, 1991 г., № 47, ст. 1004).
Принятая в 1993 г. новая Конституция Российской
Федерации впервые закрепила право каждого, кто законно находится на территории
Российской Федерации, на свободное передвижение внутри страны, выбор места
пребывания и жительства (статья 27). Это право входит в систему конституционных
прав и свобод человека и гражданина и согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ может
быть ограничено исключительно федеральным законом только в той мере, в какой это
необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности,
здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и
безопасности государства. При этом перечень оснований для ограничения прав и
свобод человека и гражданина, приведенный в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, является
исчерпывающим и не может толковаться расширительно. Статья 56 Конституции РФ
допускает возможность ограничения права на свободу передвижения в условиях
чрезвычайного положения. Однако подобное ограничение может быть установлено
только в соответствии с федеральным конституционным законом для обеспечения
безопасности граждан и защиты конституционного строя, с указанием пределов и
срока их действия.
25 июня 1993 г. был принят Закон РФ "О праве граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства в пределах Российской Федерации" (См. Приложение). Ст. 3 закона
устанавливает, что в целях обеспечения необходимых условий для реализации
гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также для исполнения им
обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится
регистрационный учет граждан по месту пребывания и по месту жительства.
Конституционный смысл регистрации состоит в том, что она является способом учета
граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и
отражающим только сам факт нахождения гражданина по месту пребывания или по
месту жительства.
Закон определяет место пребывания как жилое
помещение, где гражданин временно проживает, а место жительства
- как жилое помещение, где гражданин постоянно или преимущественно
проживает. Кроме того, понятие «место жительства» дается в ст.20 Гражданского
Кодекса РФ: это место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.
Комментарий к ГК РФ разъясняет: «Под местом преимущественного проживания
понимается место, где гражданин проживает больше, чем в других местах, либо
независимо от времени пребывания в других местах, когда он вынужден находиться
там в силу сложившихся обстоятельств, выполняя свои трудовые повинности…при
определении места жительства гражданина предполагается, что гражданин находится
всегда в определенном месте независимо от того, что в данный момент или иной
период времени он находится в другом месте» (Комментарий к Гражданскому Кодексу
Российской Федерации, части первой. М., 1997. С.42).
Статья 8 закона закрепляет основания, при которых
возможно ограничение права на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства в пределах Российской Федерации. Указанное право может быть
ограничено:
·
в пограничной полосе;
·
в закрытых военных городках;
·
в закрытых административно-территориальных образованиях;
·
в зонах экологического бедствия;
·
на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности
распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений
людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной
деятельности;
·
на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение. Этот перечень
является исчерпывающим.
Порядок регистрации и снятия граждан Российской
Федерации с регистрационного учета по месту пребывания регулируется Правилами
регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по
месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации,
утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995
года №713 (СЗ Российской Федерации, 1995. №30. Ст.2939). Согласно
постановлению Правительства Российской Федерации от 12 марта 1997 года № 290
действие Правил распространяется на граждан бывшего СССР, прибывших из
государств - участников Содружества Независимых Государств (СЗ Российской
Федерации. 1997. №11. Ст.1328).
В соответствии с п. 2 Правил органами
регистрационного учета в городах, поселках, сельских населенных пунктах,
закрытых военных городках, а также в населенных пунктах, расположенных в
пограничной зоне или закрытых административно-территориальных образованиях, в
которых имеются органы внутренних дел, являются органы внутренних дел, в
остальных населенных пунктах - органы местного самоуправления.
Согласно п. 9 Правил граждане, прибывшие для
временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на
срок свыше 10 дней, обязаны в трехдневный срок со дня прибытия (исключая
выходные и праздничные дни) обратиться к должностным лицам, ответственным за
регистрацию, и представить:
·
документ, удостоверяющий личность (паспорт или заменяющий его документ);
·
заявление установленной формы о регистрации по месту пребывания;
·
документ, являющийся основанием для временного проживания гражданина в указанном
помещении (договоры найма (поднайма), аренды (субаренды) жилого помещения или
заявление лица, предоставляющего гражданину жилое помещение). Требования
органов регистрационного учета о представлении гражданами каких бы то ни было
дополнительных документов являются незаконными.
В соответствии с п. 10 Правил регистрация граждан по
месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства,
осуществляется на срок до 6 месяцев. Органы
регистрационного учета осуществляют регистрацию граждан по месту пребывания в
жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, в трехдневный срок со дня
поступления документов, и выдают им свидетельство о регистрации по месту
пребывания (п. 12 Правил).
Согласно п. 12 РФ Правил в регистрации гражданина по
месту пребывания в жилом помещении, не являющимся местом его жительства, может
быть отказано если:
а) не получено письменного согласия:
·
нанимателя и всех совместно проживающих с ним совершеннолетних членов его семьи
(при условии проживания в доме государственного или муниципального жилищного
фонда);
·
собственника жилого помещения на вселение к нанимателю или арендатору жилого
помещения других лиц;
·
правления ЖСК на сдачу внаем членом кооператива занимаемого им жилого помещения
(если член ЖСК не является собственником данного жилого помещения);
·
опекуна или попечителя на вселение указанного гражданина в жилое помещение,
занимаемое лицом, над которым установлена опека или попечительство; б)
гражданин самовольно занял жилое помещение либо самовольно построил здание или
пристройку, сдаваемые другим гражданам для заселения;
в) на сдаваемое на условиях найма (поднайма), аренды
(субаренды) жилое помещение наложен арест;
г) в органы регистрационного учета представлены
заведомо подложные документы.
В соответствии со ст. 9 Закона РФ "О праве граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства в пределах Российской Федерации" и п. 13 Правил РФ отказ органов
регистрационного учета в регистрации граждан по месту пребывания может быть
обжалован ими в вышестоящий в порядке подчиненности орган регистрационного учета
или в суд.
Как отмечается в юридической литературе, идеология
вновь принятых нормативных актов, которыми устанавливаются
учетно-регистрационные отношения взамен отношений прописки и выписки, осталась
по существу прежней. Основу этой идеологии составляет разрешительный порядок
проживания в том или ином населенном пункте. В новых правилах термин «прописка»
заменен понятием «регистрация», однако режим их осуществления остался прежним –
разрешительным. Ограничения, установленные для прописки, практически в полном
объеме, за небольшими исключениями, сохранились в отношении регистрации. Заменив
термин «прописка» на термин «регистрация», законодатель, а вслед за ним
федеральные и местные органы власти установили еще более недемократичные
правила. Если в период существования прописки регламентировалось и
контролировалось в основном соблюдение правил постоянной прописки (по новому
законодательству – регистрация по месту жительства), то в настоящее время
равнозначное внимание уделяется и другому институту – регистрации по месту
пребывания. (См. Лимонова Н.А. Право граждан Российской Федерации на
свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. М., 2001. С.49-52).
На эти противоречия неоднократно обращал внимание
Конституционный Суд Российской Федерации. Так, Конституционный Суд указал, что
конституционный смысл права на свободный выбор места жительства состоит в том,
что гражданин вправе свободно избирать жилое помещение, в котором он постоянно
или преимущественно проживает, являясь его собственником, либо по договору
найма, аренды, либо на иных основаниях (Постановление Конституционного Суда
Российской Федерации от 4 апреля 1996 года № 9-П по делу о проверке
конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области,
Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих
порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные
регионы // СЗ Российской Федерации, 1997. № 27. Ст. 3304).
Конституционный Суд РФ, рассмотрев жалобу гражданки
Л.Н.Ситаловой, установил, что регистрация гражданина по месту жительства или
отсутствие таковой не могут служить основанием для ограничения или условием
реализации конституционных прав граждан, в том числе, права на жилище.
Соблюдение установленного порядка вселения в жилое помещение не предполагает
обязательную регистрацию гражданина по месту жительства (Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года № 3-П по делу
о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса
РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой // Российская газета, 1995 г.,
5 мая).
Конституционный Суд при проверке конституционности
ряда нормативных правовых актов города Москвы и Московской области,
Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа по жалобам граждан
В.И. Куцылло и Р.С. Клебанова, а также запросу Главы Республики Коми установил,
что правила регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту
жительства, введенные субъектом Российской Федерации, не должны изменять его
уведомительный характер, а также устанавливать дополнительные ограничения
конституционного права на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания
и жительства. Конституционный Суд считает, что «органы государственной власти
уполномочены лишь на регистрацию результата акта свободного волеизъявления
гражданина при выборе места жительства. Именно поэтому регистрационный учет не
может носить разрешительного характера и служить основанием для ограничения
права гражданина на выбор места жительства». В частности, реализация данного
конституционного права не может быть поставлена в зависимость от уплаты
каких-либо налогов и сборов (Постановление от 4 апреля 1996 г. № 9-П по делу о
проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской
области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа,
регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное
жительство в названные регионы // СЗ Российской Федерации, 1996 г., № 15. Ст.
1909).
При рассмотрении запроса губернатора Нижегородской
области о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и
снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания
и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных
постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713,
Конституционный Суд пришел к выводу о том, что представление гражданином
документов на регистрацию по месту пребывания или по месту жительства порождает
у органа регистрационного учета обязанность зарегистрировать гражданина в
избранном им жилом помещении. Установление государством сроков регистрации
граждан по месту пребывания является вмешательством в гражданские, жилищные и
иные правоотношения и ограничивает конституционное право на свободу
передвижения, свободный выбор места пребывания и месту жительства. Возложение на
органы регистрационного учета обязанности проверять законность вселения
гражданина в жилое помещения также означает неправомерное вторжение
исполнительных органов в гражданские, жилищные и семейные правоотношения,
чрезмерно ограничивает конституционное право на свободный выбор места пребывания
и жительства, а потому, является недопустимым (Постановление от 2 февраля 1998
года № 4-П по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил
регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по
месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации,
утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995
года № 713 //СЗ Российской Федерации. 1998. №6. Ст. 783).
Согласно действующему законодательству решения
Конституционного Суда Российской Федерации являются окончательными, не могут
быть обжалованы, действуют непосредственно и подлежат исполнению всеми органами
государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами.
Тем не менее, как отмечается в докладе Уполномоченного по правам человека в
Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляя
предоставленные им законодательством полномочия по содействию реализации
рассматриваемого конституционного права, далеко не всегда руководствуются
положениями Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на
свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации". Попытки федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской
Федерации ограничить в административном порядке свободу передвижения в пределах
Российской Федерации обусловлены крайне напряженной ситуацией в области миграции
и отсутствием целостной системы управления миграционными процессами (См. О
деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999
г.: Доклад. М., 2000. С.13).
Особенности правового
регулирования права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
вынужденных мигрантов
Сложное социально-экономическое положение в стране,
несовершенство законодательства, регулирующего вопросы миграции, оказывают
негативное влияние на соблюдение права граждан на свободу передвижения и выбор
места пребывания и жительства. При этом вынужденные мигранты оказываются особо
уязвимой категорией населения.
Как отмечает в своем докладе Уполномоченный по
правам человека в Российской Федерации, существенно осложняет решение вопросов
вынужденной миграции недостаточный уровень юридической разработки проблемы. Это,
в частности, проявляется в слабой правовой базе для идентификации лиц,
вынужденно покинувших места постоянного проживания, определения их нового места
пребывания и жительства. Затруднительной оказывается не только практическая
работа по оказанию помощи гражданам со стороны органов государственной власти,
но и организация и проведение даже такой задачи, как регистрация и учет
прибывающих.
Проблема заключается в том, что пребывание беженцев
на территории Российской Федерации легализуется не с момента обращения в
государственные органы и подачи ходатайства о признании беженцем, а со времени
регистрации ходатайства. В связи с этим, подавляющее большинство из них
оказывается в положении нелегальных иммигрантов, лишается не только права на
свободу передвижения, но и права на убежище, и может быть депортировано из
России в страны, где их жизни угрожает опасность.
Помимо уже упомянутых нормативных правовых актов,
рассматриваемые права в отношении беженцев и вынужденных переселенцев
регулируются соответствующими федеральными законами и рядом подзаконных актов.
Так, статья 6 Закона «О вынужденных переселенцах» предусматривает право
вынужденного переселенца самостоятельно выбрать место жительства на территории
Российской Федерации, в частности, в одном из населенных пунктов, предлагаемых
ему территориальным органом миграционной службы. Вынужденный переселенец может в
соответствии с установленным порядком проживать у родственников или иных лиц при
условии их согласия на совместное проживание независимо от размера занимаемой
родственниками или иными лицами жилой площади. Кроме того, при отсутствии
возможности самостоятельного определения своего нового места жительства не
территории Российской Федерации вынужденный переселенец имеет право получить у
федерального органа миграционной службы или территориального органа миграционной
службы направление на проживание в центре временного размещения вынужденных
переселенцев либо в жилом помещении из фонда жилья для временного
поселения вынужденных переселенцев.
Федеральные органы исполнительной власти, органы
исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в пределах
своих полномочий согласно п.1 ст.7 Закона «О вынужденных переселенцах» в
соответствии с жилищным законодательством РФ включают вынужденного переселенца в
список граждан на получение жилья, строительство (приобретение) которого
осуществляется за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта РФ
и средств местного бюджета независимо от срока проживания в данной местности.
Несмотря на установленные законом льготы для этой
категории граждан, нарушение их прав начинается во многих случаях с момента их
первого обращения с ходатайством о признании их вынужденными переселенцами в
территориальные органы, занимающиеся вопросами миграции. В соответствии со ст. 3
Закона, такие ходатайства подаются в месте нового пребывания, подразумевая под
ним место, где заявитель ходатайства нашел возможным временно или постоянно
обосноваться. Однако во многих случаях органы власти на местах трактуют «место
нового пребывания» как место, в котором заявитель уже имеет регистрацию.
Указанным лицам предлагается предварительно зарегистрироваться, после чего
подать ходатайство о признании вынужденным переселенцем. В противном случае
гражданин должен самостоятельно найти место (город, поселок и др.), где его
согласятся зарегистрировать, и только после этого подать соответствующее
ходатайство, что по многим основаниям совершенно неприемлемо для вынужденных
переселенцев.
В ряде субъектов Российской Федерации приняты
нормативные правовые акты, регулирующие в той или иной степени регистрацию
граждан по месту пребывания и жительства. Регулирование и защита прав и свобод
человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации
находится в ведении Российской Федерации (ст.71 п. "в"). Защита прав человека и
гражданина, а также административное законодательство, в сферу которого входит
установление порядка регистрации граждан Российской Федерации по месту
пребывания и по месту жительства (ст. 72, п.п. "б" и "к") - в совместном ведении
Российской Федерации и субъектов РФ. Это означает, что последние не вправе
самостоятельно устанавливать дополнительные ограничения конституционного права
на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, помимо
предусмотренных в федеральном законодательстве, то есть могут вводить свой
собственный порядок регистрации граждан по месту пребывания и по месту
жительства, если он не будет ограничивать указанное конституционное право. Тем
не менее, в ряде субъектов Российской Федерации действуют нормативные правовые
акты, усложняющие регистрацию граждан по месту пребывания и жительства,
устанавливающие дополнительные ограничения и вводящие не предусмотренные
федеральным законодательством меры административной ответственности за его
нарушения.
Проанализировав законодательство субъектов
Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации
определил следующие наиболее распространенные способы ограничения
конституционного права на свободный выбор места пребывания и жительства:
а) прямой запрет регистрации по месту пребывания или
по месту жительства граждан, прибывающих на территорию субъекта Российской
Федерации с территории иностранных государств или других субъектов Российской
Федерации, и не имеющих тесных связей с данным регионом, то есть отсутствие
близких родственников, проживающих на территории субъекта Российской Федерации,
либо предварительного длительного проживание (от 5 до 10 лет) на территории
субъекта Российской Федерации;
б) установление преимуществ при регистрации по месту
пребывания или жительства для отдельных социальных групп и жестких ограничений -
для всех иных граждан;
в) установление предельного срока регистрации по
месту пребывания и по месту жительства;
г) установление дополнительных, по сравнению с
закрепленными в федеральном законодательстве, препятствий для регистрации
гражданина по месту пребывания или жительства;
д) введение дополнительных, по сравнению с Кодексом
РФСР об административных правонарушениях, мер ответственности за нарушение
правил регистрации (таких как административный арест или выдворение за пределы
субъекта Российской Федерации).
При этом отмечается, что нельзя игнорировать реалии,
с которыми вынуждены считаться законодательные и исполнительные власти. Принятие
подобного рода нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации
вызвано трудностями, возникающими у органов государственной власти, в связи с
необходимостью обеспечить вновь прибывших жилыми помещениями из государственного
или муниципального фондов, а также возрастанием нагрузки на социальную
инфраструктуру (См. О деятельности Уполномоченного по правам человека в
Российской Федерации в 1999 г.: Доклад. М., 2000. С.15).
Управление миграционными процессами должно
осуществляться не административными запретами, которые неминуемо ведут к
нарушению конституционных прав граждан, а путем создания в регионах, нуждающихся
в притоке населения, условий, привлекательных для субъектов миграции.
Приложение. Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»
Статья 1. Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства в пределах Российской Федерации
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и
международными актами о правах человека каждый гражданин Российской Федерации
имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в
пределах Российской Федерации.
Ограничение права граждан Российской Федерации на
свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской
Федерации допускается только на основании закона.
Лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации
и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения,
выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в
соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации и международными
договорами Российской Федерации.
Статья 2. Основные понятия
В целях настоящего Закона под местом пребывания и
жительства подразумевается место пребывания и место жительства.
Место пребывания - гостиница, санаторий, дом отдыха,
пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а
также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, - в которых
он проживает временно.
Место жительства - жилой дом, квартира, служебное
жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом
маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для
инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором
гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по
договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях,
предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Статья 3. Регистрационный учет граждан Российской
Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской
Федерации
В целях обеспечения необходимых условий для
реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также
исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом
вводится регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и
по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Граждане Российской Федерации обязаны
регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской
Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием
ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных
Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями
и законами республик в составе Российской Федерации.
За регистрацию граждан Российской Федерации по месту
жительства в пределах Российской Федерации взимается государственная пошлина в
соответствии с Законом Российской Федерации «О государственной пошлине».
Правила регистрации и снятия граждан Российской
Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в
пределах Российской Федерации, а также перечень должностных лиц, ответственных
за регистрацию, утверждаются Правительством Российской Федерации.
Контроль за соблюдением гражданами Российской
Федерации и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан Российской
Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в
пределах Российской Федерации возлагается на органы внутренних дел.
Статья 4. Органы регистрационного учета граждан
Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах
Российской Федерации
В городах, поселках, сельских населенных пунктах,
закрытых военных городках, а также в населенных пунктах, расположенных в
пограничной полосе или закрытых административно - территориальных образованиях,
в которых имеются органы внутренних дел, органами регистрационного учета граждан
Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах
Российской Федерации являются органы внутренних дел, в остальных населенных
пунктах - местная администрация.
Статья 5. Регистрация и снятие гражданина Российской
Федерации с регистрационного учета по месту пребывания
Регистрация гражданина Российской Федерации по месту
пребывания производится без снятия с регистрационного учета по месту жительства.
Регистрация и снятие гражданина Российской Федерации
с регистрационного учета по месту пребывания в гостинице, санатории, доме
отдыха, пансионате, кемпинге, на туристской базе, в больнице, другом подобном
учреждении производятся по его прибытии и выбытии администрацией
соответствующего учреждения.
В иных случаях регистрация и снятие гражданина с
регистрационного учета по месту пребывания осуществляются органом
регистрационного учета в соответствии с правилами, утвержденными Правительством
Российской Федерации.
Статья 6. Регистрация гражданина Российской
Федерации по месту жительства
Гражданин Российской Федерации, изменивший место
жительства, обязан не позднее семи дней со дня прибытия на новое место
жительства обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию, с
заявлением по установленной форме. При этом предъявляются:
паспорт или иной заменяющий его документ,
удостоверяющий личность гражданина; документ, являющийся основанием для вселения
гражданина в жилое помещение (ордер, договор, заявление лица, предоставившего
гражданину жилое помещение, или иной документ), или его надлежаще заверенная
копия.
Орган регистрационного учета обязан зарегистрировать
гражданина по месту жительства не позднее трех дней со дня предъявления им
документов на регистрацию.
Статья 7. Снятие гражданина Российской Федерации с
регистрационного учета по месту жительства
Снятие гражданина Российской Федерации с
регистрационного учета по месту жительства производится органом регистрационного
учета в следующих случаях:
изменение места жительства - на основании заявления
гражданина о регистрации по новому месту жительства;
призыв на военную службу - на основании сообщения военного
комиссариата;
осуждение к лишению свободы - на основании
вступившего в законную силу приговора суда;
признание безвестно отсутствующим - на основании
вступившего в законную силу решения суда;
смерть или объявление решением суда умершим - на
основании свидетельства о смерти, оформленного в установленном законодательством
порядке;
выселение из занимаемого жилого помещения или
признание утратившим право пользования жилым помещением - на основании
вступившего в законную силу решения суда;
обнаружение не соответствующих действительности
сведений или документов, послуживших основанием для регистрации, или
неправомерные действия должностных лиц при решении вопроса о регистрации - на
основании вступившего в законную силу решения суда.
Статья 8. Основания ограничения права граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства в пределах Российской Федерации
Право граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской
Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено:
в пограничной полосе;
в закрытых военных городках;
в закрытых административно - территориальных
образованиях;
в зонах экологического бедствия;
на отдельных территориях и в населенных пунктах, где
в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных
заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания
населения и хозяйственной деятельности;
на территориях, где введено чрезвычайное или военное
положение.
Статья 9. Защита права граждан Российской Федерации
на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации
Действия или бездействие государственных и иных
органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и иных
юридических и физических лиц, затрагивающие право граждан Российской Федерации
на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации, могут быть обжалованы гражданами в вышестоящий в порядке
подчиненности орган, вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу либо
непосредственно в суд.
Статья 10. Ответственность за нарушение требований
настоящего Закона
Нарушение требований настоящего Закона влечет за
собой ответственность должностных лиц и граждан в соответствии с
законодательством Российской Федерации.
Статья 11. Применение норм международного права
Если международным договором Российской Федерации
установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем Законе,
применяются правила международного договора.
Президент Российской Федерации Б. Ельцин
Москва, Дом Советов России 25 июня 1993 года №
5242-1
|
