Конференция МОМ

В. Михайлов

«Развитие миграционного законодательства в России: новые поправки и дополнения» - тема конференции проведённой Международной Организации по Миграции (МОМ), Московской исследовательской программой по миграции представительства МОМ в России, 17 декабря 2003 года, в Москве. В работе конференции приняли участие представители правительства Российской Федерации, Москвы и Вологодской области, научные работники,  руководители общественных правозащитных организаций и Форума переселенческих организаций.

Открыл конференцию глава миссии МОМ в России господин Марк Гетчел. В своём вступительном слове он отметил озабоченность правительства России демографической  ситуацией и, что оно  стоит за миграцию, как средство выправления демографической ситуации. Создана межведомственная  рабочая группа по совершенствованию миграционного законодательства РФ, очевидно, пришло понимание, что, если даже не будет законов, то миграция все равно продолжится. И это будет продолжением хаоса в миграции, который длится в России вот уже 12 лет. Задачей нынешней конференции является: прояснить ситуацию в миграционном законодательстве на сегодняшний день и определиться - что нужно сделать для улучшения регулирования миграционных процессов.

На повестке дня  первой сессии стоял вопрос о совершенствовании законодательства в сфере внешней трудовой миграции. С основными докладами выступили: Прокофьев Ю.А. – зам. руководителя Департамента внешней трудовой миграции Федеральной миграционной службы МВД РФ и Власова Н.И. – зам руководителя Департамента занятости населения Министерства труда и социального развития РФ. Оппонировал им Ягодин С.Б. – начальник отдела по вопросам миграции Аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ.

Дав общую характеристику ситуации в трудовой миграции, как значительной части незаконной миграции, оба представителя ведомств рассказали  о проделанной работе и о том -  на сколько новое законодательство о статусе иностранных граждан помогает делу. Обе организации провели аналитическую работу применения  закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и пришли к выводу, что  ряд положений закона требует доработки в части расширения перечня иностранных граждан имеющих право на упрощенный проезд (персонал международных выставок, священослужители, редакторы филиалов иностранных радиостанций, иностранные инвесторы и т.д.), требуется отмена предварительной оплаты работодателем  за проезд нанятого им иностранного рабочего. 

Довольно нечётко расписан закон о квоте. В ходе проведенного анализа Минтруда выяснилось, что из стран СНГ квотированию подлежат только трудмигранты из Грузии и Туркмении. Минтруда разработал положение о механизме привлечения, регистрации и учёта иностранных рабочих. Возникла необходимость в создании в субъектах Федерации межведомственных рабочих групп  по привлечению иностранной рабочей силы, в задачи которой входило бы:  сбор информации о потребности регионов в иностранных рабочих, квотирование и контроль за выполнением закона по работе с ними и др.

Необходимо сократить перечень документов при заявлении на трудовую  миграцию, увеличить продолжительность срока пребывания до трёх лет. Докладчики проинформировали присутствующих, что со странами СНГ и ЕврАзЭС ведутся переговоры о статусе временных, сезонных рабочих и о снижении для них размера госпошлины на срок работы. О создании банка данных о наличии рабочих мест и улучшении информированности потенциальных рабочих  в странах СНГ.

 Выступивший вслед за ними представитель правительства Москвы, первый заместитель начальника Управления по делам миграции Смидович С.Г. ознакомив собравшихся с состоянием трудовой миграции в Москве, остановился на анализе Закона «О гражданстве РФ», «О статусе иностранных граждан в РФ» и Кодексе «Об административных правонарушениях». Поддержав позицию предыдущих докладчиков о низком качестве законов, он обратил внимание на то, что     центральные власти фактически упразднили ряд  региональных законов правительства Москвы, которые по качеству, на несколько порядков, превышали нынешние общероссийские. Примером низкого качества общероссийских законов может служить статья Административного кодекса фактически стимулирующая нарушение закона «О статусе иностранных граждан в РФ», когда работодатель за каждого нанимаемого иностранного рабочего должен заплатить 4000 рублей госпошлины, а штраф за сокрытие использования иностранных рабочих составляет 2500 рублей за всех. Что выгоднее для предпринимателя – исполнить закон или нарушить его?

Оппонент Ягодин С.Б. признал, что при столь критическом отношении к законам со стороны представителей власти, ему трудно что – либо добавить. А законодательство слабое по тому, что в государстве  нет миграционной политики, отсутствует даже Концепция миграционной политики. Она должна была определить генеральную линию в решении  этой проблемы, по которой и формировались бы миграционные законы. Предложенный проект Концепции не отвечает на главный вопрос: нужна ли миграция в России. В законе «О правовом положении иностранных граждан в РФ» о самих правах иностранных граждан сказаны буквально две фразы заимствованные из Конституции России и положением, что «…права иностранных граждан определяются настоящим федеральным законом и Международными соглашениями» и всё. Закон нарушает право на свободное передвижение и т.д. Отсутствие законов, как и их несовершенство, ущемляет права граждан на обращение в Суд.

       Главной темой второй сессии было: «Развитие правовой базы переселения в Россию: соглашения о добровольном переселении, закон о гражданстве».  Заместитель начальника Отдела международного сотрудничества Федеральной миграционной службы МВД РФ Антонова Л.В. придаёт огромное значение роли Международных соглашений в межгосударственном согласовании миграционных процессов, так  как они являются законами прямого действия. Она подчеркнула их огромную стабилизирующую роль особенно в первые годы становления независимости стран СНГ. На сегодняшний день межгосударственные соглашения  о добровольном переселении заключены с подавляющим большинством бывших республик СССР и в том числе с Прибалтийскими странами. Назрела необходимость модернизации этих соглашений. В 2003-2004 г.г. будет подписано соглашение о правах репатриантов с Молдавией, подготовлен проект нового соглашения с Таджикистаном. Об изменении Соглашения подписан протокол с Арменией, Киргизией, Туркменией, Латвией и Эстонией. Теперь настала очередь межведомственных соглашений и создание представительств миграционной службы России в странах СНГ. К сожалению, такие представительства действуют только в трех странах: Киргизии, Туркменистане и Латвии. По мнению АнтоновойЛ.В., статус вынужденных переселенцев должны получать не только российские граждане, но и те, кто имеет право на получение российского гражданства в упрощенном порядке. Это тем более необходимо для получения таможенных льгот на провозимые через границу автомобили, личные вещи и промышленное оборудование. Так же необходим и закон о миграции, где предусматривалось бы положение о добровольном переселении. Но на это нет денег.

Зам начальника Главного паспортно - визового управления МВД РФ Гербановский Л.Э. бойко отрапортовал о деятельности своего подразделения и по всей видимости не нашёл в нём изъянов. Более того, он не видит необходимости в предоставлении приоритетного права на получение российского гражданства российским соотечественникам – мол, десять лет достаточный срок с определением статуса. Господин Гербановский дал интересную информацию: по переписи населения, в России проживает 1 миллион иностранцев, 500 тысяч человек без гражданства и до 10 миллионов нелегальных мигрантов, но его, видимо, ни сколько не смущает, что три четверти «иностранцев», апатридов и нелегалов составляют российские соотечественники, приехавшие в Россию ещё в начале 90-х годов и не оформили вовремя документы на гражданство по вине сотрудников паспортно - визовых служб. И, тем более, не волнует то, что уже сегодня армия «иностранцев» множится, так как дети граждан России, годами живущие в России, не могут оформить свой статус из-за бюрократии и бездушия чиновников этих служб, так как является для него частным случаем. Хотя по ходу обсуждения этой проблемы оказалось, что она далеко не частная. 

Оппонентом от общественных организаций по этой проблеме выступила Ганнушкина С.А. – член Комиссии по правам человека при Президенте РФ, председатель комитета «Гражданское содействие», член правозащитного центра «Мемориал». Она произнесла пламенную речь по поводу несовершенства Федеральных законов «О гражданстве в РФ» и «О правовом положении иностранных граждан в РФ». Заклеймила позором сотрудника аппарата Президента РФ В.П.Иванова – отца нового дискриминационного закона о гражданстве и, в очередной раз потребовала его отстранения от должности. Возмутилась геноцидом в отношении турок-месхетинцев, чеченцев, армян и азербайджанцев продолжающемся на Кубани. Рассказала о своей встрече с Президентом России В.В.Путиным. Он, якобы, согласился с  предложением о доработке закона о гражданстве и об иностранных гражданах. Она категорически высказалась против создания закона о репатриации, так как многолетние попытки ученых сформировать определение, кто такой репатриант в России не дали положительного результата. А даваемые определения разработчиками проекта закона ущемляет права некоренного населения, а значит, ею опекаемые  турки – месхетинцы, азербайджанцы, армяне и другие не смогут претендовать на статус репатриантов.

Каждая сессия заканчивалась вопросами к докладчикам и общей дискуссией. Времени на эти разделы конференции, как всегда, не хватило. Выступившие представители регионов заострили внимание присутствующих на демографическую ситуацию в регионах - на снижение рождаемости и повышении смертности. В крупных городах с оживлением производства не хватает рабочих. Деревни пустеют.  Единственным выходом из создавшегося положения, по их мнению, является привлечение иностранной рабочей силы из стран СНГ и разработка законов и программ по скорейшей репатриации российских соотечественников в Россию. Как показала практика, приезжее население во многом отличается от местного в положительную сторону. Из расчета на душу населения, они более образованы, квалифицированы, трудолюбивы, дисциплинированы и менее подвержены пьянству. Миграция – это не только наёмный труд, но и предпринимательство. Опираясь на иммиграцию, в зависимости от того какие будут  миграционные законы, можно создавать, а можно разрушать рынок труда. Нужна дифференциация госпошлины на применение труда иностранных рабочих по регионам. Борьба с незаконной миграцией не возможна без нормальных законов.

Представитель администрации Вологодской области, где каждый год вымирает по одному районному центру, на конкретных примерах показала пользу использования труда иммигрантов – соотечественников. С их помощь на Вологодчине возрождены села, заработали предприятия, развивается малый и средний бизнес. Опыт Вологодской области мог бы стать положительным примером по организации работы с иммигрантами – соотечественниками для других регионов России. При правительстве Вологодской области создан и успешно работает Комитет по работе с соотечественниками. Разработана региональная миграционная программа, предусматривающая не только потребности хозяйств и предприятий  области в рабочей силе по профессиям, но и планирующая обустройство репатриантов, их социальную защиту. Она поддержала идею создания закона «О репатриации в Российскую Федерацию», который сможет решить в комплексе проблемы гражданства, паспортизации, регистрации, размещения и обустройства иммигрантов. Даст твёрдую гарантию в законности пребывания репатриантов на российской земле – земле их предков. Историческая вина россиян, прежде всего русских, перед своими братьями и сёстрами должна подвигнуть центральные власти на скорейшее принятие такого закона.

В порядке дискуссии, на Конференции выступил старший научный сотрудник Института стран СНГ В.П.Михайлов. Его выступление мы публикуем ниже.

В.Михайлов

В связи с отсутствием времени, я не стану дискутировать с каждым выступавшим, а остановлюсь на кратком  изложении позиции Института Стран СНГ по совершенствованию законодательства в области миграции, гражданства и положения иностранных граждан.

Институт стран СНГ считает, что массовый нерегулируемый приток населения привел в ряде регионов России к повышению уровня социально-экономической напряженности. Что рост незаконной миграции, нерегулируемость трудовой миграции, разнобой в деятельности министерств и ведомств, который проявился и на этой конференции, привели к диспропорции в распределении людских ресурсов и явились результатом непродуманной миграционной политики правительства и не отвечают геополитическим интересам страны. И это, безусловно, выдвигает перед государством задачу – необходимости регулируемого привлечения на территорию России добровольных  иммигрантов из числа российских соотечественников.

Мы разделяем точку зрения, что законодательство и правоприменительная практика в области правового и социального положения иммигрантов неудовлетворительны. Что главным аргументом в пользу необходимости разработки нового законодательства и совершенствование старого является острая потребность Российской Федерации и отдельных ее регионов в увеличении численности населения, которое может быть обеспечено, в ближайшее время, лишь благодаря миграционному приросту.

При этом, очевидным остаётся тот факт, что существовавшая ранее Федеральная миграционная программа, из-за недостатка средств для её полного финансирования, не обеспечила  данные федеральным законодательством гарантии государственной поддержки в обустройстве вынужденным переселенцам и беженцам. Это создало дополнительный контингент социально-уязвленных граждан в лице имеющих статус вынужденных переселенцев.

Принятые Государственной Думой поправки к Федеральному Закону «О гражданстве РФ» далеко не полностью решают проблему гражданства наших недавних сограждан. Они фактически возрождают институт прописки.

В этой связи, Институт стран СНГ предлагает следующие меры по нормализации практики и законодательства в области миграции:

Регулирование вопросов гражданства.

На наш взгляд, Федеральному собранию России необходимо проанализировать соответствие федеральных законов «О гражданстве в Российской Федерации» и «О правовом положении  иностранных граждан в РФ» Международным  двусторонним и четырёхстороннему соглашениям России с Белоруссией, Казахстаном и Киргизией «О правовом положении граждан сторон, проживающих на их территории» и «Об упрощенном порядке получения гражданства».

Рекомендовать ФМС и ПВС МВД РФ до середины 2004 года оперативно доработать вопрос о прохождении процедуры получения вида на жительство и в последующем гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке для российских соотечественников - потенциальных мигрантов, оказавшихся после распада СССР за пределами Российской Федерации. Внести соответствующие изменения и дополнения в действующее законодательство.  А для тех, кто длительное время уже проживают на территории Российской Федерации или ожидают получения гражданства; для выпускников ВУЗов; молодежи, желающей служить в Вооруженных Силах Российской Федерации и т.п., разработать закон или подготовить указ Президента РФ «Об    амнистии  (легализации) «нелегальных» иммигрантов-соотечественников прибывших на территорию России до 31 декабря 2003года».

  В последнее время возникла ещё одна проблема - это признание гражданства и паспортизация детей - иммигрантов достигших 13 лет. Нелепость положения заключается в том, что большинство этих детей прожили в России более пяти лет, их родители являются российскими гражданами, в их свидетельстве о рождении стоит штамп и печать подтверждающие их российское гражданство, но им нужно подтверждать свой статус заново через консульские отделы российских посольств в бывших странах проживания. Получается, что чиновники одной госструктуры не доверяют чиновникам – другой. А не проще ли оформить им гражданство на месте. Даже по новому закону о гражданстве они имеют приоритетное право по гражданству родителей. В этой связи, по нашему мнению, необходимо обеспечить органы паспортно-визовой службы на местах четкими инструкциями, исключающими произвол в их действиях, связанных с документированием паспортами российских соотечественников.

2. В области миграционного законодательства Институт стран СНГ стоит за:

Признание целесообразности продолжения разработки  и совершенствования проекта закона «О репатриации в Российскую Федерацию», закона способствующего регулированию иммиграции российских соотечественников в Россию. 

Для чего обратить внимание правительства России на:

- необходимость разработки законодательства в области создания экономических рычагов поддержки Репатриации (добровольного переселения) соотечественников;

  - нормативное определение перечня субъектов Российской Федерации, которые имеют потребность и возможность для приема и обустройства репатриантов, которым необходимы для этого дополнительные финансовые ресурсы  и кто нуждается в значительном притоке трудовых ресурсов, но не имеет для этого финансово-экономических ресурсов (Дальнего Востока и Крайнего Севера);

- законодательное обеспечение экономических льгот  для отдельных регионов (например, инвестиционные проекты, трансферты и пр.) и для репатриантов (субсидии, льготное кредитование жилищного обустройства и создания малого бизнеса) в зависимости от регионов вселения.

И тут я не могу удержаться, что бы не возразить господину Гербановскому по поводу его утверждения, что с правоприменительной практикой  соглашения «Об упрощённом порядке приобретения гражданства», подписанного 26 февраля 1999года, ратифицированного Российской Федерацией 02 января 2000 года у нас всё в полном порядке. Он уверяет нас в том, что десятки тысяч соотечественников получили гражданство по этому соглашению и в этом году.

 Тогда как проведенный анализ законодательных условий для реализации соглашения выявил следующее. Соглашение имеет приоритет над национальным законодательством в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, определяющей, что если международным договорам установлены иные правила, чем предусмотрено законом, то применяется правила международного договора. Несмотря на конституционные нормы, 1 июля 2002 года в Российской федерации вступил Закон от 31 мая 2002года № 62-ФЗ «О гражданстве РФ», который не содержит правовых механизмов реализации Соглашения. Приобретение гражданства в упрощенном (регистрационном) порядке не предусмотрено нормами указанного национального закона и, соответственно, подзаконными актами, включая постановление Правительства и приказ Министерства внутренних дел.

 Так, закон предусматривает приобретение иностранными гражданами и лицами без гражданства, достигшими возраста 18 лет и обладающим дееспособностью, гражданства РФ в упрощенном порядке исключительно в одном случае – если названые лица имеют хотя бы одного нетрудоспособного родителя, имеющего гражданство РФ. Таким образом, юридические условия, содержащиеся в части 1 статьи 1 Соглашения, не нашли отражения в указанном Законе. Теперь не могут претендовать на приобретение гражданства в упрощённом (регистрационном) порядке лица:

  -состоявшие в гражданстве Бел.ССР, Каз.ССР,Киргиз.ССР и одновременно гражданства бывшего СССР, которые родились и проживали на территории России до 21 декабря 1991 года;

- имеющие одного из постоянно проживающих на территории   Стороны приобретаемого гражданства и являющихся ее гражданами близких родственников: супруга (супруги), одного из родителей (усыновителей), ребенка (в том числе усыновленного), сестры, брата, деда или бабушки, внука или внучки.

Причем в Соглашении предусмотрена достаточность одного из перечис­ленных условий. Упрощенный (регистрационный) порядок распространяется на граждан, постоянно проживающих на территории других государств, под­писавших Соглашение, независимо от срока проживания на территории Сто­роны приобретаемого гражданства.

В Соглашении предусмотрены также процедурные аспекты, обеспечи­вающие приобретение гражданства в упрощенном (регистрационном) поряд­ке.

 Таким образом, нормы национального закона устанавливают иной круг лиц, имеющих юридические основания для приобретения гражданства в уп­рощенном (регистрационном) порядке.

В практике правоприменения на реализацию положений указанного Соглашения еще более отрицательно сказываются нормы подзаконных актов. Так, в Указе Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 года № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» содержится перечень документов, необходимых для приобретения гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке только:

для иностранных граждан и лиц без гражданства, достигших 18 лет и обладающих дееспособностью;

для иностранных граждан и лиц без гражданства, достигших 18 лет, обладающих дееспособностью, проживающих на территории Российской Феде­рации и имеющих хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоявшего в гражданстве Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 2 Соглашения предусмотрено, что органы внутренних дел осуществляют регистрацию приобретения гражданства одной из Сторон в срок не более 3 месяцев с даты подачи документов с соблюдением требова­ний, предусмотренных законодательством этой Стороны.

Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 6 февраля 2003 года № 82 «Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации» предусмотрено, что рассмотрение заявлений об изме­нении гражданства и принятие решений по ним осуществляются со дня пода­чи заявления и всех необходимых документов, оформленных надлежащим образом, предусмотренных для упрощенного порядка, в срок до шести месяцев.

Отдельного нормативного правового акта Российской Федерации, направленного на реализацию Соглашения, не принято.

Таким образом, законо­дательные условия для реализации Соглашения не созданы, что не соответствует части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, где предусмотрено, что ратифицированные международные договоры Российской Федерации являются составной частью национальной правовой системы, а в случае противоречия с национальным законодательством применяются нормы международного договора.

Я остановился на этом так подробно, чтобы прояснить реальную картину применения международных договоров на практике с юридической точки зрения и дать вам возможность поразмыслить над тем:  кто из нас прав.

*В выступлении использованы «Материалы по вопросам законодательного регулирования миграции» Бюро Межпарламентской Ассамблеи Евразийского Экономического Сообщества и материалы Федеральной миграционной службы МВД РФ.