О правовом статусе русского языка в постсоветском пространстве

Андреева Г.Н., Докучаева А.В.

Урегулирование правового статуса любого языка предопределяется числом носителей, для которых он является родным. В настоящее время по оценочным данным (поскольку точными данными не располагает никто в силу напряженной ситуации с русским языком) в странах СНГ и Прибалтики русским языком в той или иной степени владеют около 100 млн. человек (или приблизительно 70% населения постсоветских государств), из которых 20 млн. являются этническими русскими. При этом процентное соотношение русских с основным населением различно: примерно 30% - в Казахстане и Латвии, 25,5% - в Эстонии, 22% - на Украине, более 10% - в Белоруссии, Киргизии и Молдавии, в остальных республиках, русские составляют менее 10%. При этом доля владеющих русским языком несравнимо выше и колеблется от 45 до 85%, причем в некоторых республиках разрыв между этими данными особенно велик, так в Армении русские составляют около 0,3% населения, а доля владеющих русским языком достигает 70%. Таким образом, для примерно 80 млн. человек русский язык выступает как второй язык.Однако, следует отметить, что понятие «второй язык» применительно к постсоветскому пространству имеет иной смысл, чем тот, который обычно подразумевается, например, для значительной части населения изучаемый в школе иностранный язык (английский, немецкий и т.д.) также является вторым языком, которым лицо может и не воспользоваться в течение жизни (в определенном смысле это - «предмет роскоши»). Что касается использования русского языка в постсоветском пространстве, то это – язык межнационального общения, язык, обслуживающий производственную сферу, повседневную жизнь в этих странах, язык, без которого возможности этих людей существенно сужаются. Русским языком в ряде стран СНГ продолжают пользоваться в деловых кругах, финансовой и банковской системах, в определенной степени в государственных структурах, при этом значительная часть населения владеет им достаточно свободно. Поэтому точнее определяя реальный статус русского языка как языка межнационального общения можно сказать, что это – не просто второй язык, а один из двух основных языков, независимо от того, каков реально процент собственно русских в данной стране.

Процессы национального строительства, развивающиеся на постсоветском пространстве, не могут не оказывать влияния на ситуацию с русским языком. В результате внедрения языка титульных наций в качестве единственного государственного языка, русский язык постепенно вытесняется из общественно-политической и хозяйственной жизни, из области культуры, а также средств массовой информации. Возможности получения образования на нем сокращаются. Меньше внимания уделяется изучению русского языка в общеобразовательных и профессиональных учебных заведениях, обучение в которых ведется на языках титульных наций.

Это неизбежно приводит к сужению сферы применения русского языка, что глубоко затрагивает, во-первых, права миллионов соотечественников, которые в результате распада СССР не по своей воле оказались за рубежом, во-вторых, это не отвечает, как представляется, и национальным интересам новых независимых государств. Ошибочная языковая политика может вызвать серьезные затруднения в развитии сотрудничества как в рамках СНГ (экономическая и научно-техническая интеграция, формирование единого образовательного пространства и т.д.), так и в сфере взаимных двусторонних отношений.

В такой своеобразной ситуации вопрос о правовом статусе русского языка может быть рассмотрен в разных ракурсах.

Если исходить из числа русских в этих странах, которые составляют в большинстве стран от 30 до 0,3% то минимальный уровень правового регулирования состоит в обеспечении статуса национального меньшинства с защитой соответствующих языковых прав. Разумеется, в странах, где русские составляют более 20% и даже 30% населения, применение к ним понятия «национальное меньшинство» возможно только с большой долей условности, по сути, это - уже государствообразующие нации, однако, если исходить из сложившихся реалий, то нельзя пренебрегать международно-правовыми возможностями и гарантиями, которые вытекают из статуса национального меньшинства, как минимума, который любое из указанных государств при любой языковой политике должно обеспечить, если оно рассматривает себя как правовое и демократическое (а это их собственные конституционные характеристики государства). Если взять конкретную ситуацию в Прибалтике, то акцент на правах национального меньшинства (при применении этого термина с высокой долей условности с высокой долей условности к Эстонии с ее 25,5% русских и Латвии с 30%) дает возможность в рамках требований выполнения соглашений Совета Европы по меньшинствам создать дополнительные (по сравнению с национальным правом) гарантии для использования русского языка. В настоящее время политики и правовые акты признают, что русские являются национальным меньшинством, но до реального обеспечения их прав как показывают и события последнего времени (в частности выступления латвийских школьников) еще далеко, таким образом, реальное применение на практике даже инструментов статуса национального меньшинства позволило бы продвинуться, в Прибалтике, в вопросе о статусе русского языка, с перспективой по мере освоения правового пространства «национального меньшинства» перейти к более высокому статусу «государствообразующей нации».

В признании прав в языковой сфере большое значение имеют нормы международных актов, в их числе: Всеобщая декларация прав человека, установившая принцип равноправия в контексте борьбы с дискриминацией, Рекомендации и Конвенции МОТ, Конвенция ООН о правах ребенка (1989 г. в которой декларируется право ребенка на образование на родном языке), Конвенция ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования (1960), Международная Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации и др. Большое значение имеют региональные акты - Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, принятая Комитетом Министров Совета Европы 10 ноября 1994 г. и Европейская Хартия по региональным языкам и языкам меньшинств (1992 г.)

В этих актах подчеркивается значение духа терпимости и межкультурного диалога, необходимости поддержания взаимного уважения и сотрудничества, особенно в области образования, культуры и средств массовой информации, обеспечения культурного плюрализма.

Современное международное право исходит из того, что в отношениях частных лиц между собой, вследствие свободы слова должна преобладать абсолютная свобода и выбора языка, это признается всеми актами. Лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, как и все остальные, как лица титульной национальности, могут пользоваться избранным им языком в частных разговорах, переписке, в рекламе своих фирм, в частных школах, создавать печатные и электронные СМИ. Это право распространяется и на «официальное признание в соответствие с правовой системой».

Современное международное право с понятием национального меньшинства связывает такие языковые права, как: пользование языком, на свободный выбор языка, на получение образования на языке, сохранение и развитие языка и другие. Часть прав меньшинств в языковой сфере прямо вытекает из международно признанных свобод слова и печати, без которых ни одно общество не может считаться демократическим. Вместе с тем, в международном праве существует целый ряд актов, прямо регулирующих указанную сферу.

Принятая Генеральной Ассамблеей ООН Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (18 декабря 1992 г.) в ст.2 устанавливает, что «лица, принадлежащие к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (в дальнейшем именуемые лицами, принадлежащими к меньшинствам), имеют право пользоваться достоянием своей культуры, исповедовать свою религию и отправлять религиозные обряды, а также использовать свой язык в частной жизни и публично, свободно и без вмешательства или дискриминации в какой бы то ни было форме». В ч.3 ст.4 Декларации содержится положение о том, что «государства принимают соответствующие меры к тому, чтобы там, где это осуществимо, лица, принадлежащие к меньшинствам, имели надлежащие возможности для изучения своего родного языка или обучения на своем родном языке».

Европейская Рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств (Страсбург, 1 февраля 1995 г. обязывает государства создавать благоприятные условия для сохранения меньшинствами их самобытности. В ее преамбуле специально отмечается, что «плюралистическое и подлинно демократическое общество должно не только уважать этническую, культурную, языковую и религиозную самобытность любого лица, принадлежащего к национальному меньшинству, но также создавать и соответствующие условия, позволяющие выражать, сохранять и развивать эту самобытность», «создание обстановки терпимости и диалога необходимо для того, чтобы культурное разнообразие в каждом обществе стало источником, а также фактором обогащения, а не его раскола». Согласно ч.2 ст.4 Рамочной конвенции «Стороны обязуются принимать в необходимых случаях надлежащие меры, с тем чтобы поощрять во всех областях экономической, социальной, политической и культурной жизни полное и действительное равенство между лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, и лицами, принадлежащими к большинству населения. В связи с этим Стороны должным образом учитывают особое положение лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам». Статья 5 содержит важные положения, в соответствие с которыми государства-участники Конвенции обязуются «поощрять создание благоприятных условий, позволяющих обеспечить лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, возможности поддерживать и развивать свою культуру, а также сохранять основные элементы их самобытности, а именно: религию, язык, традиции и культурное наследие». При этом оговаривается, что они воздерживаются от любых политических и практических действий, имеющих целью ассимиляцию лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, вопреки их воле, и защищают этих лиц от любых действий, направленных на такую ассимиляцию. Это означает, что любая интеграционная политика, проводимая государствами-участниками должна учитывать права национальных меньшинств и не приводить к их ассимиляции. В Рамочной Конвенции содержатся также положения о поощрении «духа терпимости и диалога между культурами», необходимости принятия эффективных мер по содействию взаимному уважению, взаимопониманию и сотрудничеству между всеми лицами, проживающими на их территории, независимо от их этнической, культурной, языковой или религиозной принадлежности, особенно в области образования, культуры и средств информации. Ст.10 Рамочной Конвенции устанавливает обязанность государств-участников «признавать за любым лицом, принадлежащим к национальному меньшинству, право свободно и беспрепятственно пользоваться языком своего меньшинства устно и письменно в частной жизни и публично», в районах традиционного проживания, а также там, где лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, составляют значительное число «обеспечить, насколько это возможно, условия, позволяющие использовать язык меньшинства в отношениях между этими лицами и административными властями». Особо оговорено право национальных меньшинств на пользование языком в уголовном процессе. Рамочной Конвенцией предусмотрены гарантии прав национальных меньшинств, связанные с деятельностью СМИ, что чрезвычайно важно для осуществления языковых прав национальных меньшинств. Этому посвящена ст.9 Конвенции, согласно которой государства-участники обязуются признавать, что право любого лица, принадлежащего к национальному меньшинству, на свободу выражения мнения включает свободу придерживаться какого-либо мнения и свободу получать и обмениваться информацией или идеями на языке меньшинства без вмешательства со стороны государственной власти и независимо от границ. В рамках своих правовых систем государства-участники обеспечивают, чтобы лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, не подвергались дискриминации в отношении доступа к средствам информации. Эти положения не являются препятствием для введения (без какой-либо дискриминации и на основе объективных критериев) лицензирование деятельности предприятий радиовещания, телевизионного вещания или кинематографа. В соответствии с Конвенцией стороны берут на себя обязательство не препятствовать созданию и использованию печатных средств информации лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам. При этом оговаривается, что в рамках законодательства, регулирующего деятельность радиовещания и телевизионного вещания, государства-участники обеспечивают, насколько это возможно, лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, возможность создания и использования собственных средств информации. В рамках своих правовых систем государства-участники «принимают надлежащие меры для облегчения доступа лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, к средствам информации для поощрения терпимости и обеспечения культурного плюрализма».

Кроме того, в Рамочной Конвенции содержатся положения, устанавливающие обязанность сторон в случае необходимости принимать меры в области образования и научных исследований с целью поощрения знания культуры, истории, языка и религии национальных меньшинств; созданию возможностей для подготовки преподавателей, обеспечения школьными учебниками и облегчения контактов между учащимися и преподавателями из различных общин; обеспечению равных возможностей доступа к образованию на всех уровнях для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам; признанию за лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, право создавать и управлять своими собственными частными учреждениями в области образования и обучения; признанию за любым лицом, принадлежащим к национальному меньшинству, право изучать язык своего меньшинства. Последнее положение детализируется в ч.2 ст.14 Рамочной Конвенции: « В районах традиционного проживания, а также там, где лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, составляют значительное число, Стороны, в случае достаточной потребности в этом, стремятся обеспечить, насколько это возможно и в рамках своих образовательных систем, чтобы лица, принадлежащие к этим меньшинствам, имели надлежащие возможности изучать язык своего меньшинства или получать образование на этом языке».

Важнейшим международно-правовым документом в области языковой политики Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств (Страсбург, 5 ноября 1992 г.). В соответствии с этим актом государства-участники осуществляют свою политику, законодательную и практическую деятельность в отношении региональных языков и языков меньшинств, на территориях, где такие языки используются, и в соответствии с положением каждого языка, основываясь на следующих целях и принципах (ст.7):

а) признания региональных языков или языков меньшинств в качестве выразителей культурного богатства;

b) уважения географического района каждого регионального языка или языка меньшинства для обеспечения того, чтобы существующее или новое административное деление не создавало препятствий развитию данного регионального языка или языка меньшинства;

с) необходимости решительных действий по поддержке региональных языков или языков меньшинств в целях их сохранения;

d) содействия и/или поощрения использования региональных языков или языков меньшинств в устной и письменной речи, в общественной и личной жизни;

е) сохранения и развития связей в сферах, охватываемых настоящей Хартией между группами, пользующимися региональным языком или языком меньшинства, и другими группами в государстве, где язык используется в идентичной или схожей форме, а также установление культурных отношений с другими группами в государстве, использующими другие языки;

f) обеспечения надлежащих форм и средств для преподавания и изучения региональных языков или языков меньшинств на всех соответствующих стадиях;

g) создания условий, позволяющих лицам, не говорящим на региональном языке или языке меньшинства и живущим в районе, где он используется, изучать его, если они того пожелают;

h) содействия изучению и исследованию региональных языков и языков меньшинств в университетах или равноценных учебных заведениях;

i) содействия соответствующим видам межнациональных обменов в охватываемых настоящей Хартией сферах, применительно к региональным языкам или языкам меньшинств, используемым в идентичной или схожей форме в двух или более государствах.

Государства-участники принимают на себя обязательство устранить любые неоправданные различия, исключения, ограничения или преференции, относящиеся к использованию регионального языка или языка меньшинства и имеющие целью сдержать либо поставить под угрозу его сохранение или развитие.

Часть Ш Хартии содержит подробный перечень мер, содействующих использованию региональных языков или языков меньшинств в общественной жизни и включает меры в области образования, судопроизводства, взаимодействия с административными органами и государственными структурами, применительно к культурным мероприятиям и средствам их обеспечения, а также в экономической и общественной жизни.

Следует отметить, что правовые системы большинства стран СНГ (за исключением, Туркменистана с его новофеодальным режимом) и Прибалтики базируются на признании международных норм о правах человека и прав национальных меньшинств. В их конституциях содержатся положения о запрете дискриминации по принципу языка, защите или признании прав меньшинств, в большинстве приняты соответствующие законы. Однако, как правило, эти акты сформулированы таким образом, что не содержат или почти не содержат механизмов реализации прав меньшинств (не предусматривают обязательного проведения референдумов, по затрагивающим их вопросам, не предусматривают обязательного участия общественных объединений меньшинств в решении вопросов образования и т.д.). Отсюда, и правоприменение, и толкование права нередко приводят к фактическому невыполнению норм законов и нарушению прав человека и прав меньшинств. В этом смысле получается разрыв между декларированием прав меньшинств и практикой их реализации.

Следовательно, применительно к статусу русского языка как составной части статуса меньшинств речь идет о том, чтобы реализовывать правовые нормы в политике, создавать институциональные и организационные гарантии.

Следует отметить, что проводимая в большинстве стран СНГ политика повышения роли языка титульной нации за счет ущемления прав русского населения не только нарушает права русских как национальных меньшинств, но и развивается в направлении, противоположном общемировому.

По мере демократизации общества, признания и обеспечения прав человека, современные государства расширяют сферу использования всех используемых в нем языков. В этом смысле вопрос языка является своего рода «барометром», показывающим уровень давления со стороны государства на сферу этнических отношений. Современное международное сообщество, хотя и не всегда прямолинейно и нередко с отступлениями в целом движется в направлении большей толерантности, от политики ассимиляции к признанию ценности и поддержке множественности культур и языков, сохранению и развитию языкового разнообразия, от патернализма в отношении меньшинств к сотрудничеству с ними.

В праве это выражается, прежде всего, в придании языкам нетитульных национальностей в качестве государственных или официальных. В последние десятилетия этот процесс наблюдается во всем мире. В Европе, например,

в Швейцарии, где всегда была достаточно благополучная языковая и этническая ситуация и три языка являлись официальными (французский, немецкий и итальянский), в 1999 г. по новой Конституции «языками страны» стало четыре, включая ретороманский язык, на котором говорит около 1% населения страны, а в преамбуле на конституционный уровень поднято положение о стремлении жить уважая «многообразие в единстве». В Швеции были расширены права меньшинств, причем по Закону о языке 1999 г. с 1 января 2000 г. статус официального получил язык малочисленного коренного народа саамов. Еще дальше пошла Бельгия, которая после длительной языковой конфронтации установила федеративное устройство с довольно сложным территориальным и лингвистическим делением страны и включила в ст. 30 действующей Конституции 1994 г. следующее положение: «Употребление языков, принятых в Бельгии, не является обязательным; оно может быть регламентировано только законом и только в отношении актов органов государственной власти и для судопроизводства».

В конце 90-х годов в конституциях стран Латинской Америки появились новые нормы, которые признают множественность культур в этих государствах, индейские народы как сообщества, обладающие культурным и лингвистическим своеобразием, а также специфическими правами, и вместе с тем являющиеся полноправными субъектами публичного права. Так, Парагвай согласно ст.140 Конституции 1992 г. является «поликультурным и двуязычным государством». Официальными языками в нем объявлены кастильский и гуарани. В Перу кечуа, аймара и другие аборигенные языки являются официальными в тех регионах, где они преобладают. В конституциях Колумбии, Эквадора и Венесуэлы языки и диалекты этнических групп признаются официальными на их территории. При этом в конституциях Гватемалы, Парагвая индейские языки объявлены «культурным достоянием нации», а в Конституции Венесуэлы 2000 г. и «культурным достоянием человечества».

В современных конституциях многих государств Африки в качестве официальных (или приближенных к этому статусу) называется два и более языков, например в Конго - три, в Мавритании - четыре, а в Конституции ЮАР 1996 г. в качестве официальных перечислено 11 языков.

В последние десятилетия в большинстве государств мира этнические права граждан были расширены.

Несколько сложнее дело обстоит с использованием языков в официальных отношениях. Международные акты по понятным причинам не могут обязать государства-участники использовать все имеющиеся языки в качестве официальных, однако они призывают государства стремиться гарантировать, насколько это возможно условия, при которых было бы возможно использование языка меньшинства при контактах с властями, по крайней мере там, где меньшинство этого требует и это требование соотносится с действительной необходимостью (см., например, ст.10 Рамочной Конвенции Совета Европы). Как уже отмечалось, многие зарубежные государства это пожелание превратили в конституционные нормы об официальном статусе языков меньшинств.

Иная ситуация в странах СНГ и Прибалтике. В настоящее время только в Конституции Белоруссии для русского языка установлен тот же статус, что и для языка титульной нации, а в Конституции Киргизии он приближен к нему.

В Белоруссии согласно ст.17 Конституции государственными языками являются белорусский и русский языки. Им пользуется более 80% десятимиллионного населения страны, в т.ч. практически все городские жители. В республике русский язык изучается во всех школах в обязательном порядке. Закон Республики Беларусь от 26 января 1990 года «О языках в Республике Беларусь» (СЗ БССР, 1990 г., N 4, ст.46) с изменениями и дополнениями, внесенными Законом от 13 июля 1998 г. N 187-З (Эталонный банк данных Республики Беларусь http://194.226.121.66/webpra/xwebpra.asp) устанавливает, что целью законодательства о языках является «урегулирование отношений в области развития и употребления белорусского, русского и других языков, которыми пользуется население республики в государственной, социально-экономической и культурной жизни, охраны конституционных прав граждан в этой сфере, воспитания уважительного отношения к национальному достоинству человека, его культуре и языку, дальнейшего укрепления дружбы и сотрудничества народов». Данный акт содержит широкий перечень прав национальных меньшинств, нередко текстуально воспроизводящий международные нормы. В отношении русского языка статус полностью совпадает со статусом белорусского языка, поэтому все нормы содержат упоминание и о белорусском, и о русском языке.

Статья 5 Конституции Киргизии 1993 г. с изменениями 1996 г. объявляла государственным языком киргизский язык, при этом в ч.2 данной статьи указывалось, что «Киргизская Республика гарантирует сохранение, равноправное и свободное развитие и функционирование русского и всех других языков, которыми пользуется население республики». Данная норма действовала в условиях страны, 45% населения которой владеет русским языком. 2 февраля 2003 года прошел референдум, на котором была принята новая редакция Конституции. Часть 2 ст.5 получила новую формулировку: «В Киргизской Республике в качестве официального языка употребляется русский язык». Таким образом, была создана конституционная основа для двух статусов двух языков, причем статус русского языка оказывается приближенным к государственному. Формально это укрепляет позиции русского языка, который является в Республике основным средством межнационального общения в республике, используется практически во всех сферах жизнедеятельности общества, включая государственное делопроизводство и официальную переписку, в работе правительства, парламента, и других властных структур, остается основным языком образования, науки и культуры. Во всех общеобразовательных и высших учебных заведениях республики обязательно изучение государственного (киргизского) и официального (русского) языков. 2 апреля 2004 г. президентом Кыргызстана был подписан новый Закон «О государственном языке Кыргызской Республики» и указ «О дополнительных мерах по созданию необходимых условий для функционирования государственного и официального языков». При этом сам Президент высоко оценил принятый акт, выразив уверенность, что «этот закон не только не ограничивает применение русского языка, но и значительно расширит, ибо в новом законе все время подчеркивается принцип двуязычия и свобода применения как государственного, так и официального русского языков во всех сферах жизни». Однако новый закон вызвал обеспокоенность русскоязычного населения, поскольку он призван укрепить позиции киргизского языка. В соответствии с данным актом все высшие чиновники должны говорить по-киргизски, в частности, согласно ст.10 Закона государственным языком обязаны владеть те государственные служащие, которые войдут в список, определенный Правительством Республики, официальная документация тоже должна вестись на государственном, т.е. киргизском языке. Проблема состоит в том, что русские практически не говорят по-киргизски, и даже многие живущие в городах киргизы не владеют им достаточно свободно. Многие опасаются, что новый Закон просто перекрывает возможности получить работу для тех в Правительстве, кто не говорит по-киргизски .

По Конституции Республики Казахстан, государственным также объявлен только казахский язык (при доле русских в составе населения в 30%), вместе с тем оговаривается, что «в государственных организациях и органах местного самоуправления наравне с казахским официально употребляется русский язык» (ч.2 ст. 7). На практике идет перевод делопроизводства на казахский язык.

Статья 2 Конституции Таджикистана 1994 г., называя таджикский язык государственным языком, отводит русскому языку роль языка межнационального общения. Однако после принятия в конце 1995 года нового Закона «О государственном языке Республики Узбекистан» русский язык был лишен этого статуса.

В Конституции Молдовы имеется упоминание о русском языке наряду с другими языками, согласно ч.2 ст.13 «государство признает и охраняет право на сохранение, развитие и функционирование русского языка и других языков, используемых на территории страны».

Русский язык является государственным наряду с местными языками в непризнанных республиках: Приднестровской Молдавской и Абхазской.

В остальных республиках СНГ и Прибалтики русский язык вообще не упоминается на конституционном уровне (а нередко и на уровне текущего законодательства) уровне, он «подразумевается» в общем перечне с языками других национальных меньшинств, чем снижается его роль как языка межнационального общения. Так, в ст.21 Конституции Азербайджана устанавливается, что государственным языком является азербайджанский, при этом ч.II этой статьи содержится положение, что Республика обеспечивает «свободное использование и развитие других языков, на которых говорит население». Оно относится и к русскому языку, которым владеет 71% населения. В Конституции Армении (70% населения которой владеет русским языком) также нет упоминания о русском языке. К нему относится положение ст.37 Конституции о праве граждан, принадлежащих к национальным меньшинствам на сохранение своих традиций, развитие языка и культуры. Аналогичный подход к конституционному регулированию и в Конституции Грузии, Туркмении, Узбекистана и трех прибалтийских государствах.

(Продолжение в № 121 Бюллетеня).