Проблема реформирования Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе в контексте требований государств-участников СНГ

Татьяна Титова

По мнению государств-членов СНГ, подвергших критике деятельности ОБСЕ на постсоветском пространстве, наблюдается явная трансформация приоритетов Организации в сторону гуманитарной проблематики, что заметно сужает возможности ОБСЕ по противодействию новым вызовам и угрозам. Малоэффективный характер носит «полевая деятельность», на которую уходят основные средства бюджета ОБСЕ. Озабоченность государств-членов СНГ вызывает то, что «полевые миссии» ОБСЕ фокусируют свою деятельность не на основных положениях своих мандатов, связанных с оказанием помощи и содействия властям принимающего государства по всему спектру деятельности Организации, а исключительно на функциях мониторинга ситуации в области прав человека и демократических институтов. По их мнению, имеют место случаи неоправданной критики со стороны руководства «полевых миссий» внутренней политики правительств стран пребывания.

В этой связи остановимся более подробно на гуманитарном направлении деятельности Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, получившем название «человеческого измерения». Это активно развивающийся аспект повседневной деятельности ОБСЕ, его вопросы занимают центральное место в принятой ОБСЕ всеобъемлющей концепции безопасности. Ни одно заседание Постоянного совета не обходится без обсуждения положения с правами человека в том или ином государстве. Растет число мероприятий, посвященных гуманитарным вопросам; расширяется их тематика. Все целенаправленнее действуют структуры ОБСЕ, занимающиеся содействием строительству демократических институтов, мониторингом выборов, правами нацменьшинств, вопросами свободы СМИ. Гуманитарные вопросы составляют сердцевину большинства мандатов долгосрочных полевых миссий и присутствий ОБСЕ.

В рамках ОБСЕ была создана система надзора за соблюдением обязательств ОБСЕ. Механизм мониторинга в системе человеческого измерений ОБСЕ известен как «механизм человеческого измерения». Этот механизм состоит из двух основных элементов: Венского механизма и Московского механизма, который отчасти представляет собой дальнейшее развитие первого. Оба они составляют систему надзора за соблюдением обязательств в сфере человеческого измерения.

Основа Венского механизма, состоящего из четырех этапов, была заложена в Венском Заключительном документе 1989 г., который впоследствии получил развитие на Конференциях по человеческому измерению в Копенгагене (1990 г.), Москве (1991 г.) и на Встрече в Хельсинки (1992 г.). В него входит:

обмен информацией и письменный ответ на запросы и на представления, высылаемые членам ОБСЕ другими участниками ОБСЕ по вопросам, человеческого измерения, должны производиться в короткие сроки - не более 10 дней (через дипломатические каналы;

проведение двусторонних встреч с другими участниками организации по их просьбе для обсуждения проблем человеческого измерения, включая конкретные ситуации и особые случаи с целью их разрешения; время и место обсуждения определяются в течение одной недели после даты получения просьбы; в ходе двусторонних встреч страны ОБСЕ должны избегать тем, не связанных с предметом обсуждения, если только обе стороны не изъявили на то желания; местом проведения таких встреч может быть БДИПЧ (Бюро по демократическим институтам и правам человека);

любая страна - участница ОБСЕ, которая считает это необходимым, может привлечь внимание других участников по дипломатическим каналам или через БДИПЧ к тем или иным ситуациям и вопросам человеческого измерения;

любая страна - участница ОБСЕ, которая считает это необходимым, может делиться сведениями об обменах информацией и ответах на свои запросы о результатах двусторонних встреч, включая информацию о ситуациях и конкретных случаях, на обзорных конференциях, которые проводятся каждые два года, и на исполнительных встречах.

Венский механизм является постоянно действующей системой надзора, которая напоминает процедуру рассмотрения межгосударственных жалоб. Если в страну в рамках данного механизма поступил запрос на информацию от любой из стран ОБСЕ, она обязана дать ответ на такой запрос. Она также обязана удовлетворить последующую просьбу о двусторонней встрече.

К недостаткам Венского механизма можно отнести отсутствие санкций в случае доказательства нарушения обязательств по человеческому измерению, а также требование консенсуса при принятии решений ОБСЕ. Исходя из принципа консенсуса, нельзя предпринимать никаких действий против воли государства, которого касается решение, т.е. эффективность механизма во многом зависела от политического давления. Существенный недостаток Венского механизма состоял в отсутствии элемента независимости: механизм функционировал лишь на межправительственном уровне. Этот недостаток был устранен на Московской встрече СБСЕ в 1991г.

На этой встрече Венский механизм был дополнен системой миссий независимых экспертов или докладчиков в области человеческого измерения ОБСЕ. Эта система, которую часто называют Московским механизмом, очень сложна. Она включает пять отдельных процедур, которые могут использоваться независимо друг от друга для учреждения миссий докладчиков или экспертов. Две из них связаны с Венским механизмом: во-первых, после первой или второй фазы применения Венского механизма страна-инициатор может предложить другому государству пригласить миссию экспертов; во-вторых, если другое государство отказывается это сделать, просящая сторона может инициировать отправку миссии экспертов против воли другого государства при условии, что такая инициатива находит поддержку еще пяти государств ОБСЕ. Таким образом, в рамках Венского механизма: была создана возможность проведения независимой экспертизы случаев нарушения обязательств человеческого измерения.

Московский механизм включает три процедуры, который можно использовать для учреждения миссий. Эти процедуры, не связанные с применением Венского механизма, таковы:

Добровольное приглашение миссии экспертов страной ОБСЕ; решение Совещания глав государств об учреждении миссии экспертов или докладчиков; учреждение «чрезвычайной миссии» докладчиков в случаях «особо серьезной опасности» с целью выполнения положений человеческого измерения. Эти миссии должны состоять из независимых экспертов, выбранных из списка, в который включены до трех экспертов, назначенных каждым государством ОБСЕ. Система миссий экспертов или докладчиков в сфере человеческого измерения стала первым отклонением от существовавших до сего времени строгих межправительственных процедур надзора ОБСЕ. Мандаты таких миссий могут разниться в зависимости от процедуры, на основе которой они возникли.

Полномочия миссий экспертов шире полномочий миссий докладчиков. Полномочия последних в основном сводятся к сбору фактов и оказанию консультативных услуг или внесению предложений относительно пути разрешения обсуждаемых вопросов. Миссии экспертов облегчают процесс разрешения конкретного вопроса или проблемы, относящейся к человеческому измерению ОБСЕ. Только Совещание глав государств (или Постоянный совет) вправе выносить решения по поводу принятия соответствующих мер. В этом случае применим принцип консенсуса (исключение: консенсус минус один голос).

Любой вопрос, относящийся к человеческому измерению, может быть поднят на встречах самых разных политических органов ОБСE, в особенности Постоянного совета, Совещания глав государств и министерских органов, а также на ежегодных встречах.

3) Вопросы человеческого измерения могут решаться с помощью апелляций к общим механизмам ОБСЕ, таким, как разные процедуры мирного улаживания спорных вопросов (МУСП) или Берлинский чрезвычайный механизм.

Миссии ОБСЕ и другие представительства в тех или иных регионах  на сегодняшний день являются основной формой деятельности организации. Они направляются в страны, нуждающиеся, по мнению ОБСЕ, в помощи для претворения в жизнь политических решений. Как уже было сказано, ОБСЕ действует на всех этапах развития конфликта: раннее предупреждение, превентивная дипломатия, содействие в разрешении конфликта, постконфликтная реабилитация. Миссии и присутствие ОБСЕ в государствах-участниках служат цели предотвращения конфликтов, урегулирования кризисов, укрепления демократических институтов, обеспечения верховенства закона, соблюдения прав человека, мониторинга и проведения выборов, координации социально-реабилитационных программ, оказания гуманитарной помощи и др.

Мандат обычно предусматривает задачу установления тесных контактов с представителями на местах и развитие диалога между заинтересованными сторонами. Мандаты каждой миссии вырабатываются с учетом конкретной ситуации в районе их расположения. Хотя конкретные мандаты миссий отличаются друг от друга, в целом они преследуют две задачи: содействовать политическим процессам, направленным на предотвращение или урегулирование конфликтов, а также информировать сообщество ОБСЕ о развитии событий в странах, где они размещены, а в случае необходимости подавать сигналы тревоги.

Формы деятельности ОБСЕ на местах могут быть самыми различными: миссия, группа наблюдения, группа содействия, центр или офис. Содержание мандатов миссий, состав их участников, порядок работы, продолжительность их пребывания могут отличаться от случая к случаю. При этом основная цель направления миссии - помочь государству-члену в решении проблемы, которая потенциально может перерасти или реально перерастает в кризис или конфликтную ситуацию.

Миссии и другие представительства обычно направляются решением Постоянного Совета с соглашения принимающей страны. Вначале они обычно развертываются на  период от шести месяцев до одного года и возобновляются по мере необходимости. Большинство членов миссий назначаются государствами-участниками и являются представителями гражданских или военных институтов.  Миссии возглавляют главы миссий, представители стран-членов ОБСЕ, которых назначает председатель организации. Деятельность миссии управляет и поддерживает Центр по предотвращению конфликтов при Секретариате, Департамент управления и операций и председатель ОБСЕ.

К концу девяностых годов география присутствия ОБСЕ в кризисных точках стала весьма разнообразной. Она распространялась от государств Центральной Азии до Балкан. На этих территориях ОБСЕ разворачивала свои миссии после того, как по решению Совета Безопасности ООН в них вводились международные силы по поддержанию мира, например, СФОР в Боснии и КФОР в Косово. Это позволяло ОБСЕ и другим международным организациям сосредоточиваться на гражданских аспектах операций. В настоящее время имеют мандаты следующие миссии:

Албания;

Босния и Герцеговина;

Хорватия;

Югославия;

Беларусь;

Грузия;

Косово;

бывшая Югославская Республика Македония;

Молдова;

Таджикистан.

 На постсоветском пространстве миссии ОБСЕ в разное время осуществляли свою деятельность на Украине, в Казахстане, Латвии и Эстонии, в России работала Вспомогательная группа ОБСЕ в Чечне, были созданы Центры ОБСЕ в Центральной Азии. Остановимся подробнее на действующих миссиях ОБСЕ в государствах СНГ.

Конфликты в Грузии (грузино-абхазский и грузино-осетин­ский) находятся в поле зрения СБСЕ/ОБСЕ с 1992 года.  Миссия была развернута в Тбилиси 3 декабря 1992 года, ей было поручено ока­зывать содействие переговорам о мирном политическом урегулировании конфликтов в отколовшихся районах Грузии, прежде всего в Южной Осетии, несколько позже в Абхазии.

На 14-м заседании Постоянного комитета (29 марта 1994 г.) было принято решение о дальнейшем укреплении миссии. В до­полнение к первоначальным перед миссией был поставлен ряд новых задач: содействовать обеспечению уважения прав челове­ка и созданию демократических институтов по всей стране, под­держивать принципы свободы средств информации и обеспечи­вать контроль за их осуществлением, содействовать сотрудниче­ству с соответствующими сторонами и между ними и осуществ­лять с их согласия контроль за смешанными силами по поддер­жанию мира, созданными согласно Сочинскому соглашению, для оценки того, осуществляется ли их деятельность в соответствии с принципами СБСЕ, в частности, зафиксированными в главе II Ре­шений Римской встречи Совета.

В ситуации, которая характеризуется фактическим наличи­ем одновременно двух конфликтов, мандат миссии по необходимости является многоцелевым и включает следующие задачи.

В отношении грузино-осетинскогоконфликта:

содействовать созданию более широкого политического кон­текста для политического урегулирования на основе принципов и обязательств, принятых в рамках СБСЕ;

добиваться активизации диалога со всеми сторонами в кон­фликте с целью выявить и попытаться устранить источники на­пряженности;

в порядке выполнения контрольных функций в отношении смешанных сил по поддержанию мира устанавливать в надлежа­щей форме контакты с военными командующими этими силами, собирать информацию о военной обстановке, расследовать слу­чаи нарушения действующего соглашения о прекращении огня и привлекать внимание командиров на местах к возможным политическим последствиям тех или иных военных акций;

активно участвовать в работе Смешанной контрольной ко­миссии по ее возобновлении;

устанавливать контакты с местными властями и представи­телями населения и поддерживать зримое присутствие ОБСЕ на всей территории данного района.

В отношении грузино-абхазскогоконфликта: обеспечивать связь с ООН при проведении ее мероприятий в Абхазии, в част­ности, с целью содействия участию представителя действующего председателя в переговорах, проводимых под эгидой ООН.

В отношении Грузии в целом: обеспечивать уважение прав человека и основных свобод, содействовать развитию юридичес­ких и демократических институтов и процессов, предоставлять консультативные услуги по вопросам разработки новой консти­туции, применения законодательства о гражданстве и создания независимых органов правосудия, а также осуществлять кон­троль за проведением выборов.

Первоначальная численность сотрудников миссии состав­ляла 8 человек; это число дважды увеличивалось до 19 человек. Накануне Стамбульского саммита ОБСЕ в миссии работало 15 международных чиновников. Миссия размещается в Тбилиси. Важным шагом в ее миро­творческой деятельности было открытие 22 апреля 1997 г. поле­вого офиса с двумя сотрудниками в столице Южной Осетии Цхинвали.

По инициативе миссии в принятой в августе 1995 г. Консти­туции Грузии положения о ее территориальном устройстве не были конкретизированы. Отчасти для того, чтобы оставить возможность для согласования соответствующих решений с регио­нами Южной Осетии и Абхазии.

Миссия способствовала также началу прямых переговоров между представителями Грузии, Южной Осетии и Северной Осе­тии. На встрече во Владикавказе 14 июня 1994 г. под председательством руководителя миссии ОБСЕ была подписана деклара­ция, ставившая целью налаживание сотрудничества в практиче­ских действиях по борьбе с организованной преступностью, вос­становлению экономики, железнодорожного и автотранспортно­го сообщения, а также решению жилищной проблемы и пробле­мы беженцев. Стороны решили возобновить деятельность Сме­шанной контрольной комиссии - четырехстороннего органа, со­зданного для руководства и управления деятельностью Смешан­ных сил по поддержанию мира.

В тесном сотрудничестве с грузинскими властями и при их под­держке ОБСЕ предпринимает активные усилия по проведению политических реформ в Грузии в целом. Для распространения информации о целях своей деятельности и содержании мандата миссия организовала у себя отдел по вопросам прав человека и связям с общественно­стью, куда обеспечен свободный доступ всем желающим. Ее представители регулярно посещают места лишения свободы, присутствовали на судебном процессе над лицами, претендую­щими на статус политических заключенных.

Созданная на основе решения, принятого 1 декабря 1993г. на Римском заседании Совета Министров, миссия ОБСЕ в Таджикистане начала свою работу в Душанбе 19 февраля 1994 года. В октябре 1995 года были открыты три филиала миссии в других городах республики. Задачи миссии - поддержка политических реформ, развития демократии и соблюдения прав человека в Таджикистане. Ее деятельность направлена на расширение контактов, укрепление диалога и доверия между различными регионами и политическими силами в стране, контроль за соблюдением норм и принципов ОБСЕ в целях поддержки демократических институтов и процессов. Миссия является гарантом Соглашения по миру в Таджикистане, достигнутом в июне 1997г.

После открытия трех региональных филиалов миссия следит за соблюдением прав человека при возвращении беженцев и вынужденных переселенцев в страну, обращая внимание властей на проблемы, касающиеся данных групп, и делает регулярные доклады по данным  вопросам. Тесно сотрудничая с Верховным комиссаром ООН по делам беженцев, миссия через свои отделения на местах следит за социальной реинтеграцией возвращающихся беженцев и внутри перемещенных лиц, оказывает необходимую юридическую помощь в их скорейшей реабилитации, обустройстве на прежних местах проживания. Местные отделения миссии ведут работу по обеспечению верховенства закона и восстановлению доверия к местным органам власти в тех районах, которые наиболее пострадали от военных действий.

Многое в работе миссии связано с гуманитарной сферой. Она активно участвует в разрешении проблем, связанных с равноправием граждан и улучшением условий содержания в тюрьмах. Региональные отделения занимаются вопросами, касающимися принадлежности домов и земли, гуманного обращения с заключенными и призывниками (включая освобождение незаконно задержанных лиц), нахождением пропавших без вести, ассистируют в развитии местных СМИ и справедливом распределении местными властями гуманитарной помощи.

Миссия оказывает консультативную помощь в совершенствовании национального законодательства, в разработке новых законов о политических партиях, выборах и средствах массовой информации и т.п. Развитию общеполитического процесса в стране служат мероприятия по консолидации таджикского народа, активизация роли молодежи в завтрашнем дне Таджикистана, решение проблем женщин. Для популяризации принципов ОБСЕ в рамках миссии действует Дискуссионная группа, где встречаются представители различных слоев общества в целях обмена мнениями по текущим жизненно важным вопросам развития республики. Миссия поддерживает деятельность местных неправительственных организаций, занимающихся вопросами человеческого измерения. Она спонсировала открытие нескольких региональных газет, через которые ведется кампания по обеспечению соблюдения прав человека.

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе обратила пристальное внимание на происходящие в Молдавии события, когда благодаря посредничеству России в июле 1992 году удалось прекратить вооруженный конфликт между правобережной Молдовой и Приднестровьем, в результате чего российские позиции в регионе значительно усилились, и появилась надежда на скорую нормализацию отношений между Кишиневом и Тирасполем.

Чтобы не остаться в стороне и иметь возможность оказывать непосредственное влияние на развитие событий в Молдавии, ОБСЕ в феврале 1993 году приняла решение об учреждении в Республике Молдова своей миссии. В апреле 1993 года Комитет Старших Должностных Лиц ОБСЕ утвердил мандат миссии, определяющий ее главной целью «содействие достижению прочного всеобъемлющего политического урегулирования конфликта во всех его аспектах на основе принципов и обязательств ОБСЕ и предусматривает сотрудничество и поддержание связи миссии с уже существующими многосторонними механизмами, созданными для урегулирования конфликта». В мандат миссии вошли также сбор информации о текущей ситуации в регионе, подготовка экспертных оценок по вопросам гуманитарного измерения ОБСЕ и др. Миссия ОБСЕ начинает функционировать в молдавской столице с 25 мая 1993 года.  Между Молдовой и Организацией вскоре после учреждения миссии подписывается соответствующее соглашение о сотрудничестве, позднее соглашение о сотрудничестве было заключено и с Приднестровьем.

В 1993 году представители миссии помогли установить диалог между противоборствующим сторонами и мирно урегулировать конфликт. ОБСЕ также удалось согласовать вопрос о свободе передвижения между левым и правым берегами Днестра. В 1998 году во многом благодаря ОБСЕ стало возможным возобновление движения по Дубоссарскому мосту. В июле 2002 года миссия выдвинула инициативу о федерализации Молдовы в качестве приемлемой для обеих сторон возможности объединения страны и придания Приднестровью официального статуса.

Сегодня основными задачами миссии являются: а) участие в переговорном процессе по приднестровскому урегулированию в качестве посредника, наряду с Россией и Украиной; б) участие в работе Объединенной контрольной комиссии в качестве наблюдателя; в) содействие процессу вывоза и утилизации российского военного имущества; г) работа на гуманитарном направлении (вопросы образования, свободы СМИ, обеспечение прав и свобод человека и др.).

В настоящее время миссия по штату насчитывает в своем составе 10 человек, включая военных экспертов. Бюджет представительства ОБСЕ в РМ в 2004 году составил около 1,5 млн. евро. Руководство миссии на протяжении вот уже почти 12 лет всегда осуществляли граждане США.

Решение о создании Консультативной наблюдательной группы ОБСЕ в Беларуси было принято Постоянным Советом 18 сентября 1997 года. В феврале 1998 года она приступила к работе в Минске. Статус КНГ ОБСЕ был определен в соответствии с меморандумом о взаимопонимании между правительством Республики Беларусь и Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе по консультативно- наблюдательной группе ОБСЕ в Беларуси, подписанным 18 декабря 1997 года. Данный документ устанавливает, что КНГ будет осуществлять на территории республики Беларусь следующие задачи:

оказание белорусским властям содействия в развитии демократических институтов и выполнении других обязательств перед ОБСЕ;

наблюдение за этим процессом и составление отчетов.

Члены КНГ обладают иммунитетами и привилегиями, равными иммунитетам и привилегиям членов дипломатического персонала. В соответствие с меморандумом КНГ ОБСЕ обязуется уважать местные законы и воздерживаться от действий, несовместимых с мандатом и задачами КНГ ОБСЕ.

Специалисты группы участвовали в подготовке нового законодательства о выборах в республике, подготовке местных наблюдателей, были разработаны рекомендации по проекту закона о претензиях граждан к правительственным служащим. На основе анализа деятельности СМИ КНГ предложила рекомендации по расширению плюрализма их структуры (включая возможные альтернативы для контролируемых правительством и государством телевидения и радио).

Группа поддерживала отношения с представителями гражданского населения, политическими партиями, образовательными институтами с целью активизации консультаций, касающихся демократизации страны и роли политической оппозиции, а также граждан и неправительственных международных организаций в наблюдении за выполнением законов и соблюдением прав человека.

После президентских выборов в Беларуси в 2001 году возник конфликт между Минском и ОБСЕ. Официальные структуры страны обвинили КНГ ОБСЕ во вмешательстве во внутренние дела и поддержке оппозиции. Исполняющему обязанности руководителя миссии ОБСЕ в Минске Мишелю Риволье было отказано во въездной визе в страну. Подобный шаг представители самой Консультативно-наблюдательной группы ОБСЕ и других международных структур восприняли как нарушение обязательств и нежелание сотрудничать с этой организацией.

В январе 2003 года в Минске начал свою работу Офис ОБСЕ, который пришел на смену Консультативно-наблюдательной группе. За время своей деятельности офису удалось добиться определенного доверия и с властями, и со структурами гражданского общества. В 2004 году миссией было реализовано 13 проектов, сформирована своя команда. Вместе с тем руководитель офиса  Э. Хайкен с сожалением отмечает, репрессии в отношении структур гражданского общества со стороны властей не уменьшились, ситуация, наоборот, ухудшилась.

В текущем году Офис ОБСЕ сохранит прежние направления деятельности: содействие институциональному строительству, верховенству закона, развитию гражданского общества, экономики и охране окружающей среды, а также мониторинг ситуации в республике.

Окончание материала в очередном номере бюллетеня