Проблема защиты прав соотечественников назрела и перезрела

04.05.2005, АПН-НН,

06.05.2005, «Газета СНГ»

Константин Затулин

В последнее время все более остро встает вопрос об отношении к русскоязычным гражданах в странах постсоветского пространства. В Государственной думе РФ 21 апреля 2005 года эта проблема поднималась на заседании Круглого стола по вопросам законодательства о соотечественниках.

Вниманию читателей представляется выступление депутата Константина Затулина. 

Уважаемые участники "круглого стола"!

Хочу начать с мало оптимистичного факта. Ровно год назад в Государственной Думе был проведён "круглый стол" по закону о соотечественниках, на котором я выступал в роли председательствующего. Изданы материалы этого "круглого стола" и сформулированы его рекомендации. Ни одна из рекомендаций, данных год назад, никоим образом не выполнена.  И мы не сдвинулись с мёртвой точки в вопросах корректировки закона о соотечественниках и принятия необходимых изменений в других нормативных актах. Я уже не говорю о том, что существует настоятельная необходимость изменений и дополнений в миграционное законодательство, принятия закона о репатриации (я скажу об этом ниже). Однако и это за прошедший год не было сделано.

В Государственной Думе было принято решение о том, чтобы все вопросы миграции из ведения комитета по делам СНГ передать в специально формируемую группу представителей ряда комитетов, руководителем которой год назад был назначен коллега Плигин - председатель нашего комитета по конституционному законодательству.

Я с большой настойчивостью добивался своего включения в состав рабочей группы, и весной прошлого года мне было сказано, что моя просьба удовлетворена.

После этого я несколько раз пробовал завести разговор о необходимости собрать группу, в том числе и с Плигиным. Каждый раз мне говорили о том, что вот-вот такая первая встреча состоится, а сейчас нам недосуг. У нас на очереди вопрос об изменениях в порядок избрания губернаторов, у нас на очереди большая работа по 122-му закону, чей номер с тех пор уже успел стать нарицательным для средств массовой информации и всего российского населения.

Осенью прошлого года на встрече депутата фракции "Единая России" с Президентом Российской Федерации я задал Владимиру Владимировичу вопрос о судьбе соотечественников и о проблемах миграционного законодательства и прямо пожаловался на то, что за полгода мы так и не сдвинулись здесь с мёртвой точки. Президент посоветовал мне бороться за это.

Вынужден отчитаться перед участниками нынешнего "круглого стола", что до сих пор моя борьба ни к чему не привела. Рабочая группа под руководством Плигина с прошлого года и до настоящего времени так и не нашла в себе силы собраться хотя бы один раз для обсуждения плана работы. В отсутствие такого плана работы, естественно, нет никакой работы.

К чему всё это приводит? Это, в частности, приводит к тому, что, ещё раз собравшись поговорить на эту тему, мы вновь слышим от представителей министерств и ведомств набившие оскомину устаревшие взгляды на проблемы миграции и работы с соотечественниками.

Я только что выслушал выступление представителя Федеральной миграционной службы. Уши вянут слушать аргументы вроде того, что ФМС России против всяких изменений в законе о гражданстве и в законодательстве Российской Федерации, которые позволили бы упростить процедуру предоставления гражданства лицам, которые уже находятся на территории России, однако не могут представить документа о прописке или регистрации.

Для уважаемого представителя Федеральной миграционной службы секретом является то, что большинство приезжающих сюда не нувориши и, в отличие от наших олигархов, не способны сразу купить себе виллу на берегу Чёрного моря. Как правило, эти люди - люди нуждающиеся и проживают в арендованном жилье, таким образом, имея только временную, а не постоянную прописку. Считать их на этом основании, как утверждает представитель ФМС, "утратившими устойчивую правовую связь с родиной" - это просто издевательство.

В связи с этим хочу вновь обратить внимание, что рекомендации, звучащие со всех сторон, о необходимости выделения проблем соотечественников, миграции и репатриации в одно государственное производство, то есть необходимость создания специальной структуры со всеми правами министерства Российской Федерации для решения этих вопросов не только назрела, но и перезрела.

Разве может кого-то удовлетворять тот факт, что вопросы миграции, которые по преимуществу являются социальными и экономическими, сегодня отданы на откуп милиции - министерству милиции, в которое у нас за годы советской власти превратилось Министерство внутренних дел?

Никто не возражал и не возражает против наведения порядка в вопросах предоставления гражданства или, допустим, контроля за миграционными потоками. В Соединённых Штатах, к примеру, существует Служба миграционного контроля, и она выполняет свою задачу. И здесь у нас вполне возможно оставить правоохранительным органам эту функцию. Но разве можно верить в то, что офицеры и генералы в состоянии эффективно решать проблемы обустройства переселенцев, планирования внутренней миграции и переселенчества в России, которые не приводили бы к тому, что одни регионы испытывали бы кадровый голод, а другие отпихивались бы от наплыва мигрантов, как это случается в Москве, Санкт-Петербурге и Краснодарском крае?

Разве в состоянии сегодня МВД всерьёз экономически решить проблему миграции, создавать банк кредитования миграции и тому подобные вещи, которые вытекают из любой серьёзной постановки вопроса об обеспечении миграционных процессов так, чтобы они из горя и злосчастья превратились в локомотив, который позволяет вытаскивать российскую экономику и развивать трудонедостаточные регионы?

Не только я, но и целый ряд видных государственных и политических деятелей России, к примеру, мэр Москвы Юрий Лужков, обращались к Президенту Российской Федерации и к Администрации Президента с предложениями создать государственный комитет или (в новом варианте) министерство по делам соотечественников и миграции, по делам диаспоры и миграции, прекрасно понимая, что соотечественники за рубежом, миграция или хотя бы репатриация на территорию России - это два сообщающихся сосуда, и они должны быть под одним государственным надзором.

Дело не в том, что мы подозреваем в небрежении или в отлынивании от работы сотрудников МИДа или МВД, которым (каждому своё) поручена работа с соотечественниками и с мигрантами. Дело просто в том, что в обществе укоренилось представление о том, каковы должны быть требования к хорошему министру иностранных дел и к хорошему министру внутренних дел. Это общественное ожидание, например, когда дело касается МИДа, состоит в том, что хорош тот министр, который умеет вести переговоры, добиваться реализации российских интересов в отношениях с мировой сверхдержавой, с Европейским Союзом, с нашими ближайшими соседями по СНГ. Если при этом МИДу не всё удаётся в части, касающейся защиты прав наших соотечественников, этот недостаток меркнет на фоне успешных результатов работы МИДа на приоритетных направлениях, к которым работа с соотечественниками, увы, не относится. Министр на короткой ноге с коллегами в США и Европе, в Китае и Украине - это хороший министр. Если при этом он не всё сделал для соотечественников, - ну, что ж, это не самое важное.

Ровно то же самое можно сказать про Министерство внутренних дел, в котором главными отчётными показателями являются порядок на улицах, раскрытие громких дел, обеспечение безопасности граждан в России. Если при этом Министерство внутренних дел не сумело организовать, как должно, работу с мигрантами, - ну, что ж, в конце концов, это касается не всех граждан России, и можно будет простить такому министру внутренних дел этот недостаток на фоне его успехов на приоритетных направлениях. Одним словом - как ни крути, проблема соотечественников и проблема миграции оказывается без глазу у семи нянек, если она не выделена в соответствии со всеми законами государственного управления в отдельное ведомство. Мы так и будем продолжать слушать чиновников, которые не заинтересованы в том, чем им поручено заниматься. Ну, например, Федеральная миграционная служба, которая не заинтересована в том, чтобы число мигрантов росло, и они встраивались бы в общественную и экономическую жизнь Российской Федерации, принося себе и России пользу.

Второй вопрос, который я считаю необходимым затронуть на этом "круглом столе". В процессе бездумного перекраивания полномочий федерального центра и регионов, как известно, 122-м законом из закона о соотечественниках было изъято положение, не только разрешающее, но даже предписывающее субъектам Российской Федерации вести работу с соотечественниками за рубежом.

Уже тогда, летом прошлого года, я стучался во все двери, и (надо отдать должное) Министерство иностранных дел, понимая эту проблему, поддержало мнение, по которому это право должно быть сохранено за субъектами Российской Федерации, ведь они совокупно делают во много крат больше, чем федеральное правительство для соотечественников за рубежом. Не только Москва и Санкт-Петербург, но и целый ряд приграничных субъектов Российской Федерации.

Эта позиция не была услышана, и, более того, правительство в ходе обсуждения закона ко второму чтению публично настояло на том, чтобы уже одобренная в комитете по бюджету моя поправка к 122-му закону была отвергнута. Кстати, это было одной из причин, по которой я не голосовал за 122-й закон вообще.

К концу года нам пришлось вернуться (уже в другом законе) к этому вопросу, и отобранное у субъектов право работать с соотечественниками было им милостиво возвращено новым законом как делегированное центром полномочие. Однако к этому времени большинство региональных бюджетов на 2005 год уже было или свёрстано, или принято. И, таким образом, 2005 год начался с провала всяких региональных программ по работе с соотечественниками и, соответственно, привёл к утрате позиций Российской Федерации в связях со своей многочисленной диаспорой за рубежом. Кто несёт за это ответственность? Увы, не только правительство, но и мы, депутаты Государственной Думы, и конкретно члены комитета по делам СНГ нынешнего созыва.

Третье. Я уже говорил о необходимости совершенствования миграционного законодательства. Необходимость эта всеми признана, но, как уже было сказано, ничего в этом направлении не сделано.

В нынешней Государственной Думе уже был обсуждён проект закона о репатриации, внесённый группой "левых" депутатов - группой депутатов фракции "Родина". Наш Институт стран СНГ участвовал в экспертизе этого законопроекта и, к сожалению, вынужден был дать отрицательный отзыв в силу его декларативности и неоперационального характера. Однако, это не значит, что сама тема, поднятая депутатами, была неправильной. В материалах, розданных на этом "круглом столе", есть концепция закона  о  репатриации и проект закона о репатриации, который создан в Институте стран СНГ вместе с общественной организацией - Форумом переселенческих организаций.

Я не утверждаю, что этот законопроект свободен от недостатков. Но надо же, наконец, признать, что репатриация является составной частью работы с соотечественниками и одновременно важной частью любого миграционного регулирования. Право возвратиться на родину должно быть предоставлено тем нашим соотечественникам, которые имеют законные основания опасаться за свою жизнь, свободу и собственность, которые по каким-то причинам не в состоянии развить свои таланты в новых реалиях новых государств - бывших союзных республик. Я совершенно не понимаю, ради чего несколько сот тысяч русских людей остаются до сих пор заложниками режима Туркмен-баши в Туркмении, который уже успел лишить 100 тысяч граждан Российской Федерации права на российское гражданство, отвергнув прежде принятый документ о признании двойного гражданства в России и Туркмении.

Безусловно, многие русские в зонах конфликтов и в государствах Центральной Азии и Закавказья - первые кандидаты на репатриацию. Мы должны вновь в рекомендациях этого "круглого стола" поддержать обсуждение этой темы и принятие в нынешней Государственной Думе законодательства по этому вопросу.

Четвёртое. В прошлом году на "круглом столе" мы говорили о недостатках закона о соотечественниках за рубежом, которые подлежат исправлению. Среди других я бы выделил, прежде всего, расплывчатое, чрезмерно расширительное определение понятия "соотечественник за рубежом", которое проникло в ткань закона в силу той политической моды, которая господствовала в Государственной Думе второго созыва.

Как все хорошо помнят, в этой Думе доминировали "левые" депутаты. И, с уважением относясь к нашему предшественнику, депутату Тихонову - тогдашнему председателю комитета по делам СНГ, я считаю, что закон всё-таки стал таким декларативным и расплывчатым по целому ряду своих статей именно потому, что господствовала во второй Государственной Думе наивная надежда на то, что Советский Союз вот-вот будет восстановлен. И, с этой точки зрения, можно в любой момент денонсировать Беловежские соглашения или, скажем, записывать в соотечественники всех, кто прежде проживал в Советском Союзе. Так и было сделано.

Что касается Беловежских соглашений, вы прекрасно помните, что ни к чему, кроме повода к разгону Государственной Думы, денонсация Беловежских соглашений не привела. Что касается закона о соотечественниках, то благодаря такому расширительному толкованию понятия "соотечественник" мы, например, в последующих государственных думах не в состоянии были предложить реальные меры, санкции против ряда государств Прибалтики, например, Латвии, которая очевидно нарушает права и свободы наших соотечественников. Это происходило, в том числе, потому, что по иронии судьбы в соответствии с нынешним законом о соотечественниках все без исключения жители Латвии, Литвы, Эстонии да и других государств СНГ являются нашими соотечественниками. Таким образом, любая попытка санкций в отношении тех стран, которые проводят репрессивную политику по отношению к русским и русскоязычным, натыкается на то, что это означает введение санкций против наших соотечественников за рубежом.

Давайте избавимся от иллюзий. Никакими нашими соотечественниками сторонники латышского апартеида или бойцы бывших карательных отрядов из Эстонии не являются. Я продолжаю считать, что определение понятия "соотечественник" должно быть сложносоставным и должно включать в себя как элемент личного волеизъявления, то есть желание человека считать себя соотечественником России, так и объективный системообразующий критерий. В Государственной Думе первого созыва мы считали, что к соотечественникам следует отнести зарубежных представителей всех тех наций и народностей, которые не обрели нигде, кроме как в России, своего национально-государственного или национально-культурного самоопределения.

Конечно же, возможны различные исключения, прежде всего, связанные с личным волеизъявлением человека, который стремится к связям с Россией и считает себя российским соотечественником. Но мы должны понять, что с распадом Советского Союза украинцы, проживающие в третьих странах, не в России и не в Украине, являются соотечественниками Украины, а не России. Точно так же, как и казахи или грузины, проживающие в третьих странах, являются соотечественниками Казахстана или Грузии. А вот татары, которые нигде, кроме Татарстана - субъекта Российской Федерации, не имеют за пределами России своего образования естественно, являются соотечественниками Российской Федерации. Адыги, которые нигде, кроме Адыгеи, Кабарды или Черкесии, не имеют своих автономных образований в мире, являются соотечественниками для Российской Федерации. О русских я, конечно, уже не говорю. Это и так ясно.

Пятое. Мы должны пересмотреть положение нового закона о гражданстве, которое требует от наших соотечественников, скажем, в Украине или Молдове,  или  в Прибалтике, обязательного предварительного отказа от гражданства страны проживания, если они хотели бы обрести гражданство Российской Федерации. Само присутствие такого рода требований в нашем законе о гражданстве по сути нарушает статью Конституции, дающую российскому гражданину право на двойное гражданство.

Конечно, я хорошо знаю, что ни Украина, ни республики Прибалтики, ни Молдова на самом деле не сторонники двойного гражданства, но не наша задача следить за исполнением гражданами этих государств законов страны проживания. Наша задача - сохранять исторические связи со своей диаспорой, а наличие российского гражданства у человека, проживающего за пределами России, это важное подтверждение его связи с родиной.

Ещё один вопрос - это унизительная процедура перепроверки получения российского гражданства людьми, уже давно переселившимися из бывших союзных республик на территорию России. В своё время я делал запрос в МВД и МИД, указывая, что процедура проверки, которой подвергают граждан России, переселившихся после 1991 года и получивших после 1991 года российское гражданство, является нарушением презумпции невиновности и поражает их в правах на достаточно длительные сроки, пока эти проверки проходят.

Такое впечатление, что у МВД есть план по сокращению числа граждан Российской Федерации или, точнее, у ряда сотрудников правоохранительных органов есть устойчивая мотивация создать дополнительные проблемы для российских, в том числе русских, людей, живущих в России, для того, чтобы это стало поводом для взятки. Недопустимо, когда законодатель или исполнитель создаёт для части своего населения такие условия.

Безусловно, работа нашего "круглого стола" только выиграет, если, в отличие от предыдущего, мы придём к решениям, которые будут в самые краткие сроки воплощены в законотворческие акты Российской Федерации.