Проблемы в сфере приобретения гражданства Российской Федерации

Евгений Бобров

Жесткость и непродуманность законодательства о гражданстве Российской Федерации до предела усложняют легализацию бывших граждан СССР. Проблемы усугубляются нарушениями закона как в процедуре обращения за приобретением гражданства Российской Федерации и в рассмотрении материалов, так и в оформлении уже имеющегося гражданства (т.е. в выдаче российских паспортов).

Проблемы законодательства

Уроженцы России, на период распада СССР проживавшие в государствах СНГ и Балтии, вынужденные при обмене советских паспортов получить национальные паспорта государств проживания (а не документ о принадлежности к гражданству Российской Федерации, поскольку таковые в подавляющем большинстве случаев не выдавались), при возвращении в Россию сталкиваются с огромными сложностями в признании их российского гражданства, приобретенного по рождению.

В выдаче паспорта гражданина Российской Федерации таким лицам отказывается по причине приобретения гражданства другого государства, что при отсутствии с этим государством договора о двойном гражданстве исключает сохранение у заявителя гражданства Российской Федерации.

При этом не учитывается, что подавляющее большинство уроженцев России (практически 100 %):

при обмене советских паспортов письменно не отказывались от  гражданстве Российской Федерации» от 28.11.91 г.;

решения о регистрации прекращения российского гражданства, полномочным органом Российской Федерации, не принималось (таких решений не существует!);

не писали ходатайств о приобретении гражданства другого государства.

Кроме того, ни один орган власти со ссылкой на норму Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 28.11.91 г. не может назвать:

дату прекращения российского гражданства;

статью закона, по которой прекращено гражданство;

а также представить решение полномочного органа власти о регистрации прекращения российского гражданства по кому-либо из заявителей.

Российскими органами власти, ведающими вопросами гражданства, также не учитывается, что на момент вступления в силу законов о гражданстве государств СНГ и Балтии уроженцы России не были лицами без гражданства (т.к. были гражданами Российской Федерации по рождению) и не могли приобрести гражданство других государств лишь по факту проживания в этих государствах, без выхода из российского гражданства.

Отказами в выдаче российских паспортов уроженцам России, письменно не отказавшимся от российского гражданства нарушается ч. 3 ст. 6 Конституции РФ, согласно которой гражданин России ни при каких обстоятельствах не может быть своего российского гражданства.

Существует два способа решения проблемы:

выдать гражданам указанной категории паспорта граждан Российской Федерации по их заявлениям при условии их отказа от другого гражданства;

установить в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации» упрощенный порядок их восстановления в гражданстве Российской Федерации.

Второй путь предпочтительнее, т.к. исключает нагнетание международной напряженности.

Согласно ч. 4 ст. 14 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» от 31.05.2002 г. (в ред. от 11.11.2003 г.) иностранные граждане и лица без гражданства, имевшие гражданство СССР, прибывшие в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, зарегистрированные по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 года либо получившие разрешение на временное проживание в Российской Федерации, принимаются в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных пунктами «а», «в» и «д» части первой статьи 13 настоящего Федерального закона, и без представления вида на жительство, если они до 1 января 2006 года заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации.

Поскольку в силу ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяющими смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, не вызывает сомнения, что правом принятия в гражданство Российской Федерации на основании ч. 4 ст. 14 данного Закона должны обладать также и лица, постоянное проживание которых на территории России на 01.07.2002 г. Подтверждено решением суда.

Органы внутренних дел оказываются принимать материалы на выдачу вида на жительство и заявления о приобретении гражданства Российской Федерации у иностранных граждан, не имевших на 01.07.2002 г. регистрации по месту жительства в России, но постоянное проживание которых в России на этот день подтверждено решением суда.

При своем фактическом постоянном проживании в Российской Федерации эти лица вынуждены получать разрешение на временное проживание, и лишь после этого обращаться за приобретением гражданства Российской Федерации.

При этом не принимается во внимание обязательность судебных решений к исполнению всеми должностными лицами любых органов власти (ст. 6 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.96 г., ст. 13 ГПК РФ).

Все органы государственной власти, ведающие вопросами правового положения иностранных граждан и гражданства, должны считать такие судебные решения доказательством постоянного проживания иностранного гражданина из числа бывших граждан СССР в России.

Как уже отмечалось выше, проблема невозможности законным образом легализоваться возникла из-за несогласованности Закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» и Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в вопросе документального подтверждения постоянного проживания в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства из числа бывших граждан СССР, а также чрезмерной жесткости названного Федерального закона. Вышеназванная норма Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» дважды обжалована в Конституционный суд РФ, но проблема должна быть решена законодателем.

Кроме того, в связи со значительными сложностями в получении иностранными гражданами из числа бывших граждан СССР разрешений на временное проживание, из-за чего многие из них не смогут воспользоваться упрощенным порядком приобретения гражданства Российской Федерации, следует продлить действие ч. 4 ст. 14 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» еще не менее чем на два года (после 1 января 2006 г.).

В последнее время среди сотрудников органов внутренних дел распространено заблуждение о недействительности паспортов гражданина СССР образца 1974 г. с 1 июля 2004 г.

Мотивируется это ссылкой на абз. 3 п. 2 постановления Правительства РФ от 08.07.97 г. № 828 (в ред. от 23.01.2003 г. № 35), которым на МВД России была возложена обязанность осуществить до 01.07.2004 г. поэтапную замену паспорта гражданина СССР на паспорт гражданина Российской Федерации.

Несмотря на то, что этим постановлением срок прекращения действия советских паспортов не устанавливался, в правоприменительной практике сложилось устойчивое мнение, что после 01.07.2004 г. паспорт гражданина СССР официально прекратил свое действие.

Реально же паспорта гражданина СССР действительны. Причем для граждан Российской Федерации (обладателей советского паспорта с документом о приобретении российского гражданства) они бессрочны, а для иностранных граждан (обладателей советского паспорта с документом о приобретении гражданства другого государства) и лиц без гражданства из числа бывших граждан СССР, зарегистрированных в России по месту жительства на 1 июля 2002 г. либо получивших разрешение на временное проживание в России, действуют до 1 января 2006 г. (постановление Правительства РФ от 04.12.2003 г. № 731).

Определениями Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 04.11.2003 г. (№ КАС 03-521), 16.03.2004 г. (№ КАС 04-80), от 15.06.2004 г. (№ КАС 04-234) и др. установлено, что вышеназванная норма:

не регулирует сроки обмена паспортов гражданина СССР;

не устанавливает срок прекращения их действия

и никаких обязанностей на граждан не возлагает (в т.ч. по обмену паспортов).

Других нормативных актов, регулирующих сроки завершения обмена советских паспортов на российские либо срок прекращения действия паспортов гражданина СССР для граждан Российской Федерации, не существует.

Между тем, МВД России направило в Минтруда России, в Пенсионный фонд России и в другие органы власти официальные разъяснения о прекращении с 01.07.2004 г. действия паспорта гражданина СССР образца 1974 г. для граждан Российской Федерации, чем грубо нарушило права десятков тысяч россиян, как правило по не зависящим от них причинам не успевших обменять советские паспорта (в ряде случаев органы внутренних дел незаконно отказываются признавать их российское гражданство и споры решаются в судах, некоторые граждане отказываются менять паспорта по религиозным убеждениям, связанным с числом «666»).

Таким образом, советские паспорта действительны, что должно признаваться всеми органами власти и управления.

Предлагается поручить МВД России официально разъяснить о действительности паспортов гражданина СССР образца 1974 г.

Проблемы правоприменительной практики

В январе 2002 г. Комиссией по вопросам гражданства при Президенте РФ было принято решение приостановить рассмотрение всех материалов на приобретение гражданства Российской Федерации, поданных в дипломатических представительствах и консульских учреждениях за пределами России, до переселения заявителей в Российскую Федерацию и получения вида на жительство, после чего по просьбам заявителей рассмотрение их материалов может быть возобновлено.

Между тем, законодательство не предоставляет Комиссии полномочий по приостановлению рассмотрения материалов на приобретение гражданства и вообще не предусматривает приостановления их рассмотрения. В 9-месячный срок со дня принятия по ним в любом случае должно было быть принято решение по существу.

Кроме того, Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ приостановила рассмотрение ходатайств о приеме в гражданство Российской Федерации по заявителям, личность которых подтверждается паспортами гражданина СССР образца 1974 г., до представления ими национальных паспортов соответствующих государств.

Данное решение Комиссии также не основано на действующем законодательстве.

Эти проблемы должны быть решены немедленным возобновлением рассмотрения Комиссией ранее поданных материалов безо всяких условий.

При обращении за приобретением гражданства Российской Федерации сотрудники органов внутренних дел в ряде случаев требуют от заявителей представить документ о прекращении ранее имеющегося гражданства другого государства. При отсутствии такого документа в принятии документов отказывают.

Между тем, пп. «г» ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» предусмотрен уведомительный порядок отказа от иного гражданства, вступающий в силу только при приобретении заявителем гражданства Российской Федерации.

Предлагается МВД России разъяснить своим подразделениям недопустимость требования о представлении заявителем документа, подтверждающего прекращение иного гражданства.

В связи с тем, что для оформления срока разрешенного пребывания (проживания) иностранному гражданину требуется представить документы, необходимые для его регистрации, в настоящем докладе затрагивается также и проблема препятствий в оформлении регистрации.

В правозащитные организации часто поступают и жалобы бывших граждан СССР (в том числе и имеющих разрешительные документы на пребывание или проживание), которых должностные лица, ответственные за регистрацию, либо органы регистрационного учета направляют за «согласием на регистрацию» в жилищные подразделения местной администрации (жилищные отделы, Комиссии по вопросам регистрации и др.). При отсутствии «согласия» этих органов в регистрации отказывают.

На рассмотрение этих органов направляются в основном материалы граждан государств-участников СНГ и Балтии, а также лиц, освободившихся из мест заключения, оформляющих регистрацию по месту жительства.

Жилищные подразделения местных органов власти в большинстве случаев в регистрации отказывают по основаниям, признанным неконституционными, либо никак не мотивируют собственное решение.

Между тем, органами регистрационного учета жилищные подразделения не являются, и материалы по регистрации рассматривать не вправе. Тем более, что регистрация носит уведомительный характер, и представление гражданином в орган регистрационного учета трех необходимых документов всегда порождает у паспортной службы обязанность оформить регистрацию, а не направлять заявителя куда-либо.

Вышестоящие органы регистрационного учета надлежащие меры по этой проблеме принимают редко, ссылаясь на то, что решения различных Комиссий по вопросам регистрации при местных администрациях носят рекомендательный характер и не обязательны для исполнения. Однако нам не известно ни одного случая неисполнения паспортной службой решения этих жилищных органов. При этом не учитывается, что законодательство не предоставляет никаким Комиссиям даже совещательных функций.

Кроме того, практически нигде не соблюдается постановление Конституционного Суда РФ от 02.02.98 г. № 4-П о неконституционности отдельных положений Федеральных правил регистрации граждан, связывающих оформление регистрации с состоянием жилого фонда, социальной нормой площади жилья, необходимостью получения согласия на регистрацию посторонних лиц и др.

Требуется издать на уровне МВД России и региональных органов исполнительной власти правовые акты, которыми запретить направление материалов регистрирующихся на согласование в различные жилищные отделы и комиссии при местных администрациях. Кроме того, поручить МВД России и Генпрокуратуре России наладить контроль за неукоснительным соблюдением на местах постановления Конституционного Суда РФ от 02.02.98 г. № 4-П.