Проблемы приобретения российского гражданства лицами, имевшими гражданство СССР

М.Е. Петросян, консультант Сети «Миграция и право»
ПЦ «Мемориал»

Для иностранных граждан, проживающих на территории того или иного государства, приобретение гражданства этого государства (натурализация) является завершающим этапом процесса легализации, а легализация - это предмет законодательства, регулирующего правовое положение иностранных граждан. Соответственно законы о гражданстве и о правовом положении иностранных граждан образуют общее правовое пространство. Отсюда вытекает необходимость их взаимной согласованности и последовательности. Такая согласованность является одним из условий эффективной иммиграционной политики. Можно сказать иначе: «расстыковка» этих законов оказывает на иммиграционную политику негативное воздействие.

Принятые в 2002 г. законы «О гражданстве РФ» и «О правовом положении иностранных граждан в РФ», неоправданно жесткие, вызвали в обществе острую критику. Объектом критики стал главным образом первый из названных законов. Это можно объяснить тем обстоятельством, что в сложившейся на пространстве РФ «житейской» ситуации только гражданство ассоциируется в общественном сознании с более или менее надежным уровнем защищенности: на практике разница в положении гражданина и не-гражданина значительно больше, чем это следует из законодательных текстов.

Признавая эту критику, Президент РФ счел необходимым специально подчеркнуть в послании Федеральному законодательному собранию 2003 г.: «Принятые в прошлом году законы были призваны навести порядок в миграционных потоках, сделать их прозрачными. То, что получилось, не способствует решению этих задач, скорее, создает серьезные проблемы для большого количества людей... Давайте подумаем и внесем соответствующие коррективы. Нам нужны, конечно, не запреты и препоны, нам нужна эффективная иммиграционная политика».

Из приведенной цитаты очевидно, что Президент имел в виду оба закона. Однако его призыв «подумать и внести коррективы» был воспринят только применительно к Закону о гражданстве. В ноябре 2003 г. в Закон были внесены поправки, целью которых была некоторая либерализация приобретения российского гражданства лицами, имевшими гражданство СССР (ст. 14 новой редакции Закона). Для определенных категорий этих лиц при приеме в гражданство было снято условие о предварительном пятилетнем сроке проживания на территории РФ, хотя оставлено в силе требование представления вида на жительство. Исключение было сделано только для ветеранов Великой Отечественной войны, которым для обращения о приеме в гражданство достаточно иметь разрешение на временное проживание (если они прибыли в РФ после вступления Закона в силу, а не проживали на ее территории ранее).

В Закон также была включена норма (часть 4 ст. 14), в соответствии с которой лица, имевшие гражданство СССР и прибывшие из государств, входивших в состав СССР, принимаются в российское гражданство при наличии у них не вида на жительство, а разрешения на временное проживание. Но эта норма не рассчитана на постоянное применение, и срок ее действия истекает 1 января 2006 г. (Фактически ее действие прекращается даже раньше, поскольку срок для принятия решения по заявлениям о выдаче разрешения на временное проживание составляет шесть месяцев по закону, а на практике выдача разрешения затягивается на восемь-девять месяцев, и те, кто подал заявление в июле, скорее всего не получат разрешения на временное проживание к моменту окончания срока действия части 4 ст. 14).

Практический результат предпринятой либерализации Закона о гражданстве можно оценить только при сопоставлении внесенных изменений с положениями Закона о правовом положении иностранных граждан, т.е. с учетом общего правового пространства, в котором действуют оба закона.

Закон о правовом положении иностранных граждан устанавливает, что вид на жительство иностранный гражданин может получить не ранее, чем через год после получения разрешения на временное проживание. Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, устанавливаемой Правительством РФ по предложениям субъектов федерации. Квота устанавливается, как сказано в Законе, «с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте РФ и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан». Никаких рациональных критериев предоставления квоты конкретным лицам в законодательстве не установлено, и можно только гадать, какими соображениями руководствуются правоприменители на местах при выдаче разрешения на временное проживание по квоте. Исходя из этого, нельзя исключить, что значительная часть квоты уходит «налево» и раздается через многочисленные сомнительные фирмы, предлагающие иностранным гражданам обеспечить легализацию и даже российское гражданство за большие деньги и в короткий срок.

Получить разрешение на временное проживание вне квоты могут только некоторые категории иностранных граждан, имевших гражданство СССР, а именно: лица, родившиеся на территории РСФСР (РФ); нетрудоспособные, имеющие дееспособных детей, состоящих в российском гражданстве; имеющие нетрудоспособного родителя, состоящего в российском гражданстве; супруги граждан РФ, имеющих место жительства на территории РФ.

При сравнении этого перечня с перечнем лиц, имеющих право на приобретение российского гражданства «без соблюдения условия о сроке проживания» или «без предоставления вида на жительство» (части 1 - 5 ст. 14 Закона о гражданстве), выясняется следующее.

 Лица, имеющие родителя - гражданина РФ, проживающего на ее территории (п. «а)>> части 1), имеют реальную возможность получить российское гражданство только в случае, если этот родитель является нетрудоспособным (в противном случае им придется добиваться разрешения на временное проживание в пределах квоты). Подать заявление о приеме в гражданство они смогут в лучшем случае через два года после того, как у них приняли документы на выдачу разрешения на временное проживание (полгода на принятие решения о выдаче разрешения плюс минимум год проживания на основании разрешения на временное проживание плюс полгода на принятие решения о выдаче вида на жительство).

Лица без гражданства (п. «б)» части 1) могут воспользоваться предоставленной им возможностью приобретения российского гражданства только в том случае, если им повезет попасть в квоту на выдачу разрешения на временное проживание, и через те же два года.

Что касается лиц, получивших среднее и высшее профессиональное образование в российских образовательных учреждениях после 1 июля 2002 г. (п. «в)» части 1), то с ними ситуация неясна. Само по себе прохождение обучения не дает им права на получение разрешения на временное проживание. Учебная виза (если они въезжают в РФ по визе) дается им на год с возможностью возобновления; при въезде в безвизовом порядке они регистрируются также на год. По-видимому, в соответствии с Законом о правовом положении иностранных граждан их следует отнести к категории временно пребывающих на территории РФ. Следовательно, они должны добиться выдачи разрешения на временное проживание (по квоте или вне квоты, если соответствуют установленным для этого условиям), затем получить вид на жительство и только после этого могут подать заявление о приеме в гражданство.

Особое место среди внесенных поправок занимает п. «а)» части 2, в соответствии с которым без соблюдения условия о сроке проживания в российское гражданство принимаются лица без гражданства и иностранные граждане, которые родились на территории РСФСР и имели гражданство СССР. Соответствие этой нормы Конституции РФ вызывает обоснованные сомнения. Собственно, применительно к лицам без гражданства неконституционность ее очевидна, поскольку такой подход прямо противоречит известному постановлению Конституционного Суда РФ № 12-П от 16.05.96 г., принятому еще во время действия прежнего Закона о гражданстве и установившему, что такие лица должны признаваться гражданами РФ (о чем авторы нового Закона не могли не знать).

В том же постановлении Конституционный Суд сформулировал два важных принципа, а именно: 1) лица, родившиеся на территории РСФСР и имевшие гражданство СССР, считаются гражданами РФ с момента рождения; 2) они сохраняют свое российское гражданство, пока и поскольку не изъявили свободно своего желания прекратить принадлежность к гражданству РФ. Если  исходить из этих принципов, то лица, родившиеся на территории РСФСР, а впоследствии переселившееся в другие республики СССР и после распада СССР получившие гражданство этих государств в силу факта постоянного проживания на их территории (так называемый «нулевой вариант»), а не в порядке изменения гражданства, предполагающего добровольный выход из прежнего гражданства, не могут рассматриваться как утратившие свое российское гражданство. В данном случае речь идет о коллизии правовых норм, и российское право решает эту коллизию в пользу российского гражданства, устанавливая в ст.6 действующего Закона о гражданстве, что гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин РФ. Из этого следует, что лица, родившиеся на территории РСФСР, выехавшие затем на постоянное жительство за пределы РФ, но в пределах СССР, получившие гражданство вновь образовавшихся государств в порядке, не требующем отказа от прежнего гражданства, и впоследствии вернувшиеся на постоянное жительство в РФ, должны рассматриваться как граждане РФ, и предъявление к ним требования заново принимать российское гражданство неправомерно.

Супруги граждан РФ, проживающих на российской территории (п. «б)» части 2), могут подать заявление о приеме в гражданство не ранее чем через два года после приема заявления о разрешении на временное проживание, если к этому моменту истекает «санитарный» трехлетний срок, установленный Законом о гражданстве.

Нетрудоспособные лица, имеющие дееспособных детей - граждан РФ, проживающих на ее территории (п. «в)» части 2), получают разрешение на временное проживание вне квоты, но не все из них могут подать заявление о приеме в гражданство после получения вида на жительство: пенсионеры по старости могут сделать это только по достижении 65 лет для мужчин и 60 лет для женщин. В законе это ничем не мотивированное и нелепое ограничение по возрасту не предусмотрено, но оно установлено Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства (подпункт «г)» п. 14 Положения).

Даже ветераны Великой Отечественной войны (часть 5 ст. 14), если они не проживали на территории РФ до вступления в силу Закона о гражданстве, могут подать заявление о приеме в российское гражданство только при наличии разрешения на временное проживание (подпункт «ж)» п. 14 Положения), а ведь далеко не все из них относятся к тем категориям иностранных граждан, которые могут получить разрешение на временное проживание вне квоты.

Если говорить о гражданах государств, входивших в состав СССР, и лицах без гражданства, которые въехали в РФ в безвизовом порядке до вступления в силу Закона о гражданстве и с тех пор постоянно проживают на ее территории, то здесь существует другая проблема. Статья 37 Закона о правовом положении иностранных граждан превратила всех их во временно пребывающих независимо от срока проживания в РФ, лишила права на работу, на получение  пенсий и социальных выплат и поставила под угрозу депортации. Когда стала очевидной нерациональность и неоправданная суровость такого решения, была сделана некоторая попытка смягчить его, но не посредством изменения ст.37, как естественно было бы предположить, а с помощью включения в инструкцию МВД (т.е. ведомственный документ, адресованный правоприменителям, а не заинтересованным лицам) положения, разрешающего выдавать таким лицам вид на жительство при условии, что по состоянию на 22 мая 2002 г. они имеют «разрешение на временное проживание не менее одного года в виде отметки о регистрации по месту жительства». Если перевести эту бюрократическую формулировку на нормальный язык, таким лицам было предоставлено право получить вид на жительство, если имели регистрацию по месту жительства по состоянию на 22 мая 2001 г. Следует, однако, иметь в виду, насколько проблематичным все предшествующие годы было для таких лиц получение регистрации по месту жительства: вопреки действовавшему до 22 мая 2002 г. законодательству их отказывались регистрировать по месту жительства, в том числе в жилых помещениях, приобретенных ими в собственность, да и по месту пребывания регистрировали в виде большого одолжения и далеко не всегда. И это были не единичные нарушения действующего законодательства, а общая практика. Поэтому предоставленной возможностью смогли воспользоваться далеко не все. И здесь надо отдать должное ГПВУ МВД: учитывая сложившуюся ситуацию, в октябре 2003 г. оно издало разъяснение, согласно которому судебное решение, устанавливающее факт постоянного проживания лица в РФ по состоянию на 22 мая 2001 г., следует считать равнозначным отметке о регистрации по месту жительства на указанную дату. К сожалению, это разъяснение не стало общедоступным и не всегда применяется на местах.

Но и при наличии вида на жительство эти лица не всегда могут воспользоваться возможностью получить российское гражданство в порядке ст. 14 Закона о гражданстве «без соблюдения условия о сроке проживания». Если лицам, имевшим гражданство СССР и въехавшим в РФ после вступления в силу Закона, для обращения за приобретением гражданства достаточно получить разрешение на временное проживание, то для тех, кто проживал на ее территории до вступления Закона в силу и получил вид на жительство, приобретение гражданства обусловлено не наличием у них вида на жительство, а регистрацией по месту жительства на дату вступления Закона в силу (ч.4 ст. 14). Таким образом, лица, имеющие официальный статус постоянных жителей РФ, но не имеющие регистрации по месту жительства, поставлены с точки зрения приобретения гражданства в худшее положение по сравнению с лицами, не имеющими такого статуса и регистрации по месту жительства. Это лишено какой бы то ни было логики.

«Привязка» реализации субъективного права к регистрации по месту жительства не имеет обоснования в российском праве. Если говорить конкретно о гражданстве, то Верховный суд подтвердил это, указав, что при решении вопроса о признании за лицом российского гражданства на основании ст. 13 ч.1 ранее действовавшего Закона о гражданстве определяющим является не наличие прописки (регистрации) по месту жительства, а факт постоянного проживания на территории Российской Федерации на установленную Законом дату. При приеме в гражданство также следует исходить из того, что факт постоянного проживания на территории РФ, удостоверенный видом на жительство, не нуждается в дополнительном подтверждении отметкой о регистрации места жительства.

Проблемы приобретения российского гражданства лицами, имевшими гражданство СССР и получившими впоследствии гражданство вновь образовавшихся государств либо оставшимися лицами без гражданства, не сводятся к тому, о чем было сказано выше. Но и сказанного достаточно для того, чтобы придти к определенным выводам. Те, кому Закон о гражданстве предоставляет возможность принять российское гражданство в упрощенном порядке, зачастую не могут воспользоваться этой возможностью из-за препятствий, установленных в Законе о правовом положении иностранных граждан, а те, кто признан в соответствии с этим Законом лицом, постоянно проживающим на территории РФ, наталкиваются на препятствия, установленные Законом о гражданстве или Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства. В результате «либеральные» поправки, внесенные в Закон о гражданстве, значительно обесцениваются.

Непоследовательность правового регулирования и его несогласованность законов негативно влияет на эффективность иммиграционной политики и по-прежнему, вновь цитирую Президента РФ, «создает серьезные препятствия для большого количества людей».