О проекте Соглашения между Республикой Молдова и Приднестровской Молдавской Республикой, опубликованного в газете “Независимая Молдова” 9 июля 2002 г.

Г.М. Коненко, В.И. Романенко

2-3 июля с.г. в Киеве возобновились переговоры по урегулированию взаимоотношений между Республикой Молдова и Приднестровьем. В переговорах приняли участие представители ОБСЕ, России и Украины. Во время переговоров глава миссии ОБСЕ в Кишиневе Д.Суорц внес на рассмотрение новый проект Соглашения, в котором сделана очередная попытка определить принципы и параметры отношений между Молдавией и Приднестровьем.

В ходе работы над текстом проекта Соглашения выяснилось, что к нему проявлено повышенное внимание сторон, участвующих в переговорном процессе. В молдавской, приднестровской и российской печати опубликован целый ряд критических комментариев и рецензий. Положительно отмечен сам факт возобновления переговорного процесса, а так же выдвижение новой фабулы урегулирования Приднестровской проблемы на основе федеративного устройства Молдавского государства. В тоже время в рецензиях текста Соглашения преобладают оценки, указывающие на противоречивость документа и очередную попытку сохранения молдавской стороной возможности возврата, в будущем, к унитарному государству. Приднестровская сторона отказалась принять предложенный текст проекта Соглашения в качестве основы будущих переговоров, в очередной раз напомнив о своем предложении проекта урегулирования, основанном на конфедеративном устройстве Молдавии.

Президент Молдовы В. Воронин в обращении к народу 17 июля с.г. поддержал предложенный главой представительства ОБСЕ проект Соглашения. В результате переговоров представители Молдовы и Приднестровья, как и многие политические наблюдатели, выразили сходное мнение, что проект требует серьезной переработки, прежде чем он сможет стать основой нормализации взаимоотношений между республикой Молдова и Приднестровской Молдавской Республикой.

В проекте документа декларируется, что эти отношения будут строиться на федеративной и демократической основе в соответствии со Статьей 1, которая предполагает создание в Молдавии демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления. Молдавские представители, согласившись с данной формулировкой, фактически отказались от сохранения принципа унитарности Республики Молдова. Сам по себе это весьма значительный шаг вперед. В прошлом данное положение было главным препятствием в поисках компромисса между Кишиневом и Тирасполем по форме государственного устройства объединенной Молдавии.

Однако представленный проект, как с содержательной стороны, так и по форме, имеет ряд серьезных недостатков даже для предварительного документа:

1. В Статье 8 указывается о том, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Республики Молдова и органами власти государственно-территориальных образований осуществляется настоящим Соглашением, Конституцией Республики Молдова, ее законами и другими договорами о разграничении предметов ведения и полномочий», что предполагает договорный характер создаваемой федерации. Однако содержание проекта и форма изложения материала не в полной мере соответствует этому. Хотя преамбула проекта построена по образцу международно-правового акта, в самом тексте проекта Соглашения термин «Стороны» используется только начиная со Статьи 33. Что же касается предшествующих статей, то они представляют собой скорее текст конституционного характера, причем в этом тексте Стороны Соглашения никак не соотнесены с государственно-территориальными образованиями, которые должны стать субъектами этой Федерации. В Статье 4 проекта говорится о том, что в Республике Молдова «будут образованы государственно-территориальные образования». Эта статья вообще ставит под вопрос все, о чем договариваются Стороны, поскольку означает, что в этой части проекта регулируются вопросы, относящиеся не к Сторонам, а к будущим государственно-территориальным образованиям. Принципиальный для организации Федерации вопрос о количестве этих образований и соотнесении их со Сторонами договора в проекте Соглашения не решен. Это придает неопределенность предмету Соглашения. Согласно Статье 42 проекта предполагается, что Соглашение будет иметь высшую юридическую силу и прямое действие. Принятие проекта в нынешнем виде юридически означает и принятие новой модели конституции, и организацию федерации в соответствии с заложенными в проекте началами. Однако ключевые для федерации вопросы не получили в проекте четкого и однозначного выражения. Хотя именно от договоренностей по этим вопросам зависит будущее государственное устройство.

2. Само по себе провозглашение идеи федерации говорит немногое о будущей государственности, поскольку возможно большое разнообразие разновидностей федерации: централизованные и децентрализованные, симметричные и асимметричные и т.д. По вопросу федеративного устройства с правовой точки зрения проект не содержит однозначного юридического решения. Необходимо отметить, что авторы пытались определить модель будущего государственного устройства. В пользу этого свидетельствует заложенный в документ точный численный состав палат парламента, что обычно определяется тогда, когда ясны все детали государственного устройства, число субъектов и т.п. Заявка на это присутствует и в Статье 1 проекта Соглашения, которая объявляет Республику Молдова федеративным государством. Однако реальная модель, стоящая за юридическими нормами данного проекта Соглашения, достаточно неопределенна, и в зависимости от интерпретации положений проекта позволяет создать в будущем как действительно федеративное государство, так и квазифедерацию с унитаристскими началами. Это потенциально создает возможность маневра в случае принятия проекта в данном виде и последующей детализации его в новой Конституции и текущем законодательстве.

Положения Статьи 4 (о праве государственно-территориальных образований иметь свою конституцию и законы, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Республики Молдова и органами власти государственно-территориальных образований Республики Молдова), части II Статьи 8 (об осуществлении государственной власти в государственно-территориальных образованиях «образуемыми ими органами государственной власти»), Статьи 15-17, Статья 20 о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти республики Молдова и органами власти государственно-территориальных образований могут быть использованы как в федеративном государстве, так и фактически унитарном (независимо от наименования) с определенной степенью автономии. Реальное содержание этих положений может быть оценено только в контексте состава данной федерации: они будут работать по-разному в зависимости от количества субъектов. Строго говоря, поскольку договаривающиеся стороны могут решать только за самих себя, но не за другие субъекты, можно было бы предположить, что в составе данной Федерации будет два государственно-территориальных образования собственно Молдова и Приднестровье, однако прямо об этом в проекте не говорится. Поскольку число субъектов не определено, текст Статей 4, 11-17, 20 и других, в которых говорится о государственно-территориальных образованиях, можно интерпретировать таким образом, что субъектов может быть два, три и более. Однако правовые механизмы, гарантирующие установленный в Статье 4 принцип равноправия государственно-территориальных образований прямо предопределяются количеством субъектов, в том числе в организации и деятельности верхней палаты парламента. Так, установленный в Статье 28 проекта порядок принятия законов в Парламенте в принципе рассчитан на большое количество субъектов.

Таким образом, отсутствие соответствующих конкретных положений о количестве субъектов не позволяет говорить о наличии организационных гарантий равноправия субъектов федерации, а это – один из важнейших аспектов ее нормального функционирования. То есть то, о чем имеет смысл договориться в первую очередь.

Согласно Статье 12 изменение статуса государственно-территориальных образований предполагается производить по взаимному согласию Республики Молдова и государственно-территориальных образований в соответствии с Конституцией. Кроме того, он может и изменяться путем внесения дополнений и изменений в Конституцию, что потенциально, по крайней мере на начальном этапе, не может способствовать стабильности вновь создаваемой Федерации.

3. Неопределенности в количестве субъектов соответствует неопределенность в территориальной организации будущей Федерации. В проекте ничего не сказано о том, что территория Федерации состоит из территорий ее субъектов – территориально-государственных образований. Избрана более обтекаемая формулировка: «территориальное устройство Республики Молдова включает создаваемые государственно-территориальные образования». Данная формулировка может быть использована также для различного государственно-территориального устройства, в том числе и для наличия территорий, не являющихся государственно-территориальными образованиями.

4. Важнейшим признаком федерации является разграничение предметов ведения и полномочий. Четкости в этом вопросе в проекте также не наблюдается. Формулировки Статьи 15, определяющей предметы ведения Республики Молдова таковы, что они поглощают значительную часть совместных предметов ведения и часть предметов ведения государственно-территориальных образований:

п. “б” содержит положения о государственном устройстве Республики Молдова, что значительно шире, чем республиканское государственное устройство и затрагивает субъекты;

 п.”г” - об установлении системы органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формировании органов государственной власти не указывает, что это относится только к республиканским органам государственной власти, но не к органам государственно-территориальных образований;

п. “д” - о государственной собственности и управлении ею, а не о республиканской государственной собственности, что поглощает положение о разграничении государственной собственности из предметов совместного ведения (п.”г” Статья 16);

 п. “з” - налоги и сборы, а не республиканские налоги и сборы и др.

Такие формулировки в сочетании с положениями Статьи 20 об издании по этим предметам ведения конституционных законов с прямым действием на всей территории позволяют осуществлять и по ряду предметов совместного ведения регулирование исключительно на общенациональном уровне.

Положение о принятии по предметам совместного ведения законов Республики Молдова и “принимаемых в соответствии с ними законов государственно-территориальных образований” также может быть истолковано по-разному.

Неопределенно и содержание части третьей Статьи 16 о поэтапном осуществлении согласованных полномочий, поскольку формулировки Статей 15-17 вроде бы должны были свидетельствовать уже о наличии такого согласования и разграничения, а этапы в Соглашении не отражены.

5. Не соответствует изначальной идее федеративного устройства решение вопроса о государственном языке. Согласно Статье 14 государственным языком на всей территории является молдавский язык. Учитывая остроту языкового вопроса и важность его для русскоязычного населения Молдовы, саму историю Приднестровского конфликта, наиболее адекватным было бы установление нескольких равноправных государственных языков, включая молдавский, русский и, может быть, украинский и гагаузский.

6. Если федерация имеет в проекте неоформленный вид, то унитарные начала просматриваются достаточно ясно. В унитаристском плане могут быть истолкованы не только положения о разграничении предметов ведения и полномочий, но и положения Статьи 4 проекта Соглашения о “единстве системы государственной власти и централизованном характере исполнительной власти". Согласно положений Статьи 21 “органы исполнительной власти Республики Молдова и органы исполнительной власти государственно-территориальных образований составляют единую систему исполнительной власти в Республике Молдова” и при этом система данных органов в проекте Соглашения не определена. По своей сути данное положение составляет юридическую основу для создания в будущем унитаристкой системы исполнительной власти.

7.Неопределенность государственного устройства в проекте Соглашения сочетается с неопределенностью и противоречивостью формы правления. Вроде бы задумана парламентарная республика (президент избирается парламентом), но с сильным Президентом (согласно Статье 23 он “определяет основные направления внутренней и внешней политики государства”). В тоже время Президент может быть в любой момент “отстранен от должности Парламентом на основе Конституции Республики Молдова” (при этом не урегулирован вопрос о необходимом числе голосов депутатов Парламента для отстранения Президента от должности). Неясны ответственность правительства (и его структура, порядок образования, порядок функционирования и полномочия), а также контрольные полномочия парламента. Отсутствует характерная для парламентарных республик возможность роспуска парламента.

Между тем все эти положения будут работать по-разному в зависимости от состава Федерации и порядка формирования Палаты представителей и обеспечат или плавный переход к новой государственности или породят эскалацию конфликта. Однозначного ответа на эти вопросы проект Соглашения не содержит.

8. В проекте имеются также и иные “пробелы”, которые можно было бы отнести за счет невнимательности авторов проекта. Учитывая достаточную характерность отдельных положений, имеет смысл их упомянуть:

в Статье 3 указывается, что народ, как носитель суверенитета и источник власти, осуществляет свою власть непосредственно, однако формы непосредственного волеизъявления (народная инициатива, референдумы, выборы) не упоминаются. При этом Статья 32, посвященная местному самоуправлению, конкретизирует, что вопросы местного значения, относящиеся к местному самоуправлению, осуществляются путём референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления;

в Статье 5 о гражданстве Республики Молдовы, не отмечено отношение данного государства к двойному гражданству. Для Приднестровья, где проживают более 70 тысяч российских граждан, данное положение приобретает значительный интерес;

в Статье 13, посвященной такому “болезненному” вопросу как изменение границ государственно-территориальных образований, отсутствует порядок принятия соответствующих решений.

9. Глава 8 содержит гарантии урегулирования. В их числе речь идет о присутствии в Республике Молдова миротворческих сил под руководством ОБСЕ (пункт 3 Статьи 36) в целях поддержания прочного мира и стабильности в переходном периоде. В настоящее время миротворческая операция, которая началась в конце июля 1992 г., осуществляется совместными миротворческими силами (СМС) России, Молдавии и Приднестровья при участии военных наблюдателей сторон, а также Украины и в отдельных случаях ОБСЕ. Неясно, в связи с чем предлагается изменить формат СМС€ Не в пример многим другим такого рода операциям, которые проводятся под эгидой ООН, ОБСЕ и НАТО в различных частях света, здесь можно утверждать, что СМС успешно выполняют свою миссию.

В целом проект Соглашения требует, как минимум серьезной переработки и только в этом случае он будет реально содействовать урегулированию приднестровского конфликта. Совершенно очевидно, что у России, заинтересованной в урегулировании, как и у других участников переговорного процесса, появился серьезный шанс. Проект Соглашения призван способствовать разрешению приднестровского конфликта в цивилизованных формах - путем создания реального федеративного государства.