Миграционная политика и правовое регулирование миграции в Ставропольском крае
6 июня 2002 г. Государственная Дума Ставропольского края приняла Закон «О
мерах по пресечению незаконной миграции в Ставропольский край». 24 июня 2002 г.
он был подписан губернатором и направлен для опубликования. Данный
нормативно-правовой акт устанавливает понятие незаконной миграции в
Ставропольский край, основные принципы содействия обустройству и интеграции в
социальную среду мигрантов, полномочия Правительства Ставропольского края по
установлению максимально возможной численности переселенцев, квот на привлечение
в Ставропольский край иностранной рабочей силы, а также последствия несоблюдения
миграционного законодательства, в том числе и путем установления ответственности
за нарушение миграционного законодательства. Таким образом, предпринята попытка
комплексного урегулирования вопросов незаконной миграции и установления для этой
цели некоторых аспектов легальной миграции. Имеет смысл сразу пояснить, в какой
мере субъекты Российской Федерации вправе законодательствовать по этим вопросам.
В соответствии с п. «в» ст.71 Конституции Российской Федерации регулирование и
защита прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении
Российской федерации. В ч.2 ст.55 установлен принцип, согласно которому в
Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права
и свободы человека и гражданина. Кроме того, ч.3 ст.55 Конституции РФ
устанавливает, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены
федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты
основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных
интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Это означает, что: а) субъекты не могут издавать актов, каким-либо образом
ограничивающих права и свободы человека и гражданина; б) такие ограничения и
федеральным законом могут быть установлены только в определенных Конституцией
пределах. Поскольку регулирование миграционных процессов неизбежно затрагивает
сферу прав и свобод человека и гражданина, попытка урегулировать их силами
субъекта неизбежно чревата опасностью вторжения в сферу федерального
законодательства. Таким образом, сама по себе идея урегулирования вопросов
незаконной миграции плодотворна, и необходимость в ней назрела, но в силу
Конституции Российской Федерации она не может быть реализована путем издания
актов субъектами. Об этом свидетельствует и принятый Государственной Думой
Ставропольского края акт, нарушающий разграничение предметов ведения и
полномочий, установленных Конституцией РФ. Вместе с тем, данный Закон
применительно к сфере прав и свобод человека и гражданина содержит целый ряд
положений, нарушающих Конституцию Российской Федерации.
Регулируемый характер
миграции в Ставропольский край
Регулирование незаконной миграции прямо связано с
понятием законной миграции. Своеобразие Закона Ставропольского края состоит в
том, что в нем законная миграция является синонимом регулируемой данным
субъектом миграции, и соответственно нерегулируемая субъектом миграция
оказывается незаконной. Ст.3 Закона гласит: «Миграция в Ставропольский край
носит регулируемый характер и допускается в том объеме, в котором
геополитическая обстановка, экономические и социальные условия позволяют
обеспечить права и свободы граждан, законно находящихся на территории края,
государственную и общественную безопасность». Ее дополняет ст.5,
устанавливающая, что Правительство Ставропольского края на основании предложений
органов внутренних дел Ставропольского края и краевой комиссии миграционного
контроля «ежегодно устанавливают максимально возможную численность переселенцев,
которые могут быть определены на постоянное жительство в населенных пунктах
Ставропольского края». Эти положения игнорируют сложный характер миграционных
потоков, часть из которых, в принципе, по крайней мере, на начальном этапе, в
момент прибытия не подлежит регулированию (например, применительно к беженцам
вступают в противоречие с самим понятием «беженец»), а также различия в правовом
статусе мигрантов – граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Положение ст.5 относительно квотирования численности
переселенцев позволяет сделать вывод, что квотируются любые мигранты, в то время
как речь может идти только о беженцах и вынужденных переселенцах, и к тому же
той их части, которой оказывается содействие в обустройстве. Остальные,
самообустраивающиеся мигранты никаким ограничениям по численности не подлежат.
Установление по отношению к ним ограничений и квот противоречит как нормам
Конституции Российской Федерации, так и рыночным отношениям в жилищной сфере и
жилищной политике государства.
Основания признания лица
незаконным мигрантом
Своеобразие Закона Ставропольского края состоит и в
определении оснований признания лица незаконным мигрантом. В ст.2 под понятием
«незаконной миграции» объединены граждане РФ, не зарегистрировавшиеся в
установленном порядке (а сама регистрация в нарушение федерального
законодательства поставлена, как будет показано далее, в зависимость от наличия
квоты, т.е. фактически на усмотрение администрации), с иностранными гражданами,
у которых отсутствует виза или вид на жительство, истек срок пребывания и т.д. В
числе иностранных граждан и лиц без гражданства отдельной категорией без
каких-либо оговорок и уточнений выделены в качестве незаконных мигрантов
иностранные граждане и лица без гражданства, у которых отсутствуют средства для
проживания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации.
Но настоящим правовым «шедевром» является то, что этот перечень носит … открытый
характер, поскольку незаконной миграцией признается «наличие других
обстоятельств, свидетельствующих о незаконности нахождения на территории
Российской Федерации и территории Ставропольского края».
Если для иностранцев пределы прав и свобод в данной
сфере могут быть ограничены (но только федеральным законодательством) в
зависимости от статуса (например, в части сроков проживания), то российские
граждане не имеют ограничений по месту жительства за исключением случаев, прямо
установленных федеральными законами. Соответственно, если иностранцы могут на
территории РФ находиться незаконно (но также по строго определенным и только в
федеральном законе основаниям), то все граждане Российской Федерации находятся
на ней законно.
Данные положения Закона Ставропольского края
являются не просто нарушением Конституции Российской Федерации, но, по существу,
еще и попыткой дать «карт-бланш» соответствующим органам Ставропольского края в
отнесении того или иного лица к числу нелегальных мигрантов.
Нарушение права граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства в пределах Российской Федерации
Стремление подравнять всех мигрантов «под одну
гребенку» неизбежно приводит к серьезным нарушениям прав человека и гражданина.
В ч.2 ст.2 Закона устанавливается, что приобретение
жилого дома, квартиры, иной недвижимости на территории Ставропольского края
гражданином Российской Федерации не является достаточным основанием для
признания законности его нахождения на данной территории с целью проживания. Для
того, чтобы его проживание стало законным, ему нужно оказаться в числе
избранников субъекта в рамках установленной Правительством Ставропольского края,
согласно уже упоминавшейся ст.5, «максимально возможной численности
переселенцев». Тем самым ограничивается право граждан Российской Федерации
свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, установленное
ч.1 ст.27 Конституции. На недопустимость ограничения субъектами Федерации права
на выбор места жительства неоднократно указывал Конституционный суд Российской
Федерации, причем и прямо в отношении Ставропольского края. Так, в Постановлении
Конституционного суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. №9-п указывалось,
что, введя квоту на поселение в городах Кавказских Минеральных вод,
Государственная Дума Ставропольского края установила ограничения на выбор места
жительства, что может быть сделано только федеральным законодательством, а также
вмешалась в сферу регулирования прав и свобод человека и гражданина, относящуюся
к исключительному ведению Российской Федерации. Вводя максимально возможную
численность поселенцев, Государственная Дума Ставропольского края фактически
ввела квоту на поселение в населенных пунктах Ставропольского края. Порядок
реализации конституционных норм, касающихся прав граждан в данной области,
детализирован Законом РФ от 25 июня 1993 г. №5242 «О праве граждан Российской
Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в
пределах Российской Федерации». В ст.8 этого Закона определены основания
ограничения права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор
места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации: «Право граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской
Федерации может быть ограничено:
- в пограничной полосе;
- в закрытых военных городках;
- в закрытых административно-территориальных
образованиях;
- в зонах экологического бедствия;
- на отдельных территориях и в населенных пунктах,
где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных
заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания
населения и хозяйственной деятельности;
- на территориях, где введено чрезвычайное или
военное положение».
Данный перечень является закрытым, т.е. ограничения
возможны только по указанным основаниям, а Ставропольский край под них не
подпадает, таким образом, основания для введения разрешительного порядка
пребывания и проживания в Ставропольском крае отсутствуют.
Интерпретация
регистрационного учета граждан в контексте незаконной миграции
В части 1 ст.2 Закона Ставропольского края
незаконный характер миграции увязан с невыполнением гражданами Российской
Федерации обязанности зарегистрироваться в органах регистрационного учета в
определенные сроки. Согласно ст.2 гражданин Российской Федерации, невыполнивший
обязанность зарегистрироваться в органах регистрационного учета в трехдневный
срок со дня прибытия для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся
их местом жительства, на срок свыше 10 дней; обязанности зарегистрироваться в
органах регистрационного учета в семидневный срок со дня прибытия на новое место
жительства, а также находящийся на территории Ставропольского края в случае
отказа ему в регистрации по месту пребывания или месту жительства (видимо, в том
числе и по основанию превышения «максимально возможной численности
переселенцев»), автоматически превращается в незаконного мигранта. Обязанность
регистрации граждан действительно установлена в части II статьи 3 Закона РФ от
25 июня 1993 г. №5242 «О праве граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской
Федерации», содержащей следующее положение: «Граждане Российской Федерации
обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах
Российской Федерации». Вместе с тем, там же указывается, что «регистрация или
отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием
реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской
Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации». В
Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации №4 от 2 февраля 1998 г.
указывалось, что уведомление гражданином Российской Федерации органов
регистрационного учета о месте своего пребывания и жительства в соответствии с
установленным законом порядком является не только его правом, но и обязанностью,
однако сам по себе факт регистрации или отсутствие таковой не порождает для
гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием для
ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законодательными
актами субъектов Федерации. Органы регистрационного учета уполномочены лишь
удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места
пребывания и жительства, поэтому регистрационный учет не может носить
разрешительного характера.
Нарушение прав иностранных
граждан и лиц без гражданства на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства в пределах Российской Федерации
В соответствие с ч.3 ст.62 Конституции Российской
Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской
Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации,
кроме случаев, установленных федеральными законами или международными договорами
Российской Федерации. Согласно ст.1 Закона РФ от 25 июня 1993 г. №5242 «О праве
граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства в пределах Российской Федерации» «лица, не являющиеся гражданами
Российской Федерации и законно находящиеся на ее территории, имеют право на
свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской
Федерации в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации и
международными договорами Российской Федерации». Российский закон,
конкретизирующий конституционные положения о правовом статусе иностранцев и лиц
без гражданства, на момент принятия Закона Ставропольского края еще не был
принят. В части, не противоречащей Конституции Российской Федерации продолжал
действовать Закон СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных
граждан в СССР». Этот акт, конечно, нельзя признать соответствующим новым
условиям, и в определенном смысле Закон Ставропольского края является попыткой
восполнить данный пробел в федеральном законодательстве, однако эта попытка
направлена на ограничение и нарушение установленных Конституцией Российской
Федерации прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства.
Порядок въезда и выезда иностранных граждан и лиц
без гражданства урегулирован в Федеральном Законе от 15 августа 1996 г. «О
порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в
редакции Федеральных законов от 18 июля 1998 г. №110-ФЗ, от 24 июня 1999 г.
№118-ФЗ).
Ст. 1 данного акта предусматривает, что «выезд из
Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию (включая транзитный проезд
через ее территорию) регулируются Конституцией Российской Федерации,
международными договорами Российской Федерации и настоящим Федеральным законом».
Следовательно, возможность регулирования этих вопросов субъектом Федерации не
предусмотрена, а само регулирование уже осуществлено на федеральном уровне и
любая попытка нового регулирования на уровне субъекта означает либо
дублирование, либо нарушение федерального законодательства.
Таким образом, изложенные ранее соображения о
неконституционности ограничений прав российских граждан в Законе относится и к
иностранным гражданам и лицам без гражданства.
Квотирование привлечения в
край иностранной рабочей силы
Согласно ст.5 Закона квоты на привлечение в
Ставропольский край иностранной рабочей силы устанавливает Правительство
Ставропольского края. Однако это положение противоречит федеральному
законодательству и, в частности, Указу Президента Российской Федерации от 16
декабря 1993 г. №1246 «О привлечении и использовании в Российской Федерации
иностранной рабочей силы», которым утверждено Положение о привлечении и
использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы. Согласно этому
Положению квоты на привлечение определенного числа иностранных граждан,
нанимаемых работодателем для работы на территории соответствующего субъекта
Российской Федерации, устанавливаются не субъектами Российской Федерации, а
федеральными органами государственной власти. Что же касается субъектов
Российской Федерации, то их соответствующие органы исполнительной власти
направляют об этом предложения федеральным органам государственной власти.
Нельзя не обратить внимание на одно загадочное
несоответствие Закона Ставропольского края, слабо поддающееся логическому
анализу. Возможно, оно должно приниматься на веру, поскольку в противном случае
возникает вопрос о смысле и целесообразности данного Закона. Как уже
указывалось, в ст.5 говорится о том, что Правительство Ставропольского края
ежегодно устанавливает «максимально возможную численность переселенцев».
Согласно ч.2 этой же статьи указанная численность увязывается с возможностями
существующей социально-экономической инфраструктуры и запланированными
бюджетными расходами в разрезе административно-территориальных образований
Ставропольского края. Данные положения, как и другие, содержащиеся в Законе
(ст.3, ст.2) призваны свидетельствовать о переизбыточности населения в крае,
что, собственно, и вызвало потребность в столь суровом регулировании,
ограничениях прав граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства и даже
интервенцию в сферу федерального законодательства. А вот часть 3 этой же статьи
заставляет усомниться в исходной идее переизбытка, потому что, оказывается,
сверх «максимально возможной численности переселенцев» ежегодно устанавливаются
квоты на «привлечение в Ставропольский край иностранной рабочей силы», т.е. в
крае объективно существует потребность в дополнительной рабочей силе сверх
«максимально возможной численности переселенцев». Как минимум, это противоречит
идее переизбыточности населения. Если исходная посылка – переизбыток
человеческих ресурсов, то логично полное исключение каких-либо дополнительных
наборов и квот. Усилия властей должны быть направлены на то, чтобы оптимальным
образом использовать имеющиеся трудовые ресурсы.
Очевидно, что попытка комплексно урегулировать
вопросы незаконной миграции на уровне субъекта в случае Ставропольского края не
удалась, а привела к многочисленным нарушениям Конституции Российской Федерации,
что и получило отражение в экспертном заключении управления Министерства юстиции
Российской Федерации по Ставропольскому краю от 8 июля 2002 г. Краю предложено
внести соответствующие изменения.
На наш взгляд, предпринимая попытку урегулировать
миграционные процессы, законодатели Ставропольского края упустили возможность
определить, какие категории мигрантов им необходимы, каким категориям мигрантов
данный субъект будет оказывать содействие, каковы критерии отбора мигрантов,
формы сотрудничества краевых органов и мигрантов, организаций мигрантов и т.д.
Вместо формирования правовых основ миграционной программы расселения,
градостроительства, привлечения ресурсов, в том числе и мигрантов, законодатели
предпочли заниматься сугубо полицейскими вопросами, находящимися в ведении
федеральных структур.
Стремление законодателей края решать социальные
проблемы полицейскими мерами привело в данном случае к попытке урегулировать и
ограничить статус российских граждан, иностранцев и лиц без гражданства,
по-новому определить порядок пребывания, въезда и выезда на территорию РФ,
порядок регистрационного учета, т.е. те сферы, которые уже урегулированы
федеральным законодательством, а, следовательно, к дублированию федеральных
законов в сторону ограничения прав и свобод человека и гражданина.
