Конституционные основы статуса соотечественников в зарубежных европейских странах

Андреева Г.

Соотечественники – это сравнительно новая категория в конституционном праве зарубежных стран, появившаяся в ХХ в., когда миграция населения приобретала массовый характер и несопоставимые с прошлым масштабы. В результате различного рода причин (войны, авторитарные и тоталитарные политические режимы и т.д.) в ряде европейских стран складываются ситуации, при которых значительная часть лиц титульной национальности проживает за рубежом (например, в настоящее время в эмиграции проживают около 5 млн. португальцев при численности населения Португалии в 10 млн. человек) или даже меньшая часть проживает в стране и большая за рубежом (например, в Венгрии проживает только треть венгров, а две трети – за рубежом). Особый случай представляет проблема соотечественников на территории бывшего Советского Союза, где на государственном уровне проводилась политика перекрестной миграции. В результате распада этого государства и появления на его территории новых самостоятельных государств возникли проблемы воссоединения родственников, а также переселения и воссоединения этносов. Около 25 миллионов русских оказалось за пределами России. Эти проблемы отягощены на постсоветском пространстве проблемами репрессированных в сталинский период народов, обязательства по возвращению которых на родину взяли на себя новые государства, однако их выполнение оказалось крайне сложным в условиях недостатка средств у стран СНГ. Распад СССР привел к одномоментному увеличению диаспор.

Эти процессы заставляют государства формировать свою политику в отношении диаспор. Взаимоотношения с соотечественниками в современном мире для многих государств приобрели характер взаимоотношений с диаспорами. Этнографы, социологи, политологи и юристы рассматривают диаспору с разных точек зрения. В энциклопедических изданиях диаспору определяют как часть народа (этнической общности), проживающую вне страны его происхождения, имеющуя общие этнические корни и духовные ценности (см. например, Большой Энциклопедический словарь. М., Спб., 1997. С. 354).

 Политологи подчеркивают важность для анализа политической роли диаспор не только характерного для них осознания себя как части народа, проживающего в ином государстве, но и «наличие собственной стратегии взаимоотношений с государством проживания и исторической родиной (или ее символом); формирование институтов и организаций, деятельность которых направлена на сохранение и развитие этнической идентичности» (Полоскова Т. Современные диаспоры (Внутриполитические и международные аспекты). М.: Научная книга, 1999. С.21). С юридической точки зрения важен правовой статус лиц, составляющих диаспору. Какую-то ее часть всегда составляют граждане, постоянно проживающие за рубежом, остальные – лица, которые по каким-либо причинам утратили гражданство либо никогда не имели его, но гражданством данного государства обладали (обладают) их предки/потомки или иные родственники и в силу этого они осознают себя как часть народа, проживающего в другом государстве. Соответственно взаимодействие государства с разными частями диаспоры строится различным образом. В отношении постоянно проживающих за рубежом граждан государство обладает большим набором инструментов воздействия, чем в отношении других категорий.

Следует отметить, что для западных демократий в целом нехарактерно регулирование взаимоотношений с зарубежными гражданами именно на конституционном уровне. Это объясняется как традициями конституционного регулирования, которые имеют для этих стран большое значение, и конституционно-правовой теорией, лежащей в основе подходов к отбору отношений, получающих урегулирование в конституции. Конституционно-правовая доктрина рассматривает гражданина как субъекта конституционных прав и обязанностей независимо от места его нахождения. В основе такой трактовки лежит теория государственного суверенитета и теория гражданства как экстерриториальной правовой связи лица с государством (в отличие от правовой территориальной связи, возникающей между иностранцем и тем государством его пребывания, гражданством которого он не обладает). Экстерриториальный характер взаимоотношений гражданина и государства предполагает защиту гражданина со стороны государства, гражданством которого он обладает, что конкретизировано, в частности в обязанностях дипломатических представительств государства. Таким образом, обязанность государства по защите гражданина за рубежом рассматривается как частный случай его общей обязанности по защите прав и свобод граждан, и в силу этого проблема правового регулирования переносится в административно-правовую область (организация деятельности органов государства по реализации данной обязанности). А это означает, что с точки зрения теории конституционного права необходимости в таком урегулировании «при нормальном течении дел»  не возникает. Однако данная концепция сформировалась задолго до массовых миграционных процессов и на них не рассчитана. Между тем, они вносят существенные изменения в характер взаимоотношений государства и соотечественников, поскольку возникает потребность в дополнительных материальных ресурсах для взаимодействия, подготовки кадров, создания специальных государственных органов, и, наконец, решения целого ряда правовых проблем. В связи с этим, проблема зарубежных граждан приобретает особую социальную значимость и попадает на конституционный уровень и в западных демократиях. Так, ст.14 Конституции Португалии 1976 г. гласит: «Португальские граждане, временно пребывающие или проживающие за границей, пользуются защитой государства при осуществлении своих прав и несут обязанности, не требующие нахождения в стране». Еще более четко вопросы миграционной политики в отношении зарубежных граждан выражены в ст. 42 Конституции Испании 1978 г.: «Государство особо заботится об охране социальных и экономических прав испанских трудящихся, находящихся за границей, и проводит политику, направленную на их возвращение».

Близкие по содержанию нормы были включены и в конституции постсоциалистических стран, однако они носят иной характер, поскольку отражают опасения конституционного законодателя, что эта категория не получит в противном случае достаточной правовой защиты. Так, в п. III ст.53 Конституции Азербайджана 1995 г. содержится положение следующего содержания: «Азербайджанская Республика гарантирует правовую защиту и покровительство гражданам Азербайджанской Республики, временно или постоянно проживающим за ее пределами». В п.2 ст.8 Конституции Албании 1998 г. установлено, что «Республика Албания защищает национальные права албанских граждан, временно или постоянно проживающих за ее пределами». А п. 3 содержит следующее положение: «Республика Албания оказывает помощь  албанским гражданам, которые живут и работают за ее пределами, в целях сохранения и развития их связей с национальным и культурным наследием». Согласно ст.13 Конституции Грузии 1995 г. «Грузия оказывает покровительство своим гражданам независимо от их местопребывания».  Ст. 13 Конституции Литвы  1992 г. гласит: «Литовское государство опекает своих граждан за границей». В ст. 36 Конституции Польши 1997 г. установлено: «Во время пребывания за границей польский гражданин имеет право на покровительство со стороны  Республики Польша». Аналогичные положения содержатся также в конституциях Казахстана, Македонии, Румынии, Украины и Хорватии.

В настоящее время правовой статус зарубежных граждан регулируется целым комплексом актов, охватывающих различные аспекты их статуса: политические, социально-экономические, культурные. В качестве наиболее разработанного варианта правового урегулирования статуса зарубежных граждан может быть рассмотрен пример Швейцарии, имеющей давние традиции такого регулирования.

Согласно ст. 40 Конституции 1999 г. Швейцарии: 

«1. Союз поощряет отношения проживающих за границей швейцарок и швейцарцев между собой и со Швейцарией. Он может оказывать поддержку организациям, преследующим эту цель.

2. Он издает предписания о правах и обязанностях проживающих за границей швейцарок и швейцарцев, а именно в отношении осуществления политических прав в Союзе, выполнения обязанности нести военную или заменяющую ее службу, выплаты пособий, а также различных видов социального страхования».

Аналогичное положение имелось и в предшествующей конституции. На основе конституционных норм была принята целая серия актов, регулирующих различные стороны правового статуса граждан Швейцарии, проживающих за рубежом, и в разных сферах: политики, образования, здравоохранения, социального обеспечения и др.

В политической сфере статус зарубежных швейцарок и швейцарцев (законодательство использует именно такой порядок и такую форму названия данной категории граждан, за исключением законодательства о военной службе, где швейцарки упоминаются вторыми, за швейцарцами) действует специальный акт - Закон о политических правах граждан, проживающих за границей от 17 декабря 1975 года. Это небольшой по объему, очень лаконичный по формулировкам нормативный акт, состоящий из девяти статей.

Его положения в свою очередь в организационно-техническом аспекте детализированы в Постановлении Союзного Совета (органа исполнительной власти Швейцарии) о политических правах швейцарцев, проживающих за границей, от 16 октября 1991 г.

Следует отметить, что, хотя название закона и постановления к нему содержит упоминание о политических правах без оговорок, фактически в них идет речь не обо всех политических правах, а только об участии в голосованиях (выборах и референдумах)  и народных инициативах. Кроме того, эти акты регулируют связанные с голосованиями отношения в той части, которая относится непосредственно к Союзу в целом, его органам, а также вопросам союзного ведения. Что касается субъектов Швейцарской Федерации, а также общин, которые обладают значительной автономией, то вопросы голосования в них регулируются соответственно кантональным правом. Поэтому в части 1 ст.7 Закона указывается, что «политические права на кантональных и коммунальных выборах… остаются за кантональным правом». Вместе с тем, в части 2 этой же статьи оговаривается: «Если этот закон не предусматривает иного, в отношении швейцарских граждан за границей действует законодательство о политических правах граждан, проживающих в стране». Это означает, что кантоны должны придерживаться намеченной в законодательстве Союза общей линии на тесное сотрудничество со швейцарцами, проживающими за границей, и обеспечивать им возможность участия в политической жизни страны. Устанавливаемые в этом отношении кантонами ограничения должны быть обоснованными и базирующимися на положениях союзного законодательства.

Закон содержит определение понятия «швейцарских граждан, проживающих за рубежом», согласно ст.2 это – «швейцарцы и швейцарки, которые не имеют в Швейцарии места жительства и прикреплены к (дипломатическому) представительству за рубежом».

Швейцарские граждане, проживающие за рубежом, осуществляют свои политические права лично в общине голосования или по почте, допускается также электронная подача голосов   «в определенной местности, временно или по определенному кругу вопросов». Проживающие за рубежом швейцарские граждане, которым исполнилось 18 лет, могут участвовать на союзном уровне в выборах, а также ставить свои подписи в поддержку народных инициатив и проведения референдумов. Определен круг лиц, исключенных из избирательного права.

Швейцарские граждане, проживающие за рубежом, наделены правом выбирать общину, в которой они будут голосовать. В связи с этим швейцарскому праву известны три понятия: община места рождения, община последнего проживания на территории страны и община для голосования. Швейцарские граждане, проживающие за рубежом, могут выбирать между общиной места рождения и общиной места последнего проживания на территории страны в качестве общины для голосования. Вместе с тем кантонам предоставлено право ограничивать одной или несколькими определенными общинами осуществление политических прав гражданами, проживающими за границей.

Закон от 24 марта 2000 г. об обработке данных о личности швейцарским департаментом иностранных дел регулирует вопросы сбора и использования информации, а также защиты прав граждан в рамках швейцарской системы сбора информации об иностранных швейцарцах.

Следует также отметить Постановление от 26 февраля 2003 г. о финансовой поддержке институтов, занимающихся вопросами зарубежных швейцарцев, в том числе обеспечивающих их информирование и представительство перед государственными органами.

В области образования в отношении иностранных швейцарцев и швейцарок действуют такие акты, как Закон об образовании зарубежных швейцарцев от 9 октября 1987 г., и детальное Постановление к нему от 29 июня 1988 г. о содействии образованию зарубежных швейцарцев и швейцарок. Постановление от 18 ноября 1977 г. о специальных экзаменах для зарубежных швейцарцев и натурализованных швейцарцев регулирует вопросы признания иностранных дипломов в Швейцарии (особо детально применительно к дипломам и стажу по медицинским и ветеринарным специальностям).

В области социального страхования действует Союзный закон от 21 марта 1973 г. о социальном обеспечении зарубежных швейцарцев, детализирующее его Постановление от того же числа и специальное постановление от 20 ноября 1983 г. по вопросам добровольного (дополнительного к обязательному) страхованию женщин, состоящих в браке.

Вопросы военной службы урегулированы Постановлением от 24 сентября 2004 г. о воинской обязанности зарубежных швейцарцев и швейцарок, а также лиц с двойным гражданством, проживающих в Швейцарии. Таким образом, в Швейцарии комплексно и в специальных актах урегулирован статус этой категории лиц.  В той или иной степени близкая к этому практика нормативного регулирования существует и в других зарубежных странах.

Как уже отмечалось, сложные миграционные процессы привели к тому, что возникла необходимость урегулировать отношения не только с зарубежными гражданами, но и определить приоритеты и направления государственной политики с диаспорой в целом. Показателем этого является появление самого термина диаспора на конституционном уровне. Так, ст.10 Конституции Хорватии 1990 г. гласит: «Хорватской диаспоре в других странах гарантируется особое покровительство и защита со стороны Республики Хорватия».

В силу большой социальной значимости проблемы государства выносят на конституционный уровень основные принципы государственной политики в отношении диаспоры. В конституциях отражено три основных: защита и покровительство,  укрепление связей с диаспорой и содействие диаспорам в сохранении этнической, культурной и языковой самобытности.  Так, п.1 ст.8 Конституции Албании 1998 г. содержит норму о том, что «Республика Албания защищает национальные права албанского народа, проживающего за ее пределами». Статья 49 Конституции Македонии 1990 г. гласит: «Республика Македония проявляет заботу о положении и правах представителей македонского народа в соседних странах и о переселенцах из Македонии, способствует их культурному развитию и укрепляет с ними связи». Согласно ст.7 Конституции Румынии 1991 г. «Государство поддерживает упрочение связей с румынами, проживающими за пределами страны, и содействует сохранению, развитию и проявлению ими своей этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности при уважении законов государства, гражданами которого они являются». Статья 5 Конституции Словении 1991 г. устанавливает: «…Государство заботится об автохтонных словенских национальных меньшинствах в соседних государствах, о словенских переселенцах и эмигрантах, содействует их связям с родиной».

Помощь, забота и покровительство как правило сопровождаются установлением различных льгот для данной категории, и упоминания о них, хотя и редко, но также находят отражение на конституционном уровне. Так,  ст.5 Конституции Словении содержит следующее положение: «Словенцы, не имеющие словенского гражданства, могут пользоваться в Словении особыми правами и преимуществами. Вид и объем этих прав и преимуществ устанавливается законом». Согласно ст. 36 Конституции Эстонии 1992 г. «каждый эстонец имеет право поселиться в Эстонии».

Конституционные нормы обычно детализируются на уровне текущего законодательства. В определенной мере можно говорить о складывающейся в этой области регулирования традиции создания комплексных актов. Она была «заложена» принятием в 1977 г.  Словакии Закона о словаках, проживающих в соседних странах. Этот акт установил порядок выдачи специального документа зарубежным словакам, право на получение льготных виз и преимущества при легализации на территории страны.

В числе относительно новых актов такого рода – венгерский и болгарский законы.

 Правовой статус соотечественников в Болгарии регулируется рядом нормативных актов. Согласно ч. 1 ст. 25 Конституции, болгарским гражданином является каждый, у кого хотя бы один родитель является болгарским гражданином, или кто родился на территории Республики Болгария, если не приобрел другого гражданства по происхождению. В ч.2 ст.25 действующей Конституции Болгарии 1991 г. для лиц болгарского происхождения предусмотрена возможность приобретения болгарского гражданства в упрощенном порядке. Эти положения детализированы в Законе о болгарском гражданстве и подзаконных актах к нему. Болгарский Закон о гражданстве 1998 г. воспроизводит нормы Конституции 1991 г. о приобретении болгарского гражданства по рождению и устанавливает, что приобретение болгарского гражданства по натурализации ограничено рядом условий (получение разрешения на постоянное пребывание в Болгарии не менее чем за пять лет до даты подачи прошения о натурализации, наличие дохода или занятия, позволяющего содержать себя, знание болгарского языка и некоторые другие), в отношении же лиц, усыновленных болгарскими гражданами, и болгар по происхождению требования относительно получения разрешения на пребывание и дохода не применяются. Законом урегулирован также порядок восстановления в болгарском гражданстве. Болгарское законодательство допускает двойное гражданство, однако в отношении данной категории лиц имеются ограничения в политической сфере: для того, чтобы быть избранным, необходимо как наличие болгарского гражданства, так и отсутствие иного гражданства(ст. 65, ч. 1 ст. 93 Конституции 1991 г. и соответствующие положения избирательных законов). Имеются и некоторые различия в правовом статусе в политической сфере в отношении граждан по рождению и натурализованных граждан: кандидаты на должность президента страны и вице-президента должны быть болгарскими гражданами по рождению.

Все приведенные выше положения нормативных актов в той или иной степени затрагивают права и интересы болгар, проживающих за границей. Актом комплексного характера является принятый XXXVIII Народным собранием 29 марта 2000 г. Закон о болгарах, живущих вне Республики Болгария («Държавен вестник» № 30 от 11 апреля 2000 г.). Этот Закон содержит отсылочные нормы, требующие принятия ряда подзаконных актов, которые в совокупности с Законом образуют относительно целостное регулирование основной части проблем отношений между государством и болгарами, живущими за границей.

Закон о болгарах, живущих вне Республики Болгария, состоит из пяти глав, охватывающих 27 статей и Переходных и заключительных положений, включающих 4 параграфа и имеющих собственную нумерацию. Первая глава «Общие положения» содержит определение понятия «болгарин, живущий вне Республики Болгария», а также общие начала взаимоотношений болгарского государства и болгар, живущих за пределами Болгарии. Вторая глава «Права болгар, живущих вне Республики Болгария» раскрывает основные аспекты правового статуса болгар, живущих вне Республики Болгария, в том числе и особенности реализации ими права на труд, предпринимательскую деятельность, получение бесплатного образования, изучение болгарской культуры и некоторых других прав. Третья глава «Репатриация в страну болгар, живущих вне Республики Болгария» посвящена вопросам оказания содействия социализации в Болгарии этой части болгар. Четвертая глава «Национальный совет болгар, живущих вне Республики Болгария» содержит правовое регулирование статуса указанного органа. Пятая глава «Программы для болгар, живущих вне Республики Болгария» регулирует вопросы, связанные с реализацией правительственных и частных программ по поддержке болгар, живущих за рубежом. Переходные и заключительные положения содержат параграфы о порядке обновления состава Национального Совета болгар, живущих вне Республики Болгария, первого созыва, а также поручение Совету Министров привести в соответствие с данным законом подзаконные нормативные акты.

Пункт 3 параграфа 6 Конституции Венгрии 1949 г. в редакции 1989 г. гласит: «Венгерская Республика чувствует ответственность за судьбу венгров, проживающих вне ее границ, и способствует культивированию связей с Венгрией». Это чувство ответственности получило правовое оформление в виде Закона LXII/2001 о      венграх, проживающих в сопредельных странах. Этот акт вступил в силу с 1 января 2002 г., при этом оговаривается, что, начиная с даты вступления Венгерской Республики в Европейский Союз, условия данного Закона должны  применяться в соответствии с Договором о вступлении и правовыми нормами ЕС. Закон LXII/2001 о венграх, проживающих в сопредельных странах, состоит из преамбулы четырех глав, объединяющих 29  статей. Глава I «Общие установления» содержит статьи о действии Закона в пространстве и по кругу лиц. Глава II  «Льготы и помощь, предоставляемая субъектам закона» посвящена регулированию вопросов предоставления помощи и льгот субъектам закона (физическим лицам и организациям) в сфере образования, науки, культуры, проездных льгот и льгот в области трудовой деятельности, социального обеспечения и медицинского обслуживанияа также задачи СМИ по сбору и трансляции информации о венграх, живущих за рубежом,  передаче информации о Венгрии и венгерской нации зарубежным соотечественникам. В этой же главе находятся статьи, регулирующие различные аспекты поддержки организаций, действующих в сопредельных странах в интересах существующих там венгерских национальных общин. В главе III «Правила предоставления льгот и помощи» содержатся статьи процедурного характер, а также положения о порядке выдачи удостоверения (зарубежного) венгра и удостоверения члена семьи (зарубежного) венгра –  документов для получения указанных льгот. Глава IV Заключительные положения регулирует некоторые аспекты компетенции государственных органов и вступления закона в силу.