Очередной проект Конституционного акта

Александр Фадеев

Второе заседание очередной российско-белорусской рабочей комиссии по разработке Конституционного акта Союзного государства прошло 20 октября с.г. Когда члены комиссии еще заседали, пытаясь преодолеть противоречия в подходах к этому документу, в российских СМИ было распространено заявление председателя Государственной Думы России Бориса Грызлова. В нем Грызлов пообещал общественности, что до 15 ноября проект поступит в Высший государственный совет СГ. В значительной степени именно благодаря этому заявлению российские участники рабочей комиссии шаг за шагом снимали свои возражения и принимали предложения и поправки белорусской стороны. Во многом повторялась ситуация 2003 года, о чем прямо сказал заместитель председателя комитета по делам СНГ Госдумы Сергей Антуфьев, подтвердив то, что комиссия фактически пришла к проекту КА образца 2003 года. Этот документ, по словам Антуфьева, был наиболее компромиссным. Но и в этот проект было внесено более 140 поправок, в основном по настоянию белорусских членов комиссии.

Напомним, что после кризиса в отношениях двух стран, который возник в августе 2002 года после известной встречи Владимира Путина и Александра Лукашенко в Москве, в конце того же года началось формирование российско-белорусской комиссии по подготовке проекта Конституционного Акта, что должно было послужить каким-то выходом из интеграционного тупика. Тогда персональный состав комиссии был утвержден президентами России и Белоруссии, а постановление о создании комиссии было принято 20 января 2003 года  Высшим Государственным Советом Союзного государства. В начале 2003 года, так же как и сегодня, не было недостатка в оптимистичных заявлениях. Так, председатель Госдумы и Парламентского собрания СБР Геннадий  Селезнев заявил, что разработка Конституционного Акта - это один из приоритетных вопросов, которые ставит Договор о создании Союзного государства, поэтому проект Конституционного Акта должен быть представлен на рассмотрение Высшего Государственного Совета Союзного государства в марте 2003 года.

Председатель в то время Палаты представителей Национального собрания РБ Вадим Попов в январе 2003 года, правда, ушел от вопроса о сроках, но подчеркнул, что «начало работы комиссии снимает ту напряженность в отношениях между Беларусью и Россией, которая имела место в 2002 году, и что комиссия оправдает доверие президентов, конструктивно поработает над подготовкой Конституционного Акта».

Увы, прошло почти три года, сменилось несколько составов российско-белорусской комиссии, явно не оправдавших доверие глав государств, но результата законотворческой деятельности все нет. Глава нижней палаты белорусского парламента Владимир Коноплев образно назвал этот процесс застоем. Заместитель председателя Палаты представителей Национального собрания Сергей Заболотец призвал не спешить, поскольку есть причины «субъективного и объективного характера», касающиеся, прежде всего, проблемы формирования высшего руководства Союзного государства.

Наиболее тревожным является все же не определение конкретных сроков подготовки документа, а определение сути будущего Конституционного акта. Например, все тот же представитель белорусского парламента Вадим Попов недавно заявил, что Конституционный акт - это вовсе не Конституция, а некий промежуточный документ будущего Союзного государства. Если это действительно так, то в этом случае совершенно непонятно, почему столько лет представители двух государств не могут подготовить «промежуточный» проект. К тому же непонятным с точки зрения международного права остается структура и объем этого переходного документа, в котором 8 глав и 68 статей! И уже совершенно странным выглядит желание вынести промежуточный проект, если он не представляет из себя конституцию Союзного государства, на всенародные референдумы в России и Белоруссии.

Показательна в этом отношении и позиция белорусского парламента – во втором чтении он принял законопроект «Об утверждении Основных направлений внутренней и внешней политики РБ», в котором вполне сознательно (этот вопрос специально обсуждался) не только сняла всяческое упоминание термина «Союзное государство», но и не обозначила такое направление внешней политики республики как строительство белорусско-российского государства. Это, по мнению депутатов, якобы противоречит официальному принципу «многовекторности» внешней политики, которую утвердил в качестве базового президент Александр Лукашенко, и «искусственно зауживает всю внешнюю политику» Белоруссии.

Есть и другая сложная проблема. В тексте проекта КА содержится положение о выборах в двухкамеральный парламент Союзного государства. По этому поводу очень оперативно дали свои комментарии главы центральных избирательных комиссий России и Белоруссии. И Александр Вешняков и Лидия Ермошина заявили о том, что выборы в союзный парламент должны пройти по национальным законодательствам, отдельного  совместного избирательного закона принимать не следует.

Однако, во-первых, законодательство обеих стран не предусматривает организацию выборов в парламент СГ, более того, нет упоминания такого наднационального органа ни в конституции России, ни в основном законе Белоруссии. Таким образом, в двух государствах предстоит провести специальные референдумы по изменению конституции (!), а затем, если итог народного волеизъявления будет положительным, внести соответствующие изменения в избирательные кодексы. А только потом провести выборы и получить в итоге парламент, депутаты которого избраны на основании различных законодательств. Можно ли тогда, скажем, образовывать в таком представительном органе фракции, что запрещено, например, в Белоруссии?

Во-вторых, законопроект о выборах в парламент СГ был одобрен Палатой представителей РБ и Государственной Думой России еще несколько лет назад, но его принятие остановили президенты Александр Лукашенко и Владимир Путин. Мотивировка этого решения была такой – сначала необходимо разработать проект основного закона СГ, одобрить его на национальных референдумах, а уж затем избирать союзный парламент, который будет им руководствоваться (это, кстати, противоречит сути Договора-1999). Тем не менее, главы государств не высказывались против союзной избирательной системы. Сегодня Вешняков, напротив, выступает против порождения «еще одной избирательной системы».

В-третьих, совершенно непонятно как будет действовать законодательная ветвь государственной власти союзных России и Белоруссии, если ее будут представлять шесть палат двух национальных и одного наднационального парламентов.

Ну и, наконец, самое главное – Договор 1999 г., который никто не отменял и не пересматривал, предусматривает следующую процедуру принятия Конституционного Акта Союзного государства. Сначала проект КА (поступивший из ВГС) рассматривает и одобряет парламент СГ, а затем президенты двух стран передают одобренный текст  проекта на рассмотрение национальных парламентов. Только затем, «в соответствии с их законодательствами», законопроект Конституционного Акта выносится на национальные референдумы. После всех этих процедур Россия и Белоруссия должны внести необходимые дополнения и изменения в свои конституции.

Если суммировать все, выше изложенное, то народам двух стран в контексте принятия Конституционного Акта СГ предстоит провести по три референдума в каждом государстве.  Кто тогда возьмется объяснить, зачем необходимо проводить шесть (!) референдумов, дважды менять конституции России и Белоруссии, чтобы в итоге «на переходный период» утвердить «промежуточный» закон?

В настоящем своем виде проект КА действительно выглядит как компромиссный и промежуточный. В нем не решен основной вопрос – вопрос о структуре высшей власти Союзного государства. Не могут по определению возглавлять общее государство, состоящее из двух стран с сильными президентскими режимами, слабые и лишенные прямых полномочий коллегиальные органы. Пост же президента и вице-президента СГ в проекте не предусмотрен. Однако введение поста президента, наделенного всеми необходимыми властными полномочиями, имеет смысл только при образовании объединения типа федерации. Но создание такой формы межгосударственного объединения проект Конституционного акта не планирует: пока речь в нем идет о достаточно слабой конфедерации, с передачей двумя суверенными государствами в ведение Союзного государства отдельных функций, да и то не полностью.

К тому же в проекте решению реальных проблем, которые неизбежно возникнут при интеграции России и Белоруссии, не уделено достаточного внимания. Например, документ не направлен на создание постоянных наднациональных административных и технических структур, необходимых для нормального, бесконфликтного осуществления даже тех ограниченных мер по объединению, которые намечены в проекте. При этом введение поста освобожденного премьер-министра с непонятными полномочиями эту проблему не разрешит.

 Проект, по оценке белорусской стороны, должен целиком и полностью основываться на Договоре-1999. Однако подписание союзного договора при уходящем Ельцине явилось результатом усилий, которые предпринимались по вполне определенным, конъюнктурным соображениям. Да и Белоруссия тогда находилась в сложном экономическом положении, что, кстати, породило у некоторых российских политиков иллюзию того, что Александру Лукашенко в момент его приезда в Москву в декабре 1999 года можно было навязать любые условия объединения. Конституционный акт нельзя ограничивать рамками Договора 1999 г., наоборот, этот документ призван стать законом, развивающем идею объединения на новом, более высоком витке интеграции.

Конечно, самым сложным был и остается вопрос об увязывании способности стран-членов СГ влиять на принимаемые в его рамках решения, бюджетную, кредитно-финансовую и эмиссионную политику с их собственным экономическим, ресурсным и военно-техническим потенциалом. Минск последовательно настаивает на игнорировании этого фактора, на реализации в управлении и всем прочем принципа абсолютного равноправия сторон. Россия, что естественно, с таким подходом согласиться не может. Если сам принцип равноправия сторон еще приемлем на первом, политическом этапе создания Союзного государства, то после передачи странами-членами конкретных своих полномочий высшим наднациональным органам СГ он должен быть отвергнут. Более того, никакая экономическая интеграция двух государств не будет достигнута, если наднациональный орган исполнительной власти станет руководствоваться схемой «одна страна – один голос».

Однако должным образом аргументировать свою позицию по вопросу о равном участии  в управлении российская сторона по объективным обстоятельствам пока не может. Например, у виртуального российско-белорусского государства не существует единого бюджета. Если бы такой бюджет существовал, то России не составило труда показать насколько ее роль в его формировании является преобладающей и дающей право на управленческое доминирование.

В Евросоюзе, скажем, такой консолидированный бюджет есть, и в договоре о ЕС с 2001 года доля голосов при принятии решений в его органах управления поставлена в зависимость от доли стран-членов в бюджете этой организации. Поэтому основные плательщики в бюджет ЕС – Германия, Нидерланды, Швеция и Австрия – имеют больше возможностей влиять на политику Евросоюза, чем другие его страны- члены. Вместе с Данией, Францией, Италией, Финляндией и СК эта «четверка» в состоянии провести фактически любое решение.

Именно это обстоятельство объясняет, почему президент России Владимир Путин предложил этим летом своему коллеге двигаться при объединении двух стран, используя опыт ЕС. И почему президент РБ Александр Лукашенко отказался это сделать, заявив, что предпочитает вернуться в главных чертах к схеме Союза ССР, при которой за национальными республиками формально был закреплен равный статус.

Наиболее продуктивным являлся бы подход к Конституционному акту СГ как к конституции российско-белорусского государства. Такой основной закон должен исходить из того, что он принимается на историческую перспективу. Следовательно, в нем не может закрепляться право свободного выхода одного государства-члена Союзного государства из его состава.