Новый Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»

Галина Андреева

С 11 ноября 2002 г. в Российской Федерации вступает в действие новый Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Данный акт регулирует вопросы регистрации, учета, контроля за проживанием и временным пребыванием иностранных граждан в Российской Федерации.

Законопроект в первом чтении был принят Государственной Думой 16 июня 1999 г. Второе чтение состоялось три года спустя - 14 июня 2002 г., после этого процесс прохождения законопроекта резко ускорился: третье чтение было 21 июня 2002 г. и уже 10 июля 2002 г. он был одобрен Советом Федерации. 25 июля 2002 г. закон был подписан Президентом Российской Федерации и опубликован в «Парламентской газете» (№144, 2002) и «Российской газете» (№140, 2002), дата первой публикации 31 июля 2002 г.

Необходимость принятия закона, регулирующего правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации ощущалась давно, поскольку такого собственного российского нормативного акта не было, и до его принятия на территории Российской Федерации продолжал действовать в части, не противоречащей Конституции Российская Федерация, «Закон о правовом положении иностранных граждан в СССР», который был принят 24 июня 1981 г. в бывшем Советском Союзе. В указанном акте были закреплены общие принципы правового положения иностранных граждан, их основные права, свободы, обязанности и ответственность. В Российской Федерации Закон 1981 г. действовал в редакциях Федеральных законов 1995 и 1996 г., которыми в него вносились изменения с целью устранения явных противоречий и увязки его с другими нормативными актами. Однако, поскольку он создавался в принципиально иных условиях и был рассчитан на незначительную миграцию в страну и из нее, частичные изменения не могли в полной мере удовлетворить потребности в правовом регулировании совершенно иных по масштабам миграционных потоков. Недостаточность правового регулирования на уровне федерации приводила к тому, что субъекты принимали собственные акты в данной сфере, которые не могли создать «правовую основу» статуса иностранных граждан в силу того, что ограничивали права иностранных граждан, а по Конституции Российской Федерации 1993 г. такое регулирование может осуществляться только на федеральном уровне (что собственно и является важнейшей гарантией прав иностранных граждан). Значительный приток в страну иностранных граждан как легальным, так и нелегальным путем ставил вопрос о критериях, позволяющих выделить нелегальных мигрантов, однако в старом Законе они отсутствовали.

По ряду параметров новый Федеральный закон значительно четче регулирует правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации. Иным является и общее направление правового регулирования. Если в старом Законе в центре внимания было урегулирование прав, свобод и обязанностей, а вопросы учета и контроля за пребыванием иностранных граждан были практически не урегулированы, то в Федеральном законе они занимают значительное место. Это видно уже и из сравнения структуры двух актов. Закон 1981 г. был разделен на пять глав: I “Общие положения”, II “Основные права, свободы и обязанности иностранных граждан в СССР”; III “Въезд и выезд из СССР иностранных граждан”; IV “Ответственность иностранных граждан. Сокращение срока пребывания. Выдворение”; V “Заключительные положения”. Федеральный закон 2002 г. состоит из семи глав: глава I “Общие положения”; глава II “Порядок оформления приглашений на въезд в Российскую Федерацию; глава III “Регистрация иностранных граждан”; глава IV “Учет иностранных граждан временно пребывающих и проживающих в Российской Федерации”; глава V “Контроль за пребыванием и проживанием иностранных граждан в Российской Федерации”; глава VI “Ответственность за нарушение настоящего Закона”, VII “Заключительные положения”. Очевидно, что в данном акте права и свободы увязаны с вопросами документирования, регистрации и контроля за пребыванием иностраных граждан в Российской Федерации настолько, что даже исчезла специальная глава о них.

Следует отметить, что целый ряд положений Закона во всем соотнесен с другими законодательными актами и даже не вполне согласуется с нормами Конституции Российской Федерации. Некоторые положения Федерального закона 2002 г. двусмысленны, что не способствует ясному правовому регулированию статуса иностранных граждан в Российской Федерации и оставляет решение важные вопросов статуса иностранных граждан на усмотрение чиновников. Так, например, п.2 ст.11 устанавливает, что «временно проживающий в Российской Федерации гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации». Если относительно ограничений переезда из субъекта в субъект в Законе прослеживается определенная логика регулирования, выражающаяся в квотировании и стремлении рационально распределить потоки между субъектами, то жесткое закрепление на одном месте внутри субъекта федерации выглядит гораздо менее обоснованным и по существу может привести к тому, что иностранцы будут полностью зависеть от усмотрения властей, если пожелают, например, улучшить свои жилищные условия. Формулировка Закона неудачна и в контексте идеи прав человека, поскольку может быть истолкована и как установление в качестве общего правила принудительного изменения места проживания иностранных граждан в рамках субъекта.

Следует также отметить, что данный акт не устанавливает каких-либо преимуществ или льгот для соотечественников (за исключением лиц, являвшихся гражданами СССР и родившихся на территории РСФСР или родившихся на территории Российской Федерации). Термин «соотечественники» вообще не упоминается в данном нормативном акте. Таким образом, эта правовая категория, охватывающая и иностранных граждан и введенная Федеральным законом от 5 марта 1999 г. №99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», остается «за кадром».

В последующих публикациях мы обстоятельно проанализируем данный акт. Целью настоящей публикации является ознакомление общественности с  положениями нового закона. Остановимся на некоторых положениях, непосредственно затрагивающих интересы соотечественников – иностранных граждан в Российской Федерации.

Во-первых, в ст.2 Закона дано определение понятия «законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин». Это – «лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание)». Таким образом, легальность пребывания на территории Российская Федерация определяется наличием указанных в данной статье документов. При этом, если ранее по Закону 1981 г. были выделены две категории иностранных граждан (постоянно проживающие и временно пребывающие), то теперь выделены три категории: временно пребывающие (до трех месяцев), временно проживающие (до трех лет) и постоянно проживающие (имеющие вид на жительство, продлеваемый каждые пять лет). Главное разграничение между временным пребыванием и временным проживанием выражается (кроме сроков) в квотировании временного проживания .

Квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.

 Без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину:

1) родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР или родившемуся на территории Российской Федерации; 2) признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации; 3) имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации; 4) состоящему в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в Российской Федерации; 5) осуществившему инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Правительством Российской Федерации; 6) в иных, предусмотренных федеральным законом случаях.

Во-вторых,  нет четкого разграничения временного и постоянного проживания. Хотя в Законе этим вопросам посвящены несколько разных статей (самые основные – ст.5 и 8), содержательно они не вносят ясности и  не создают четких различий в правовом статусе временно проживающих и постоянно проживающих иностранных граждан и сколько-нибудь большей гарантированности последним. Согласно ст. 5 разрешение на временное проживание дается на три года, а ст.8, регулирующая вопросы постоянного проживания, содержит положение о том, что вид на жительство выдается на пять лет, с дальнейшим продлением еще на пять лет. Согласно п.3 ст.8 количество продлений срока действия вида на жительство не ограничено. Таким образом, разрешением «на постоянное проживание» фактически признается разрешение на временное. Более логично было бы считать то, что именуется в законе разрешением на постоянное проживание разрешением на временное проживание. Виды на жительство, в свою очередь имело смысл разделить на временный вид на жительство и постоянный вид на жительство. Правовое регулирование в законе этих вопросов по существу не создает категории постоянно проживающих иностранных граждан в Российской Федерации, поскольку иностранные граждане формально имеющие по закону право на постоянное проживание каждые пять лет должны будут продлевать свой вид на жительство и по существу опять доказывать свое право на постоянное жительство.

В-третьих, само понятие «вид на жительство» данное в п.1 ст.2 внутренне противоречиво и по существу ошибочно. Вид на жительство не может рассматриваться как документ, удостоверяющий личность, а может служить документом, подтверждающим право иностранного гражданина или лица без гражданства проживать в Российской Федерации. Документом, удостоверяющим личность данной части населения, является либо паспорт гражданина иностранного государства, либо удостоверение апатрида, но не сам вид на жительство.

В-четвертых, в законе перечислены основания отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание.

Согласно ст.7 Закона разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин:

1.        выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации;

2.        финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность;

3.        в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче разрешения на временное проживание, подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортации;

4.        представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения;

5.        осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным;

6.        имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом;

7.        неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации;

8.        не может представить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в Российской Федерации в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства, за исключением случая, если иностранный гражданин признан нетрудоспособным;

9.        по истечении трех лет со дня въезда не имеет в Российской Федерации жилого помещения на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

10.     выехал из Российской Федерации в иностранное государство для постоянного проживания;

11.     находится за пределами Российской Федерации более шести месяцев;

12.     заключил брак с гражданином Российской Федерации, послуживший основанием для получения разрешения на временное проживание, и этот брак признан судом недействительным;

13.     является больным наркоманией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), либо страдает одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих. Перечень таких заболеваний и порядок подтверждения их наличия или отсутствия утверждаются Правительством Российской Федерации.

Перечень оснований для отказа является закрытым. Аналогичные основания изложены в ст.9 как основания для отказы в выдаче вида на жительство или аннулировании вида на жительство.

В-пятых, в законе предусматриваются различные виды платы за совершение органами государственной власти действий, связанных с оформлением (выдачей) документов иностранным гражданам. Согласно п.1 ст.19 государственная пошлина взимается:

1) за выдачу иностранному гражданину разрешения на временное проживание; за выдачу иностранному гражданину вида на жительство;

2) за выдачу приглашения на въезд в Российскую Федерацию иностранного гражданина, за исключением случая, предусмотренного подпунктом 1 пункта 2 настоящей статьи;

3) за выдачу разрешения на привлечение и использование иностранных работников; за выдачу иностранному гражданину разрешения на работу;

4) за продление срока временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации, за исключением случая, предусмотренного подпунктом 2 пункта 2 настоящей статьи;

5) за регистрацию иностранного гражданина в Российской Федерации по месту жительства или по месту пребывания.

Согласно п.2 ст. 19 государственная пошлина не взимается:

1) за выдачу приглашения на въезд в Российскую Федерацию иностранного гражданина в целях обучения в государственном или муниципальном образовательном учреждении;

2) за продление срока временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в целях осуществления благотворительной деятельности или доставки гуманитарной помощи либо по обстоятельствам, связанным с необходимостью экстренного лечения, тяжелой болезнью или со смертью близкого родственника.

Размер государственной пошлины, взимаемой в соответствии со ст.19 Закона, и порядок ее уплаты устанавливаются федеральным законом.