Представление жалоб в связи с нарушениями прав человека в органы ООН (справочный материал)

Галина Андреева

В последние годы широкую известность приобрели процедуры обжалования нарушений прав человека по Европейской конвенции о правах человека в Европейский суд по правам человека в Страсбурге. Менее известными, но во многих конкретных случаях достаточно эффективными, являются процедуры обжалования нарушений прав человека по конвенциям ООН. Механизмы обжалования в системе ООН отличаются от указанной европейской системы и направлены прежде всего на то, чтобы обеспечить обратную связь ООН с общественностью во всех странах и дать возможность любому человеку привлечь внимание ООН к проблеме, касающейся соблюдения прав человека. Вместе с тем по ряду конвенций предусматриваются индивидуальные средства удовлетворения жалоб посредством квазисудебных механизмов.

Цель данной публикации – привлечь внимание общественности к возможности использования этих механизмов.

В рамках ООН существует два основных вида механизмов обжалования: на основании соглашений ООН и в комиссии ООН (Комиссию по правам человека и Комиссию по положению женщин). У каждого из них есть свои достоинства и слабые стороны.

В настоящее время предусмотрены специальные механизмы подачи жалоб, касающихся нарушений прав человека по четырем договорам по правам человека. Это - Международный пакт о гражданских и политических правах, Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации и Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. В соответствии с каждым из этих договоров учреждается квазисудебный комитет по рассмотрению жалоб.

Договоры по правам человека являются официальными документами, налагающими определенные обязательства по защите и поощрению прав и свобод на ратифицировавшие их государства-участники.

Общие черты процедур по договорам состоят в следующем.

Любое лицо может подать жалобу о предполагаемом нарушении предусмотренных договором прав комитету из независимых экспертов, учрежденному данным договором для квазисудебного разбирательства. Эксперты выбираются государствами-участниками соответствующего договора.

Организация и функционирование механизмов обжалования по четырем договорам достаточно близки, хотя имеются и определенные особенности, присущие каждому из них.

Подача жалобы осуществляется против конкретного государства, которое должно быть участников данного договора. Кроме того, государство должно признавать компетенцию комитета для рассмотрения жалоб отдельных лиц (обычно это предусматривается факультативными протоколами к соответствующему соглашению, либо, как например, применительно к Конвенции против пыток и Международной конвенции о ликвидации расовой дискриминации государство признает компетенцию данного Комитета посредством специального заявления по этому поводу).

Жалобу может подавать любое лицо, права которого нарушены, либо от имени другого лица при условии наличия его письменного согласия. В определенных случаях возможна подача жалобы и без такого согласия (от имени несовершеннолетних родителями или опекунами и т.п.).

Жалоба в Комитет должна иметь письменную форму и подписана направляющим ее лицом. Анонимные жалобы не рассматриваются. Информация по жалобе должна быть по возможности полной и включать ссылку на процедуру по конкретному соглашению, данные об авторе жалобы, затрагиваемом государстве и статьях соглашения, которые были нарушены, информацию об исчерпании внутренних средств правовой защиты и других международных процедур расследования или урегулирования (например, рассмотрение Межамериканской комиссией по правам человека, Европейским судом по правам человека или Африканской комиссией по правам человека и народов), изложение фактов по жалобе, и перечень вспомогательных документов (копий, оригиналов, прилагаемых к жалобе).

Жалоба может быть составлена в произвольной форме, однако, поскольку требуется по возможности представление полной информации, на сайтах ООН имеются образцы таких жалоб (образец жалобы на русском языке представлен на сайте ООН

http://www.un.org/russian/hr/complaints/annex1.doc). Вопрос о полноте представленной информации является принципиальным, поскольку в случае, если представленная в жалобе информация по мнению комитета является неполной или недостаточной, ее запрашивают обычно дополнительно непосредственно у автора жалобы, и, соответственно, на рассмотрение жалобы требуется больше времени.

Официальных сроков для подачи жалобы после даты предполагаемого нарушения в соответствующих договорах не установлено. Очевидно, однако, что чем быстрее жалоба представлена после исчерпания внутренних средств правовой защиты, тем выше шансы для ее успешного рассмотрения (легче добывать необходимые дополнительные материалы, она более актуальна и т.д.).

Жалоба, изложенная с достаточной полнотой, регистрируется в качестве дела для рассмотрения соответствующим комитетом, автору направляется уведомление о регистрации. Затем дело направляется соответствующему государству-участнику, чтобы дать ему возможность подготовить свои замечания в течение установленного срока. При рассмотрении любого дела выделяют два этапа. На первом этапе устанавливается приемлемость жалобы, т.е. соответствие жалобы официальным требованиям (является ли подавшее жалобу лицо жертвой нарушения, вправе ли жалующееся лицо выступать от имени пострадавшего, соответствует ли жалоба положениям договора, является ли жалоба обоснованной, исчерпаны ли внутренние средства защиты и т.д.). После получения от государства ответов на жалобу автору дается возможность изложить свои замечания. На этом этапе данное дело считается подготовленным для принятия по нему решения по существу соответствующим комитетом. В случае неполучения ответа от государства-участника ему направляются напоминания, и, если оно тем не менее не присылает ответа, комитет принимает решение по делу на основе первоначальной жалобы.

Каждый комитет может принимать срочные меры, если в противном случае будет нанесен непоправимый ущерб в период до рассмотрения данного дела в обычном порядке. Предусмотрена возможность обращения указанного комитета на любом этапе до рассмотрения данного дела с просьбой к государству-участнику принять предварительные меры для предотвращения непоправимого ущерба. Обычно комитеты обращаются с такими просьбами для предотвращения действий, осуществление которых невозможно остановить позже, например приведение в исполнение смертного приговора или высылки отдельного лица, которому грозит опасность пыток.

На втором этапе комитет рассматривает жалобу по существу.

Дела рассматриваются комитетами на закрытом заседании. Положения правил процедуры некоторых комитетов предусматривают проведение устных слушаний, однако на практике жалобы обычно рассматриваются на основе письменной информации, представленной автором жалобы и государством-участником. При наличии особо деликатных вопросов частного или личного характера, которые фигурируют в жалобе, возможно вынесение решения без упоминания конкретного лица по его просьбе или по собственному решению комитета.

Принятое решение сообщается одновременно автору жалобы и государству-участнику. Один или более членов комитета могут приложить к этому решению особое мнение, если они приходят к иному заключению, чем большинство, или приходят, возможно, к тому же самому заключению, но по иным причинам. Тексты окончательных решений по существу дела или решений о неприемлемости размещены на сайте УВКПЧ по адресу в Интернете: www.unhchr.ch/html/menu2/8/jurispr.htm.

Решения комитета не подлежат обжалованию и, как правило, являются окончательными.

Если комитет принимает решение о том, что автор жалобы является жертвой нарушения государством-участником прав согласно договору, он предлагает государству-участнику в течение трех месяцев представить информацию о мерах, которые оно приняло в отношении сделанных им выводов.

Если комитет принимает решение об отсутствии нарушения договора в деле и неприемлемости жалобы, процедура является завершенной после сообщения автору жалобы и государству-участнику о данном решении.

Как уже указывалось ранее, процедуры обжалования по отдельным соглашениям обладают особенностями. Прежде всего, они касаются сроков, которые даются сторонам, для подготовки замечаний, возможности объединения стадий рассмотрения жалобы и последствий ее рассмотрения.

Если кратко характеризовать основные из этих особенностей, то они состоят в следующем.

Механизм обжалования нарушения индивидуальных прав по Международному пакту о гражданских и политических правах описан в первом Факультативном протоколе к Пакту — отдельном договоре, открытом для государств — участников Пакта. Государства-участники Факультативного протокола, признают полномочия Комитета по правам человека на получение жалоб от лиц о предполагаемых нарушениях их прав согласно Пакту. Он состоит из 18 независимых экспертов, которые заседают три раза в год. Особенности процедуры этого комитета состоят в том, что существует несколько вариантов процедур в рамках комитета и соответственно устанавливаются разные сроки для участников. Первый вариант процедуры представляет собой обычную, наиболее часто применяемую процедуру и состоит в том, что после регистрации дела Комитет рассматривает вопрос о приемлемости и существе дела одновременно. Государству-участнику, против которого подана жалоба, дается шесть месяцев для направления его представлений в отношении приемлемости и существа данного дела. Если государство направляет такое представление, то автору дается два месяца для представления замечаний, после чего данное дело считается подготовленным для принятия решения Комитетом. Если государство-участник не отвечает по истечении шести месяцев, ему направляют два напоминания. При неполучении ответа Комитет рассматривает жалобу на основе первоначально представленной ему информации.

Второй вариант процедуры применяется тогда, когда по характеру дела и для предотвращения ненужных усилий сторон Комитету требуется максимальное время для рассмотрения сообщений. Так, если в результате быстро ( в течение двух месяцев) направленного государством представления о неприемлемости жалобы у Комитета возникают серьезные сомнения по этому поводу, он предлагает автору жалобы дать комментарий только по этому вопросу. После этого Комитет принимает предварительное решение только по вопросу о приемлемости и переходит к рассмотрению вопроса по существу только в случае объявления данного дела приемлемым. В этом случае государству-участнику дается еще шесть месяцев для направления представлений по существу сообщения, а автору предлагают прокомментировать их в течение двух месяцев.

В случае ситуации срочного характера, требующей принятия немедленных мер, Комитет по правам человека может обратиться с просьбой к государству-участнику принять предварительные меры с целью предотвращения нанесения непоправимого ущерба до рассмотрения жалобы. Комитет считает, что выполнение подобной просьбы является неотъемлемой частью обязательств государства-участника согласно Факультативному протоколу, а любое невыполнение правил как нарушение последнего.

Механизм рассмотрения жалоб по Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания изложен в статье 22 этой Конвенции. В соответствии с данной статьей государства-участники, при наличии желания с их стороны, делают заявление, что они признают компетенцию Комитета против пыток рассматривать жалобы отдельных лиц или групп лиц о предполагаемых нарушениях этим государством их прав по Конвенции. Комитет против пыток состоит из 10 независимых экспертов и заседает дважды в год .

Особенности процедуры этого Комитета состоят в том, что после регистрации жалобы Комитет предлагает государству-участнику представить в течение шести месяцев замечания в отношении приемлемости и существа жалобы. Далее возможны два варианта процедуры. Если государство-участник в течение двух месяцев представляет только замечания в отношении приемлемости жалобы, автору жалобы дается четыре недели для подготовки замечаний по его представлениям. После этого Комитет принимает решение по вопросу о приемлемости жалобы. Если данное она считается неприемлемой, дело закрывается. Если выносится жалоба признается приемлемой, государству-участнику дается четыре месяца для замечаний в отношении существа дела. Затем автору жалобы предоставляется шесть недель для представления замечаний по существу дела, после чего Комитет может принять окончательное решение по его существу.

Второй вариант состоит в том, что, если государство-участник представляет замечание как по вопросу о приемлемости, так и существу дела, автору дается шесть недель для замечаний в отношении его представлений. После этого Комитет может вынести общее решение как о приемлемости, так и существа данного дела.

Автор жалобы может просить Комитет против пыток принять предварительные меры для предотвращения нанесения непоправимого ущерба во время рассмотрения сообщения. В большинстве случаев с подобными просьбами обращаются при подаче заявлений в соответствии со статьей 3 Конвенции, когда существует угроза высылки или опасность применения пыток в отношении автора жалобы в принимающем его государстве.

Особенностью процедуры данного Комитета является то, что он имеет право приглашать для участия в его заседаниях ту или иную сторону (хотя это делается в виде исключения и не является обычной практикой Комитета). Это делается тогда, когда требуется представить дополнительную информацию или ответить на вопросы при рассмотрении Комитетом существа жалобы. В соответствии с принципом равной процедурной защиты второй стороне в таком случае также представляется возможность присутствовать.

Механизм рассмотрения жалоб по Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации в определенной мере близок к механизму Конвенции против пыток. В частности, согласно статье 14 Конвенции государство-участник может сделать заявление о признании им компетенции Комитета по ликвидации расовой дискриминации. Этот Комитет состоит из 18 независимых экспертов и заседает дважды в год.

Однако в отличие от двух предыдущих конвенций согласно этой Конвенции жалобы могут быть поданы не только отдельными лицами или от имени отдельных лиц, но и группами отдельных лиц или от имени этих групп.

Кроме того, в этом Комитете ограничены сроки представления жалоб: они должны представляться в течение шести месяцев со времени принятия окончательного решения по делу национальным органом власти.

Также как при обжаловании в Комитете против пыток, Комитет по ликвидации расовой дискриминации может приглашать лицо, подавшее жалобу или его/ее представителя и представителей государства-участника для участия в разбирательстве дела, однако это делается в порядке исключения.

Хотя в целом меры, которые могут быть приняты Комитетом, аналогичны мерам, принимаемым Комитетом против пыток, однако когда Комитет принимает решение по существу жалобы, он часто делает предложения или рекомендации, даже если он официально установил, что не было нарушения Конвенции. Эти предложения или рекомендации могут быть общими или конкретными и адресованы либо соответствующему государству-участнику, либо всем государствам — участникам Конвенции.

Особенности имеют также и механизмы обжалования нарушений прав согласно Факультативному протоколу к Конвенции по ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин.

Помимо процедур по отдельным договорам существуют процедуры представления и рассмотрения жалоб в Комиссии по правам человека и Комиссии по положению женщин. Рассмотрение жалоб в этих органах осуществляется иначе, чем по международным договорам, в которых предусматриваются индивидуальные средства удовлетворения жалоб посредством квазисудебных механизмов. Поскольку для этих органов главной задачей является выявление тенденций в нарушениях прав человека, жалобы могут быть поданы против любой страны мира, независимо от ратификации ею соответствующего соглашения.

Процедура рассмотрения сообщений Комиссией по правам человека (т.н. «процедура 1503»), установленная резолюцией Экономического и Социального Совета, является самым старым механизмом рассмотрения жалоб о нарушении прав человека в системе Организации Объединенных Наций. Комиссия является политическим органом, состоящим из представителей государств, и, как правило, рассматривает в первую очередь ситуации в странах, а не жалобы отдельных лиц.

В 2000 г. Экономический и Социальный Совет для повышения эффективности процедуры внес в нее существенные изменения. В соответствии с процедурой 1503 Комиссия уполномочена рассматривать систематические, достоверно подтвержденные грубые нарушения прав человека и основных свобод, совершаемые в любой стране мира. Любое отдельное лицо или группа лиц, утверждающие, что они являются жертвой подобных нарушений прав человека, могут представить жалобу, равно как и любое иное лицо или группа лиц, у которых имеются непосредственные и достоверные сведения о подобных нарушениях. Жалоба направляется в Управление Верховного комиссара по правам человека или в Организацию Объединенных Наций. Она не может быть анонимной и должна по возможности прямо указывать на необходимость рассмотрения жалобы согласно процедуре 1503. Материалы о нарушенных правах и цели жалобы могут направляться обычной почтой, в виде факсимильного сообщения или по электронной почте. Поскольку в рамках данной процедуры рассматриваются главным образом систематические нарушения, рекомендуется сообщать возможно более широкую информацию о группе или серии подобных случаев. Ссылки на сообщения в средствах массовой информации считаются недостаточными, необходимо, чтобы были приведены конкретные доказательства.

Критерии приемлемости жалоб в целом близки к изложенным выше применительно к жалобам по договорам, однако имеются и некоторые особенности (представление в разумные сроки после исчерпания существующих средств правовой защиты в данной стране, по возможности жалобы не должны рассматриваться в рамках других процедур системы ООН, отсутствие политической мотивации и непротиворечие принципам ООН).

Процедура состоит из нескольких этапов: первоначальной проверки, рассмотрения Рабочей группой по сообщениям, рассмотрения Рабочей группы по ситуациям, рассмотрение в Комиссии по правам человека.

Первоначальная проверка проводится Секретариатом вместе с Председателем Рабочей группы по сообщениям. На этом этапе отклоняются плохо обоснованные жалобы. В случае подтверждения жалоба направляется соответствующему правительству для представления им по ней замечаний. Ответы правительств носят конфиденциальный характер и не сообщаются авторам.

Рабочая группа по сообщениям проводит сессию для оценки жалоб, которые прошли этап предварительной проверки в течение последнего года и были направлены соответствующему правительству для замечаний по меньшей мере за 12 недель до проведения заседания Рабочей группы. Она может решить отложить рассмотрение сообщения для получения ответов или дополнительной информации от соответствующих правительств или в силу причин иного характера.

Рабочая группа по ситуациям проводит сессию для рассмотрения ситуаций, о которых она была извещена Рабочей группой по сообщениям. На основании всех материалов, полученных после рассмотрения жалоб на предыдущих этапах данной процедуры, Рабочая группа принимает решение о том, свидетельствует ли ситуация, переданная на ее рассмотрение о наличии систематических и достоверно подтвержденных грубых нарушений прав человека и основных свобод. Группа состоит из пяти членов, которые обычно назначаются региональными группами государств в рамках Комиссии по правам человека, чтобы обеспечить справедливое географическое распределение.

Рабочая группа может предложить Комиссии рассмотреть ситуацию (обычно даются конкретные рекомендации в отношении мер) либо отложить на неопределенный срок рассмотрение представленной ей ситуации или закрыть данное дело.

Рассмотрение дел Рабочей группой по ситуациям носит конфиденциальный характер и основано только на письменных материалах. Правительства извещаются о решениях Рабочей группы, включая любые рекомендации, сделанные Комиссией, но авторов о них не информируют.

Обычно в марте Комиссия по правам человека на своих закрытых заседаниях рассматривает ситуации, переданные ей Рабочей группой по ситуациям. Представителям соответствующих правительств предлагается выступить перед Комиссией и ответить на вопросы. На последующем заседании, которое проводится вскоре после этого, Комиссия рассматривает также на закрытом заседании свое окончательное решение. Представители соответствующих правительств могут также присутствовать на этом этапе.

Комиссия может решить продолжать рассмотрение ситуаций в свете любой дополнительной информации, которую она получила, или она может следить за ее развитием и назначить независимого эксперта; либо прекратить рассмотрение данного дела в соответствии с процедурой 1503, рассматривать ее в рамках открытой процедуры или закрыть данный вопрос при отсутствии необходимости его какого либо дальнейшего рассмотрения. Она может также дать рекомендации своему главному органу Экономическому и Социальному Совету.

После рассмотрения Комиссией представленных ей ситуаций Председатель на открытом заседании объявляет названия стран, дела которых были рассмотрены в рамках процедуры 1503, и стран, дела которых более не рассматриваются согласно этой процедуре.

Процедура 1503 носит в целом конфиденциальный характер и автор жалобы может просить, чтобы его имя не упоминалось при направлении жалобы правительству. Все материалы, предоставленные отдельными лицами и правительствами, а также решения, принятые на различных этапах процедуры, остаются конфиденциальными и не публикуются. Это относится также к ситуациям, рассмотрение которых было прекращено, если Экономический и Социальный Совет не примет решения об ином или если соответствующее правительство не высказывает пожелания о том, чтобы досье были опубликованы. Однако это является и нелостатком этой процедуры – авторы не получают информации о результатах рассмотрения жалобы на разных этапах. Вместе с тем эта процедура (особенно, если жалоба проходит все этапы и достигает Комиссии) потенциально способна существенно повлиять на деятельность правительств.

Процедура Комиссии по положению женщин также носит конфиденциальный характер и предназначена для выявления глобальных тенденций и систематических нарушений, касающихся прав женщин. Она была учреждена в соответствии с рядом резолюций Экономического и Социального Совета.

Жалобы от отдельных лиц и организаций поступают в секретариат Комиссии, которая подтверждает их получение и кратко описывает авторам жалоб процедуру рассмотрения. После этого секретариат готовит резюме жалоб и направляет их соответствующим правительствам для замечаний. Имена авторов жалоб сообщаются соответствующим правительствам (и впоследствии Комиссии) только в случае ясно выраженного разрешения автора жалобы. Затем жалобы рассматриваются Рабочей группой по сообщениям, которая рассматривает все сообщения и ответы правительств и готовит доклад для Комиссии. Авторам жалоб ответы правительств или доклад Рабочей группы не предоставляются. Комиссия по положению женщин рассматривает доклад Рабочей группы на закрытом заседании. После этого она представляет доклад Экономическому и Социальному Совету и в случае необходимости дает рекомендации о принятии Советом мер в отношении «появляющихся тенденций и характера сообщений».

Детально ознакомиться с процедурами рассмотрения жалоб по отдельным договорам и в Комиссии по правам человека и Комиссии по правам женщин можно по изданию: Процедуры представления и рассмотрения сообщений. Изложение фактов в области прав человека № 7(Rev.1). Центр по правам человека при Отделении ООН в Женеве, 2002. Кроме того, материалы по этим вопросам с простым и достаточно подробным изложением требований представлены на русскоязычном сайте ООН по адресу в Интернете http://www.un.org/

Полные тексты приведенных соглашений ООН и факультативных протоколов к ним представлены на сайте Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека (УВКПЧ) по адресу в Интернете: www.unhchr.ch/html/intеnst.htm2