Рекомендации по итогам парламентских слушаний на тему: "О законодательном обеспечении и практике реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом"

В соответствии с решением Совета Государственной Думы 8 декабря 2005 года состоялись парламентские слушания на тему: "О законодательном обеспечении и практике реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом".

В парламентских слушаниях приняли участие депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представители органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, научная общественность, руководители зарубежных общественных организаций российских соотечественников и переселенческих организаций, представители средств массовой информации.

Участники слушаний отмечают:

Феномен «российские соотечественники за рубежом» является существенным фактором  для настоящего и будущего России. Деятельность по поддержке российских соотечественников за рубежом отнесена Президентом Российской Федерации к приоритетным направлениям политики. 

В вопросах взаимодействия с соотечественниками тесно переплелись вопросы внешней и внутренней политики страны. С одной стороны, соотече ственники за рубежом могут играть роль народных дипломатов, с другой – они  представляют демографический ресурс для теряющей население России.

Нормативно-правовую базу, регулирующую отношения с российскими соотечественниками, проживающими за рубежом, составляют: Конституция Российской Федерации  (Глава 1 "Основы конституционного строя", статьи 61, 62, 63, 64); международные договоры Российской Федерации, федеральные законы: "О гражданстве Российской Федерации", "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом", "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", "О беженцах", "О вынужденных переселенцах", "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию".  Правительством Российской Федерации разрабатываются и принимаются "Основные направления поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом". Федеральные министерства и ведомства имеют свои нормативно-правовые документы по конкретным направлениям поддержки зарубежных соотечественников, в соответствие с которыми осуществляется их работа в рамках международной деятельности. Программы по данному направлению принимают и осуществляют субъекты Российской Федерации. Планомерную, многолетнюю работу ведут Москва, Санкт-Петербург, Татарстан, Пермская область, другие регионы России.

Головным по работе с соотечественниками за рубежом является Министерство иностранных дел Российской Федерации. В работе с соотечественниками МИД России, его загранучреждения опираются, прежде всего, на российское законодательство, а также двухсторонние договоры и соглашения между Россией и странами пребывания, которые регулируют вопросы проживания, социального обеспечения граждан на территории друг друга. К таким соглашениям относятся: соглашения о статусе граждан, пенсионном обеспечении и другие.

Координацию деятельности федеральных органов власти и контроль за деятельностью министерств и ведомств в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, осуществляет Правительственная комиссия по делам соотечественников за рубежом, созданная в 1994 году.  За прошедшие годы накоплен определенный опыт в работе. На постсоветском пространстве востребованы ставшие традиционными мероприятия:  по поддержке образования на русском языке, курсы для учителей и конкурсы для одаренных детей, социальная поддержка ветеранов и др.

Однако по ряду причин заседания Правительственной комиссии в текущем году не носили регулярного характера. Учреждение в Министерстве иностранных дел Российской Федерации в ноябре 2005 года Департамента по работе с соотечественниками должно придать импульс практической работе на этом направлении, укрепить координирующую роль Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом. 

Важную роль коллективных экспертов в Государственной Думе играли Совет соотечественников при Государственной Думе, созданный в 1995 году, и Совет переселенческих организаций при Председателе Государственной Думы, работавший в 1996 – 2003 годах. В действующем созыве их работа не возобновлена. Это отрицательно сказывается на информированности депутатов  как о положении соотечественников за рубежом, функционировании их общественных структур в странах проживания, так и о проблемах и состоянии дел в среде  8 миллионов соотечественников - переселенцев.

Участники слушаний констатируют:

1. Стержневым в законодательной базе по теме настоящих парламентских слушаний является Федеральный закон "О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом",  принятый в 1999 году. Он сконцентрировал первый опыт российских законодателей в правовом регулировании очень важной проблемы, определил и законодательно закрепил  основополагающие вопросы работы с соотечественниками за рубежом. Дал законную основу для деятельности федеральных и региональных органов власти на данном направлении.

Последующая правоприменительная практика показала, что закон этот несовершенен. Для приведения в соответствие  данного закона с  другими законодательными актами в него уже внесены некоторые изменения. Утратила силу статья 11, определяющая вопрос о приобретении гражданства Российской Федерации соотечественниками. Скорректированы несколько статей, касающихся деятельности фондов, однако некоторые положения закона остаются недействующими. В частности, не работают нормы закона, определенные в статье 3, о выдаче российским соотечественникам за рубежом специального удостоверения. Статья 18, касающаяся поддержки соотечественников в области информации, не подкрепляется должным финансированием.

Понятие "соотечественник", введенное данным законом, не стало общепринятым в правовом поле, не учитывается в других законодательных актах России, затрагивающих интересы этой категории лиц, в том числе в законах "О гражданстве Российской Федерации", "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". В то же время,  закон далеко не исчерпал себя, и необходимо осторожно подходить к его корректировке. При внесении изменений и дополнений в закон важно сохранить его общий политический смысл и заложенную в нем философию государственности.

2. В некоторых случаях двусторонние и многосторонние международные соглашения Российской Федерации с зарубежными странами, затрагивающие вопросы гуманитарного и культурного сотрудничества, статуса граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом, остаются на бумаге или слабо используются в целях защиты прав и интересов конкретных лиц, в том числе граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом.

3. Законопроект «О внесении изменений в  статью 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", внесенный Президентом России в Государственную Думу 30 ноября  с.г., необходимо принять до конца 2005 года. Однако предложенная поправка не исчерпывает вопроса упрощенного порядка приобретения российского гражданства для российских соотечественников, прибывающих из бывших союзных республик. Преференции, предоставляемые Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации" перечеркиваются требованиями, содержащимися в Федеральном законе "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и подзаконных актах, без коррекции которых  десятки тысяч российских соотечественников, уже проживающих в России, останутся вынужденными нелегалами.

Действующие федеральные законы "О гражданстве Российской Федерации", "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", «О беженцах», «О вынужденных переселенцах» нуждаются в корректировке в части, затрагивающей интересы соотечественников. В них не предусмотрены в должной мере преференции российским соотечественникам, проживающих за рубежом, в частности, той категории соотечественников и их потомков, которые стали жертвами политических репрессий.

В Российской Федерации нет четко проработанной миграционной политики, учитывающей внутренние и геополитические интересы страны. Остается без движения вопрос о разработке и принятии специального закона, регулирующего процесс переселения в Россию соотечественников из постсоветских государств, закона «О репатриации». Соответствующий законопроект был разработан еще в составе предыдущего созыва Государственной Думы,  еще один вариант законопроекта был внесен в Государственную Думу в 2004 году. Обсуждение законопроекта показало чрезвычайную своевременность законодательного обеспечения проблемы репатриации,  но пока не нашло отражения в реальных шагах законодателей.

4. Прозвучало предложение о необходимости вернуться к вопросу о создании специального федерального органа, ответственного за реализацию государственной политики в отношении соотечественников за рубежом. Это важно еще и потому, что работа с соотечественниками, проживающими за рубежом, остается несогласованной с программами переселения их на территорию Российской Федерации. Деятельность в данных направлениях осуществляется различными ведомствами: МИДом России и МВД России. К компетенции федерального органа по делам соотечественников за рубежом должен быть отнесен весь комплекс проблем этой категории лиц: планирование и осуществление мер по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом и , по решение вопросов репатриации.

Однако, МИД России считает, что существующее распределение ответственности между государственными органами по поддержке соотечественников за рубежом не мешает налаживанию плодотворной работы в данном направлении. По мнению МИДа России для исправления ситуации достаточно наладить эффективное взаимодействие между ведомствами.

5. По вине наших партнеров неоправданно медленно решаются вопросы согласования двухсторонних программ межгосударственного гуманитарного сотрудничества со странами СНГ и Прибалтики в области культуры, образования, информации, молодежной политики, спорта и туризма, здравоохранения.

При реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом необходимо значительно активизировать усилия по поддержке русской культуры и русского языка, а также сохранения русского информационного пространства в постсоветских государствах, где идет неуклонное сокращение числа школ, классов с русским языком обучения, не расширяется сеть учебных заведений, курсов для изучения русского языка как иностранного. На этом фоне Сокращается трансляция теле- и радиопрограмм из России, падают показатели распространения в странах ближнего зарубежья тиражей российских газет и журналов, замедляется книжный обмен.

Назрела необходимость распространения  программ поддержки русскоязычных сообществ, проживающих и за пределами постсоветских государств. Однако существующая процедура выделения средств федерального бюджета ограничивает программы помощи соотечественникам за рубежом только странами СНГ и Прибалтики.

В программах поддержки соотечественников отсутствуют проекты подготовки лидеров общественных организаций российских соотечественников, недостаточно внимания отведено работе с молодым поколением соотечественников.

Не отвечает запросам масштаб применения современных информационных технологий в образовательных программах помощи соотечественникам за рубежом, в налаживании горизонтальных связей между их общественными организациями, в создании саморазвивающихся сетевых структур взаимоподдержки соотечественников в разных странах.

Недостаточные средства выделяются для оказания юридической  помощи российским соотечественникам в защите их прав и законных интересов в странах проживания.

В программах помощи соотечественникам за рубежом следует уделять специальное внимание информационной поддержке деятельности Российской Федерации за рубежом в этом направлении.

Участники слушаний РЕКОМЕНДУЮТ:                         

I. Правительству Российской Федерации:

1. Рассмотреть и решить вопрос укрепления кадрового состава дипломатов и консульских служб, занимающихся проблемами соотечественников, а также их технического оснащения в странах СНГ и Прибалтики.

2. Осуществлять контроль за исполнением международных договоров Российской Федерации, затрагивающих основные права и свободы граждан Российской Федерации, находящихся за рубежом, а также международных соглашений Российской Федерации в гуманитарной области, в том числе - по поддержке в зарубежных странах культуры народов России,  русского языка, образования на нем.

3. Создать при Правительстве России Федеральное агентство работе с российскими соотечественниками за рубежом и переселенцами из их числа (репатриантами).

Участники слушаний отмечают особое мнение МИД России, считающего на данном этапе нецелесообразным создание специального федерального органа по работе с соотечественниками за рубежом.

II. Правительственной комиссии по делам соотечественников за  рубежом:

1. Подготовить Перечень направлений использования бюджетных средств на поддержку соотечественников, проживающих за рубежом.

Рассмотреть возможность создания новых механизмов взаимодействия с организациями зарубежных российских соотечественников, содействия их консолидации.

Выделить специальные средства на оказание правовой помощи российским соотечественникам за рубежом в случае нарушения их законных прав и интересов.

2. Координировать наиболее значимые направления в осуществлении программ поддержки соотечественников со стороны федеральных и региональных органов власти. Предусмотреть при этом специализированный подход для различных федеральных ведомств и регионов Российской Федерации с учетом их финансового и административного ресурса.

Содействовать привлечению частного капитала к финансированию программ поддержки соотечественников за рубежом.

3. Установить тесное взаимодействие с Общественной палатой по вопросам поддержки российских соотечественников за рубежом и их репатриации в Россию.

4. Поддерживать открытие и строительство в государствах СНГ и Прибалтики культурно-информационных центров, в которых предусмотреть программы координации деятельности различных обществ российских соотечественников.

5. Совместно с Правительством Москвы изучить вопрос о положении одиноких престарелых и детей-сирот, воспитанников детских домов из числа российских соотечественников в странах СНГ и Прибалтики и рассмотреть возможность содействия специализированным учреждениям для этой категории соотечественников.

6. Совместно с Администрацией Санкт-Петербурга проработать вопросы постоянной переподготовки учителей школ с русским языком обучения из государств-участников СНГ и Прибалтики.

7. Совместно с Правительством Московской области, Краснодарского и Ставропольского краев рассмотреть возможность организации круглогодичного оздоровления и отдыха детей российских соотечественников из государств СНГ и Прибалтики.

8. Совместно с Министерством образования и науки Российской Федерации содействовать:

-  обеспечению библиотек крупных школ с русским языком обучения в государствах СНГ и Прибалтики учебниками, учебно-методическими пособиями и произведениями классиков русской литературы;

- подготовке дополнительных  учебных пособий по истории, русскому языку и русской литературе для школ за рубежом, адаптированных к условиям стран проживания соотечественников;

- открытию в государствах СНГ и Прибалтикиновых межгосударственных вузов, филиалов российских вузов, гимназий и средних школ по российским программам обучения, улучшению деятельности уже существующих подобных учебных заведений, совершенствованию нормативно-правовой базы по этому вопросу;

- созданию условий для обученияна базе этих учебных заведений не только детей российских соотечественников, но и национальной молодежи, которая желает переехать в Россию как на учебу, так и на работу. Это корреспондируется с задачами организации добровольного переселения вРоссию соотечественников из-за рубежа и решения проблем трудовой миграции, поставленными Президентом Российской Федерации;

- организации студенческих землячествроссийских соотечественников из государств СНГ и Прибалтики по месту их учебы в ВУЗах России. Налаживание их связей с органами исполнительной власти регионов, в которых расположены эти учебные заведения, позволит нашим соотечественникам, приехавшим на учебу из стран СНГ и Прибалтики, в период учебы более стойко выдерживать сложные проблемы морального и финансового плана и заранее прорабатывать вопросы своего трудоустройства после окончания учебы.

9. Совместно с Министерством культуры Российской Федерации обеспечить поддержку русских театров в государствах СНГ и Прибалтики, проработать вопросы использования базы этих театров для встреч с творческими коллективами из России, проката российских фильмов.

10. Совместно с Федеральным Агентством по печати и массовым коммуникациям в сфере информационного обеспечения работы с соотечественниками в странах ближнего зарубежья задействовать потенциал русскоязычных СМИ и создать механизмы постоянного обеспечения этих изданий информацией о шагах России по поддержке зарубежной диаспоры. С этой целью создать национальное информационное агентство (интернет-портал) для российских соотечественников за рубежом,  опираясь на уже действующие электронные порталы, дайджесты и другие информационные издания. Продуктом деятельности  информационного агентства должен быть регулярно обновляемый центральный интернет-портал. Содействовать распространению материалов информационного агентства среди соотечественников в местах их проживания.

III. Федеральному Собранию Российской Федерации:

1. Принять поправку в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» о введении в Перечень целевых статей функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации  целевой статьи «Оказание поддержки российским соотечественникам за рубежом».

2. Провести инвентаризацию имеющейся правовой базы, регулирующей отношения Российской Федерации со своими соотечественниками, проживающими за рубежом, в целях ее дальнейшего совершенствования, наполнения и приведения в рабочее состояние.

Обеспечить рассмотрение и принятие поправок в блок законов, затрагивающих интересы соотечественников за рубежом: Федеральный закон "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», "О гражданстве Российской Федерации ", "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", "О беженцах", "О вынужденных переселенцах", "О порядке выезда из Российской Федерации  и въезда в Российскую Федерацию",  - в целях устранения противоречий в данных законах и приведения их в соответствие с требованиями сегодняшнего дня в условиях глобализации и вызовов современной России.

3. Завершить разработку и принять  Федеральный закон «О репатриации в Российскую Федерацию».

4. Продолжить законотворческую работу по формированию в рамках СНГ общего экономического, культурного, образовательного и информационного пространства, считая ее одной из главных государственных задач, направленных на оптимизацию процесса интеграции постсоветского пространства, обеспечение защиты и покровительства соотечественников за рубежом.

5. Возобновить деятельность Совета Соотечественников при Государственной Думе и Совета переселенческих организаций при Председателе Государственной Думы.

Участники парламентских слушаний выражают уверенность в том, что Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы власти и органы власти субъектов Российской Федерации, общественные организации, научные учреждения, средства массовой информации внесут позитивный вклад в обеспечение прав и свобод, осуществление государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом.