О некоторых тенденциях политико-правового развития СНГ на современном этапе

Андреева Г.Н.

Современные политико-правовые тенденции развития Содружества Независимых Государств в данном материале оцениваются на основе принятых на саммите в Казани решений Совета глав государств от 26 сентября 2005 г., некоторых других документов СНГ и исходя из основных целей Содружества Независимых Государств, зафиксированным в статье 2 Устава СНГ. К числу этих целей относится, в том числе, осуществление сотрудничества в политической, экономической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях; всестороннее и сбалансированное экономическое и социальное развитие государств-членов в рамках общего экономического пространства, межгосударственная кооперация и интеграция.

В числе принципов отношений между государствами-членами Содружества Независимых Государств необходимо отметить такие принципы, как добросовестное выполнение принятых на себя обязательств по документам Содружества, включая Устав СНГ; учет интересов друг друга и Содружества в целом, оказание на основе взаимного согласия помощи во всех областях их взаимоотношений.

Согласно Уставу СНГ к сферам совместной деятельности государств-членов, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институты в соответствии с обязательствами, принятыми государствами-членами в рамках Содружества, относятся в том числе: обеспечение прав и основных свобод человека; координация внешнеполитической деятельности; сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, таможенной политики; сотрудничество в развитии систем транспорта, связи; вопросы социальной и миграционной политики; борьба с организованной преступностью; сотрудничество в области оборонной политики и охраны внешних границ.

Таким образом, среди уставных целей и принципов СНГ присутствуют такие направления сотрудничества, которые не могут быть реализованы иначе, чем путем выполнения государствами-участниками весьма серьезных интеграционных обязательств. Членство в этой организации налагает на государства определенные обязательства, в том числе по экономической интеграции, сохранению общего экономического, духовного и гуманитарного пространства.

Следует отметить, тем не менее, что степень реализации целей и принципов Содружества с течением времени во многом уменьшается. Фактически Содружество Независимых Государств, конечно, находится в определенном кризисе и может к настоящему времени характеризоваться как довольно аморфная организация, в которой нет надлежащего механизма реализации принимаемых решений и ответственности за выполнение взятых государствами на себя обязательств. Это отмечалось и на саммите глав государств в Казани, где была распространена Информация о выполнении Решения Совета глав государств СНГ от 16 сентября 2004 г. о решении некоторых вопросов, негативно влияющих на многостороннее торгово-экономической сотрудничество в рамках Содружества независимых государств, о которой подробнее будет сказано далее.

 В целом степень интеграции в рамках СНГ к настоящему времени значительно уступает не только Европейскому Союзу, но уровню самого Содружества начала и середины девяностых годов двадцатого века. Общее экономическое пространство по существу не сохранилось, отсутствует валютный союз, ослаблено сотрудничество в контроле за внешними границами СНГ, не говоря уже о таких имеющихся, например, в ЕС институтах, как органы с наднациональными полномочиями, парламент, избираемый прямыми выборами, правовые акты непосредственного действия.

Вполне очевидно, что уставные цели и принципы в целом не утратили своего значения для государств-членов СНГ. Более того, к достижению некоторых из целей государства-участники в полной мере не приступили. Вместе с тем на современном этапе не все цели могут в равной мере успешно реализовываться с учетом реальных интересов государств-участников. Так, с учетом разноскоростной интеграции в экономической области в рамках всего Содружества не представляется реалистичным на современном этапе в качестве актуальной выдвигать задачу развития экономического союза. Не может претендовать на эту роль и задача военно-политического сотрудничества. Вместе с тем, к настоящему времени не только сохраняется актуальность цели развития гуманитарного сотрудничества, но и появились объективные предпосылки для его активизации. За малыми исключениями все государства СНГ не отрицают, во всяком случае, на официальном уровне, необходимость обеспечения законных прав и интересов граждан на всем постсоветском пространстве, прежде всего в вопросах трудовой миграции, социальных прав, все государства так или иначе, заинтересованы в гуманитарном сотрудничестве. Поэтому вызывает особый интерес такой основополагающий документ в этой области, как Соглашение о гуманитарном сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств, подписанное на саммите глав государств–участников СНГ в Казани 26 августа 2005 года.

Соглашение представляет собой достаточно объемный документ (оно состоит из 18 статей), призванный максимально широко охватить все направления сотрудничества в гуманитарных областях (области культуры, образования, науки, информации и массовых коммуникаций, спорта, туризма и работы с молодежью).

При этом анализ Соглашения показывает, в каких областях участники Соглашения продолжают сохранять интеграционную направленность, хотя бы в общих целях сотрудничества и в применяемой терминологии, а в каких – не выходят за рамки обычных договоров между странами, не имеющими особо тесных отношений.

Так, в области культурного сотрудничества предусмотрено, что Стороны реализуют совместные программы и проекты в области культурного сотрудничества, включая проведение форумов, фестивалей, выставок, экспедиций; обмениваются информацией об историко-культурных ценностях, исторических документальных источниках, хранящихся в государственных собраниях, коллекциях и фондах, а также об их использовании в целях образования, науки и культуры в рамках межгосударственных программ; сотрудничают в вопросах сохранения национальных историко-культурных ценностей, находящихся на территориях Сторон; взаимодействуют в соответствии с нормами международного права и национальным законодательством в решении вопросов, связанных с пропавшими и незаконно вывезенными культурными ценностями.

Ссылка на нормы международного права здесь весьма показательна и свидетельствует о примате не столько интеграционных начинаний, сколько обычной международной практики культурных обменов.

В то же время такие направления сотрудничества, как поощрение изучения языков народов других Сторон, содействие созданию и деятельности национальных культурных центров (ст.2) может свидетельствовать и о возможности более интенсивного взаимодействия в духе интеграции.

О возможности развития интеграции говорит и ряд положений Соглашения, касающихся сотрудничества в области образования. Так, к числу таких положений можно отнести намерение Сторон принимать меры для реализации совместных проектов в области образования, включая конференции, симпозиумы, летние школы, тематические олимпиады, форумы учащихся, студентов и выпускников учреждений образования; взаимодействия в области профессиональной подготовки и переподготовки кадров, создания совместных университетов, расширения сети базовых организаций по различным направлениям образования; согласования государственных образовательных стандартов всех уровней образования, требований по подготовке и аттестации научных и научно-педагогических кадров Сторон, гармонизации процесса присуждения ученых степеней и присвоения ученых званий.

В то же время указание на взаимодействие в области признания эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях на основе двусторонних и многосторонних договоров и на изучение опыта создания общеевропейского пространства высшего образования (Болонский процесс) и дополнительных возможностей участия в этом процессе говорит о невысоком уровне реализации интеграционных целей.

Не выходят за рамки обычной межгосударственной практики цели сотрудничества в области развития научных исследований (разработка межгосударственных программ сотрудничества в области фундаментальных и прикладных наук; создание международных научных центров и организаций; обмен научно-технической информацией, фундаментальными исследованиями и прикладными разработками, развитие сотрудничества между академиями наук, научными организациями и учреждениями образования Сторон).

Определенный интеграционный заряд имеется в положениях Соглашения, относящихся к информационному сотрудничеству (ст.5). Так, предусмотрено, что Стороны в целях формирования общего информационного пространства СНГ принимают меры для:

- разработки и реализации программ сотрудничества в сфере информации и информационных технологий;

- дальнейшего развития взаимодействия в области теле- и радиовещания, в том числе с учетом потенциала Межгосударственной телерадиокомпании «Мир»;

- проведения совместных мероприятий, включая тематические фестивали, телефорумы, интернет-форумы;

- укрепления взаимодействия средств массовой информации Сторон в целях формирования в мировом сообществе объективного и полного представления о социально-политической, экономической и культурной жизни стран Содружества;

- создания общих для Сторон спутниковых сегментов для вещания на основе частотно-орбитального ресурса, ранее выделенного СССР;

- развития совместных информационных ресурсов в сетях коллективного доступа, включая создание интернет-портала Содружества Независимых Государств в Исполнительном комитете СНГ.

Некоторые интеграционные по содержанию мероприятия намечены и в области спортивного сотрудничества, например, проведение совместных спортивных мероприятий, включая спартакиады, олимпиады и чемпионаты по различным видам спорта; сотрудничество в сфере научных исследований, научно-методического и медицинского обеспечения деятельности в области физической культуры и спорта, антидопинговой политики.

В то же время в сферах туризма и работы с молодежью (за исключением ряда направлений сотрудничества по вопросам молодежной политики вроде предусмотренного Соглашением воспитания молодого поколения в духе взаимного уважения и дружбы между народами) уровень интеграционных начинаний невысок. Об этом свидетельствуют, например, такие заложенные в Соглашение направления сотрудничества, как способствование внедрению единой международной системы классификации средств размещения и туристских услуг, единой информационной сети; осуществление взаимодействия в рамках Всемирной туристской организации и иных международных форумов.

Практической мерой координации работы в гуманитарной сфере по Соглашению является создание Совета по гуманитарному сотрудничеству из представителей Сторон (СГС).

СГС рассматривает концептуальные вопросы, определяет приоритетные направления и формы сотрудничества, вносит в установленном порядке на рассмотрение Сторон и органов СНГ предложения, направленные на решение конкретных задач в гуманитарной сфере.

Деятельность СГС регламентируется Положением, утверждаемым отдельным соглашением Сторон.

Соглашение действует в течение 5 лет с даты его вступления в силу. По истечении этого срока действие Соглашения автоматически продлевается каждый раз на пятилетний период, если Стороны не примут иного решения.

Определенное продвижение наблюдается и в сфере правового сотрудничества.

Так, решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств (Казань, 26 августа 2005 года) создан Совет министров юстиции государств-участников Содружества Независимых Государств.

В соответствии с утвержденным этим решением Положением о Совете министров юстиции государств-участников СНГ Совет является органом Совета глав государств Содружества Независимых Государств и Совета глав правительств Содружества Независимых Государств по вопросам, входящим в его компетенцию. Членами Совета являются министры юстиции государств-участников Содружества, главы которых подписали Решение о Совете министров юстиции.

Среди основных задач Совета следует указать на содействие гармонизации законодательств государств-участников СНГ путем выработки соответствующих рекомендаций; содействие обмену информацией о формировании и реализации правовой политики, а также о законодательствах государств, подписавших Решение; участие в формировании информационно-правовой базы государств-участников СНГ.

К функциям Совета отнесены такие направления деятельности, как принятие мер для формирования согласованной в рамках СНГ правовой политики по вопросам, отнесенным к компетенции министерств юстиции государств-участников СНГ; оказание органам Содружества содействия в формировании правовой основы интеграционного взаимодействия государств-участников СНГ; выработка рекомендаций, направленных на совершенствование правовой основы и практики подготовки, согласования, принятия и реализации актов Содружества и международных договоров, заключенных в рамках Содружества.

Совет призван рассматривать вопросы повышения эффективности исполнения действующих в рамках СНГ международных договоров в сфере правовой помощи и правовых отношений по гражданским, семейным, уголовным и иным делам; содействовать сотрудничеству в разработке и осуществлении мер для подготовки и повышения квалификации кадров органов и учреждений юстиции государств-участников СНГ. Следует отметить такую функцию Совета согласно Положению о нем, как проведение анализа состояния интеграционного взаимодействия государств-участников СНГ в правовой сфере и подготовка рекомендации по его совершенствованию. Совет также принимает участие в разработке и реализации межгосударственных проектов, программ и других совместных мероприятий государств-участников СНГ в правовой сфере; поддерживает и развивает контакты с соответствующими законодательными, исполнительными и судебными органами государств-участников СНГ по вопросам, отнесенным к компетенции Совета.

Несмотря на то, что сотрудничество министерств юстиции по таким вопросам, как выдача подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, информационный обмен является вполне традиционным, сам факт создания Совета и определение в качестве его основных целей гармонизации законодательства стран-участников СНГ, а также обеспечение единства в правовой политике имеет весьма важное значение и в принципе свидетельствует о возможности существенной активизации правового взаимодействия в Содружестве. Это также может создавать новые перспективы развития правовой системы СНГ.

Решение вопросов миграции является «барометром» интеграционных процессов в СНГ. В этом плане не может не привлечь внимание решение Совета глав государств Содружества Независимых Государств об утверждении Программы сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции на 2006 - 2008 годы.

Данное решение вступает в силу с даты его подписания, а для государств, законодательство которых требует выполнения внутригосударственных процедур, необходимых для его вступления в силу, – с даты сдачи депозитарию соответствующего уведомления.

В разработке программы среди других участвовала Совместная комиссия государств- участников Соглашения о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 года.

Программа сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции на 2006 - 2008 годы разработана во исполнение Решения Совета министров внутренних дел государств-участников СНГ от 16 июня 2004 года и Решения Совета глав правительств СНГ от 15 сентября 2004 года.

Комплекс мер, предусмотренных Программой, основывается на положениях Концепции сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции от 16 сентября 2004 года, Соглашения о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 года, анализе миграционной обстановки (ситуации) и прогнозе тенденций ее развития в государствах-участниках СНГ, результатах научных исследований, практике борьбы с незаконной миграцией, в том числе опыте совместных действий.

Принятие Программы сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции на 2006 - 2008 годы обусловлено необходимостью дальнейшего развития такого сотрудничества.

Целью Программы является дальнейшее совершенствование сотрудничества государств-участников СНГ, уставных и отраслевых органов СНГ в борьбе с незаконной миграцией.

Основные задачи Программы: выработка и реализация согласованной политики; расширение и укрепление международно-правовой базы сотрудничества государств-участников СНГ; совершенствование и гармонизация национального законодательства в соответствии с принципами и нормами международного права; совершенствование действующего пограничного и миграционного контроля на государственных границах государств-участников СНГ; проведение согласованных межведомственных профилактических, оперативно-розыскных мероприятий и специальных операций; информационное и научное обеспечение сотрудничества; осуществление сотрудничества в подготовке кадров, повышении квалификации специалистов.

Программой предусмотрено укрепление международно-правовой базы сотрудничества, прежде всего, в виде расширения международно-правовой базы участия государств-участников СНГ в международном сотрудничестве в противодействии незаконной миграции, в частности предполагается рассмотреть вопрос о присоединения основным договорам заключенным в уголовно-правовой сфере в рамках ООН, ее специализированных учреждений, а именно к Конвенции против транснациональной организованной преступности 2000 г. и Протоколу против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющему Конвенцию против транснациональной организованной преступности 2000 года.

Во вторую очередь предусмотрено рекомендовать рассмотреть вопрос о присоединении государств-участников СНГ, не подписавших принятые ранее в рамках СНГ документы, к соответствующим соглашениям (Концепции сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции, утвержденной решением Совета глав государств от 16.09.04 г.; Соглашению о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г.; Положению об общей базе данных о незаконных мигрантах и лицах, въезд которым в государства-участники Соглашения о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией закрыт в соответствии с их действующим национальным законодательством, и порядке обмена информацией о незаконной миграции, утвержденному решением Совета глав правительств от 25.01.2000 г.; Положению о Совместной комиссии государств-участников Соглашения о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г., утвержденному решением Совета глав правительств от 16.04.04 г.

Вместе с тем, ряд пунктов Программы не носит интеграционного характера, и явно являются данью реальным процессам развития двусторонних отношений в рамках в СНГ: так, в пункте 1.1.3 государствам-участникам рекомендуется завершить заключение двусторонних соглашений по реадмиссии, согласно пункт 1.3 государства-участники должны усовершенствовать национальные механизмы выдворения и депортации незаконных мигрантов (без каких-либо оговорок об общих механизмах), пункт 2.12 рекомендует государствам-участникам продолжить практику принятия национальных программ по борьбе с незаконной миграцией и т.д.

С целью совершенствования и гармонизации национального законодательства государств-участников СНГ в сфере борьбы с незаконной миграцией Межпарламентская Ассамблея государств-участников проанализирует данные процессы и к 2007 г. разработает рекомендации. В течение 2006-2008 г. рекомендовано принять новые нормативно-правовые акты по трем направлениям борьбы с незаконной миграцией (о выявлении и конфискации доходов, полученных в результате организации и содействия незаконной миграции; об усилении уголовной ответственности за преступления, связанные с незаконной миграцией; о лицензировании деятельности агентств по трудоустройству граждан за рубежом и туристической деятельности).

В 2006 г. предполагается определить порядок взаимодействия компетентных органов государств-участников СНГ при административном выдворении или депортации незаконных мигрантов, а также разработать методику досмотра на государственной границе грузов и транспортных средств в целях пресечения незаконной миграции.

Совместный характер носит ряд организационно-практических мероприятий, в частности, Программой предусмотрено проведение оперативных, оперативно-розыскных мероприятий и специальных операций по выявлению и перекрытию каналов незаконной миграции; по выявлению и отслеживанию денежных потоков, проходящих через государства-участники СНГ, при наличии оснований подозревать их в связи с незаконной миграцией; по выявлению и пресечению деятельности физических и юридических лиц, международных преступных группировок, занимающихся организацией незаконной миграции и др.

Предусмотрен также обмен информацией по вопросам борьбы с незаконной миграцией и научное сотрудничество в данной области.

Реализация Программы осуществляется в соответствии с принципами и нормами международного права и национальным законодательством государств-участников СНГ.

Контроль за исполнением государствами-участниками СНГ планов по реализации положений Программы предусмотрен в виде ежегодного рассмотрение уставными и отраслевыми органами СНГ хода выполнения Программы, а также ежегодного предоставления Исполнительным комитетом СНГ Совету глав государств и Совету глав правительств доклада о ходе выполнения Программы

Ожидаемые конечные результаты реализации Развитие сотрудничества государств-участников СНГ, повышение результативности проводимых согласованных межведомственных профилактических, оперативно-розыскных мероприятий и специальных операций

Финансирование совместных мероприятий данной Программы осуществляется заинтересованными государствами-участниками СНГ по договоренности в рамках ежегодно выделяемых финансовых средств предусматриваемых в национальных бюджетах на соответствующие цели. Таким образом, никаких общих финансовых ресурсов для решения задач данной Программы не предусматривается, что свидетельствует о сравнительно невысоком уровне интеграции в данной области.

(Окончание в следующем номере)