Правовое регулирование репатриации в Республике Казахстан: проблемы эффективности

Т.Титова

Репатриация соотечественников, проживающих за рубежом, является сегодня одним из способов решения демографических проблем, к которому прибегает по тем или иным причинам целый ряд государств. При этом репатриация помимо демографической, как правило, ставит своей целью решить также задачу восстановления исторической справедливости. Сегодня в России выстраивание парадигмы отношений с соотечественниками по-прежнему остается одной из острых проблем, касающихся как национальной самоидентификации, так и способов выхода из демографического кризиса. В качестве одного из вариантов решения некоторыми политиками и специалистами предлагается принятие закона о репатриации. В этой связи зарубежный опыт правового регулирования репатриации представляет существенный интерес. В предыдущих номерах бюллетеня предпринимался анализ законодательства ряда европейских государств (Германия, Греция). Среди государств Содружества Независимых Государств Казахстан, пожалуй, наиболее активно и последовательно проявляет активность в возвращении этнических соотечественников на историческую родину. Опыт Казахстана интересен для России в силу схожести реалий социально-экономической ситуации на постсоветском пространстве.

До 1968 года для Казахстана характерно было положительное сальдо миграции населения, то есть число прибывших в страну значительно превышало число выбывших из нее.Так, за периоды с 1950 по 1959 гг. и с 1960 по 1967 гг. в среднем за год на 1000 человек населения миграционный прирост республики составлял соответственно 12 и 5 человек. Начиная с 1968 года и на сегодняшний день для республики характерно отрицательное сальдо миграции.Так, за периоды с 1970 по 1979 гг. и с 1980 по 1989 гг. в среднем за год на 1000 человек населения миграционная убыль республики составила соответственно 5 и 7 человек. За последние 10 лет отрицательное сальдо миграции не только полностью поглотило естественный прирост населения в этот период (естественный прирост в 1990-х годах сократился почти в 2 раза за счет резкого снижения числа родившихся и увеличения числа умерших по отношению к 1980-м годам), но и превысило его более чем в 2 раза.

Ситуация в области внешней миграции в Республике Казахстан характеризуется следующим образом: в эмиграции превалирует русскоязычное население, в иммиграции преобладает приток этнических казахов. В качестве причин последней Концепция миграционной политики РК называет желание сохранить свою национальную идентичность; следствия военных конфликтов; желание вернуться на историческую родину.

На протяжении нескольких десятилетий казахское население не являлось этническим большинством в своем государстве, и лишь в 1986 году численность казахского этноса в общем составе населения сравнялась с численностью русского этноса и стала расти в последующие годы. Согласно данным переписи 1999 года, численность казахов составила 7895 тысяч человек или 53,4% населения.

По данным Агентства по демографии и миграции, за период с 1991 по 2000 год в республику прибыло 42387 казахских семей или 183652 человека. Из них около 60% прибыло из стран СНГ: Узбекистана (62737 человек), Туркменистана (22055 человек), Таджикистана (10476 человек), России (8490 человек) и других стран.

Из дальнего зарубежья прибыли репатрианты из Монголии (65202 человека), Ирана (5030 человек), Турции (3780 человек), Афганистана (1719 человек), Китая (2214 человек), Пакистана (1102 человека), Саудовской Аравии (81 человек) и других стран. Выходцы из Монголии составляют свыше 80% от общего числа казахских семей, прибывших в республику из стран дальнего зарубежья.

Из 42387 семей, иммигрировавших в 1991-2000 годах, менее половины - 20289 семей прибыли в соответствии с квотой 1993-2000 годов. Всего по квоте иммиграции и трудовому соглашению с Монголией, по которому в 1991-1993 годах прибыла основная часть репатриантов из этой страны, в Казахстан за период 1991-2000 годов репатриировалось 33887 семей (на 1 апреля 2001 г.).

Крупные казахские диаспоры проживают в дальнем зарубежье. По данным демографа М. Татимова, в 1991 году еще свыше 3 миллиона этнических казахов проживало за пределами республики, в том числе: в Китае - около 1296 тысяч человек, в Узбекистане - 870 тысяч человек, в России - 660 тысяч, в Монголии - около 157 тысяч, в Туркменистане - 90 тысяч, в Афганистане - 45 тысяч человек, в Киргизии - 40 тысяч человек, в Турции - 30 тысяч, в Иране -15 тысяч, на Украине - 15 тысяч, в Таджикистане - 12 тысяч, в Пакистане -3 тысячи человек и т.д.

Организованное переселение казахов из Монголии и других стран ближнего и дальнего зарубежья началось в апреле 1991 года, еще до того, как была разработана законодательная база политики репатриации этнических казахов. Только за 1991-1992 годы из Монголии в Казахстан было переселено более 7 тысяч семей или 40 тысяч человек. Переселение монгольских казахов осуществлялось чартерными рейсами из сборного пункта Баян-Ульгейского аймака Монголии. По прибытию переселенцам бесплатно выделялся скот (1 корова и до 5 овец), они обеспечивались продуктами питания и предметами первой необходимости, им должны были выдаваться денежные пособия и долговременные беспроцентные кредиты.

Всего за 1991-1996 годы было переселено около 12,5 тысяч казахских семей численностью 62126 человек. Их размещение производилось в Карагандинской, Талды-Курганской, Павлодарской, Кокчетавской, Семипалатинской и Восточно-Казахстанской областях, регионе преимущественного проживания русскоязычного населения.

Наибольшее число казахов, проживающих в дальнем зарубежье, прибыло в 1990-е годы из Монголии. Местами компактного проживания казахского населения являются Баян-Ульгейский (около 110 тысяч человек, 1991 год) и Кобдинский аймаки. Несмотря на сокращение диаспоры, сегодня в Монголии проживает вторая по численности (после Китая) казахская диаспора за рубежом (См.: Садовская Е.Ю. Миграция в Казахстане на рубеже XXI века: основные тенденции и перспективы. Алма-Ата, 2001, с. 108-124).

Параллельно формировалась законодательная база репатриации. В 1992 году был принят Закон о. иммиграции. Этнические казахи-иммигранты получили название оралманов. Закон РК от 13 декабря 1997 г. О миграции населения следующим образом определяет данное понятие: «оралманы - иностранцы или лица без гражданства казахской национальности, постоянно проживавшие на момент приобретения суверенитета Республикой Казахстан за ее пределами и прибывшие в Казахстан с целью постоянного проживания». Родственниками оралмана на равных основаниях законом признаются:

·         дети (в том числе усыновленные), супруга (супруг) оралмана;

·         братья и сестры оралмана, а также его кровные родственники по восходящей линии и члены их семей;

·         внуки и правнуки оралмана;

·         члены семьи, образованной достигшими совершеннолетия детьми, внуками и правнуками оралмана.

Репатриация этнических казахов является одним из приоритетов государственной миграционной политики, заявленным Президентом страны Н. Назарбаевым в “Стратегии развития Казахстана-2030”. При этом политика возвращения и интеграции казахской диаспоры напрямую увязана с государственной миграционной политикой (http://www.continent.kz/2001/23/13.html).

Концепция миграционной политики Республики Казахстан, одобренная постановлением Правительства Республики Казахстан от 5 сентября 2000 г. N 1346, для решения вопросов переходного периода в качестве наиболее существенных приоритетов миграционной политики определяет всемерное содействие обустройству оралманов, их адаптации в местах заселения и интеграции в локальную социальную среду, психологической реабилитации лиц, переживших вооруженные конфликты.

При этом интеграция оралманов на новом месте предполагает:

·         создание необходимых условий и оказание помощи в реализации гарантируемых государством основных прав и свобод;

·         разработку и осуществление мероприятий по социальной поддержке, создание системы, позволяющей возвращать и реинвестировать затраченные на обустройство бюджетные средства, содействие в трудоустройстве и переподготовке безработных, поощрение предпринимательской инициативы, обеспечение реального доступа к системе социальной зашиты.

Концепция предусматривает увязывание программ помощи оралманам с программами социально-экономического развития регионов, что подразумевает:

·         учет интересов местного населения. Следует не допускать возникновения недовольства среди местного населения при оказании помощи оралманам, развитии инфраструктуры в районах их компактного расселения. При этом важно учитывать этническую, культурную, языковую и конфессиональную дистанции между прибывшими мигрантами и местным населением;

·         приемлемый для местных исполнительных органов и оралманов выбор места жительства;

·         информирование населения о проблемах адаптации и интеграции оралманов с широким использованием средств массовой информации.

Постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 октября 2001 года N 1371
была утверждена отраслевая Программа миграционной политики Республики Казахстан на 2001-2010 годы, предусматривающая систему мер по реализации миграционной политики, в частности в отношении оралманов.

Однако основным документом, регулирующим процесс репатриации и правовой статус переселенцев, является Закон РК от 13 декабря 1997 г. О миграции населения. В закон неоднократно вносились изменения и дополнения. Наиболее существенные из них, впервые законодательно закрепившие целый ряд преференций для оралманов, были внесены в закон в ноябре 2001 г.(См. Приложение).

Так, для признания оралманами, в соответствии со ст. 14 закона, одним из совершеннолетних членов семьи лично или через уполномоченного представителя в дипломатические представительства, консульские учреждения Республики Казахстан за рубежом или в уполномоченный орган подаются сответствующие ходатайства.

Рассмотрение ходатайства о предоставлении статуса оралмана и включение семьи в квоту иммиграции оралманов, а также решения по данным вопросам принимаются территориальными службами уполномоченного органа в течение двух месяцев со дня регистрации.

Лицам, признанным оралманами, выдается удостоверение установленного образца. Удостоверение оралмана является документом строгой отчетности и служит основанием для получения льгот и компенсаций, предусмотренных настоящим Законом.

Лица, подавшие ходатайство в дипломатические представительства, консульские учреждения Республики Казахстан за рубежом или в уполномоченный орган о признании их оралманами и прибывшие на территорию Республики Казахстан, пользуются правами и несут обязанности в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан для иностранцев и лиц без гражданства.

Лица, подавшие ходатайство в дипломатические представительства или консульские учреждения Республики Казахстан за рубежом о признании их оралманами и прибывшие на территорию Республики Казахстан, в соответствии с законом (ст.15) обязаны:

·         по получении направления в центр временного размещения отбыть туда в течение трех дней;

·         уведомить о месте проживания соответствующие территориальные службы миграции и пройти регистрацию в органах внутренних дел в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан;

·         соблюдать установленный порядок проживания в центре временного размещения;

·         проходить медицинские осмотры по требованию органов здравоохранения, получать прививки, лечение, а также выполнять предписания органов здравоохранения;

·         сообщать соответствующим миграционным службам сведения, необходимые для рассмотрения ходатайства.

Статус оралмана прекращается после получения им гражданства Республики Казахстан.

Статья 29 закона предусматривает следующие льготы, компенсации и другие виды адресной помощи, предоставляемые оралманам:

·         оказание помощи в трудоустройстве, повышении квалификации и в освоении новой профессии;

·         создание условий для изучения государственного и русского языков;

·         освобождение от службы в рядах Вооруженных Сил в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан;

·         выделение квоты для поступления в организации среднего профессионального и высшего профессионального образования в количестве, определяемом Правительством Республики Казахстан;

·         предоставление нуждающимся мест в школах, дошкольных организациях, а также учреждениях социальной защиты;

·         выплату пенсий и пособий в соответствии с законодательством Республики Казахстан или международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан;

·         реализацию прав восстановленных в гражданстве на компенсации, установленные Законом Республики Казахстан "О реабилитации жертв массовых политических репрессий";

·         освобождение от консульских сборов за выдачу виз на въезд в Республику Казахстан;

·         получение бесплатно гарантированного объема медицинской помощи в соответствии с законодательством Республики Казахстан;

·         предоставление государственной адресной помощи, предусмотренной для граждан Республики Казахстан.

Оралманам, прибывшим по квоте иммиграции, помимо перечисленных льгот и компенсаций, государство обеспечивает:

·         перемещение через границу без взимания таможенных платежей и налогов;

·         бесплатный проезд к постоянному месту жительства и провоз имущества (в том числе скота);

·         выделение средств для приобретения жилья по месту прибытия и выплаты единовременных пособий в порядке, установленном Правительством Республики Казахстан.

Оралманы, не воспользовавшиеся льготами, предусмотренны мизаконом, в полном объеме сохраняют право на них и после приобретения гражданства Республики Казахстан.

Законом предусмотрено право органов местного государственного управления в соответствии с законодательством РК установливать льготы и компенсации оралманам, переселившимся в Республику Казахстан, вне квоты иммиграции оралманов.

Помимо базового законодательства, определившего правовые основы репатриации, за десять лет, в течение которых Казахстан осуществляет соответствующую миграционную политику, было принято значительное число подзаконных нормативных правовых актов как на государственном, так и на региональном уровне, регулирующих вопросы обустройства оралманов на новом месте жительства. Правительство РК обеспечивает бесплатную транспортировку, им выплачиваются пособия, приобретаются дома, решаются вопросы пенсионного обеспечения, медицинского обслуживания, обучения детей в школах и т. п. Однако, несмотря на предпринимаемые со стороны государства усилия, ситуация с репатриацией складывается весьма проблематично. Основной проблемой, помимо финансирования, с которой столкнулся Казахстан в ходе реализации программы возвращения соотечественников, явился вопрос их интеграции в казахстанское общество.

В настоящее время переселение оралманов в Казахстан осуществляется Агентством РК по миграции и демографии при непосредственном участии МИДа РК и его загранучреждений, в соответствии с ежегодной квотой.

Согласно закону о миграции населения, Президент Республики Казахстан по представлению Правительства Республики Казахстан устанавливает квоту иммиграции оралманов на предстоящий год и (или) на перспективу для лиц, на которых распространяются льготы и компенсации в соответствии с данным законом.

В нормативном правовом акте, устанавливающем квоту иммиграции оралманов, который обязателен для исполнения всеми организациями, независимо от форм собственности, и органами государственного управления, определяются предельное число семей с указанием стран, из которых они переселяются, мероприятия, необходимые для их приема, обустройства и адаптации, регионы, куда они должны переселиться, дифференцированные пособия и система льгот для оралманов.

Квотой предусматривается достаточно равномерное расселение репатриантов-переселенцев по территории республики с учетом этнодемографического и социально-экономического развития административных территорий, ситуации на рынке труда. Самая высокая квота иммиграции в республике ежегодно устанавливается для Мангистауской, Южно-Казахстанской, Карагандинской, Кустанайской, Павлодарской, Алма-Атинской, Джамбулской областей.

На протяжении всего периода репатриации квота уменьшалась и в 2001 году по сравнению с 1993 годом сократилась в двадцать раз. Так, на 1993 год квота иммиграции составила 10 тысяч семей, 1994 год - 7 тысяч, 1995 год - 5 тысяч, 1996 год - 4 тысячи, 1997 год - 2,2 тысячи, 1998 год - 3 тысячи, 1999-2000 годы - по 500 семей, 2001 год - 600 семей.

Но квоты иммиграции казахских репатриантов редко выполнялись полностью в силу ряда причин, в первую очередь экономического характера. Реальный процесс характеризуется следующими цифрами: в 1993 году процент выполнения квоты составил 76,5%, в 1994 году - 51,5%, в 1995 году -66,6%, в 1996 году - 63,6%, в 1997 году - 56%, в 1998 году - 53,4%. По данным Агентства по миграции и демографии, большое количество семей пребывает сверх квоты, например, в 1999 году в Казахстан прибыло 2668 семей, из них 280 - по квоте, 2388 - сверх квоты; в 2000 году - 5490, 458 и 5032 семей соответственно. Квота иммиграции перекрывается за счет иммиграции из России и Центрально-Азиатских стран. Выполнение квоты составило в 1999 и 2000 годах 56% и 91,6% соответственно.

Переселенцы размещались в основном в сельской местности. Вновь приехавшим было довольно трудно освоиться в новых условиях. Как правило, климат в районах поселения оказался значительно более суровым, чем тот, в котором они ранее проживали. Например, иранские казахи, приехавшие в Чимкентскую область, были расселены в отдаленных хозяйствах Сузакского района, наименее развитого с точки зрения транспортной и социальной инфраструктуры. Не успев обустроиться, они оказались в бедственном положении во время холодной зимы 1994-1995 годов.

В связи с низкой квалификацией (прибывшие, как правило, были представителями мало- или неквалифицированного труда - скотники, шоферы, учителя начальных классов, воспитатели, механизаторы и т.д.) переселенцы в основном были заняты в животноводстве и полеводстве.

Женщины были заняты лишь на сезонных работах. Дети имели возможность получать образование в школах, в том числе на казахском языке. Однако контакты с родственниками были затруднены. Социально-психологическая адаптация протекала сложно. Сильно затруднило адаптацию казахов из-за рубежа использование местным населением русского языка, которого переселенцы не знали. Кроме того, монгольские казахи, проживавшие до переезда в основном в горной и предгорной местности и занимавшиеся животноводством, были носителями традиционных ценностей и выглядели "чужаками" в глазах местного населения, во многом утратившего национальные традиции. Это также затрудняло адаптацию репатриантов.

Положение переселенцев сильно осложнилось в середине 1990-х годов, когда началось реформирование структурных подразделений совхозов и колхозов. В процессе приватизации доля имущества каждого находилась в зависимости от стажа работы и других условий, что сразу поставило репатриантов в невыгодные условия. В то время переселенцы не имели устойчивого личного хозяйства и ничего не получили при разделе колхозного и совхозного имущества. Низкие заработки, задержка в их выплате, отсутствие работы привели к обнищанию значительной части переселенцев.

Высшее и незаконченное высшее образование из числа трудоспособных членов семей имеют 9,7%, в основном это переселенцы из ближнего зарубежья. Трудоустройство лиц с высшим образованием затруднено. Среднее специальное образование имеют 29%, общее среднее - 56%, не имеют начального - 5,3%.

Проблема этнических казахов из Монголии усугубляется тем, что в последние годы идет процесс их вторичного переселения, теперь уже по территории Казахстана - из северных в южные регионы, более близкие переселенцам по климатическим и иным условиям. Подобные самостоятельные перемещения приводят к большим нагрузкам на местные администрации и миграционные службы. Так, в частности, в Южно-Казахстанской области в 1993-1996 годах приходилось обустраивать и трудоустраивать до 1,5 тысяч переселенцев ежегодно. Процесс вторичного переселения внес элементы стихийности, усугубил нерегулируемость миграционных процессов в Казахстане.

Хроническая нерешенность проблем репатриантов привела к тому, что некоторые из них возвращаются в места своего прежнего проживания, поскольку переселение в Казахстан не оправдало их надежды на достойную жизнь. По официальным данным на 2000 год, 5 тысяч семей репатриантов до сих пор не имеют нормальных жилищных условий вследствие чего сотни семей возвратились в Монголию. В миграционном обмене с Россией во второй половине 1990-х годов сохранялось превышение числа выехавших этнических казахов над прибывшими в Казахстан

Если подвести промежуточные итоги политики репатриации за прошедшие 10 лет, то они будут весьма противоречивы. В Казахстан за эти годы приехало около 183 тысяч казахов, а уехало свыше 100 тысяч. В 1997 году согласно данным Агентства по статистике, число этнических казахов, выехавших из Казахстана, превысило число прибывших, что является беспрецедентным фактом в истории современного Казахстана. В этот же период страну покинули свыше трех миллионов человек, что нанесло миллиардный ущерб государству и обществу (См.: Садовская Е.Ю. Там же).

Анализ ситуации, сложившейся в Казахстане в результате реализации селективной миграционной политики, в основу которой положен этнический фактор, демонстрирует проблематичность подобного подхода к миграционным процессам. Осуществление этнической репатриации требует прежде всего огромных материальных и организационных затрат, которые окупаются в течение достаточно длительного времени. Опыт Казахстана как одного из постсоветских государств свидетельствует о том, что в отсутствие экономических ресурсов и устойчивых демократических традиций такая политика вряд ли способна принести позитивные результаты.