Реформа СНГ: белорусский акцент и роль России

Александр Фадеев

В конце ноября в Минске прошел саммит глав государств СНГ, в котором приняли участие президенты России, Белоруссии, Украины, Азербайджана, Армении, Грузии, Казахстана, Киргизии, Молдовы, Таджикистана и Узбекистана. Туркмению, которая с прошлого года в одностороннем порядке понизила свой статус в Содружестве, представлял заместитель председателя кабинета министров. Встреча в белорусской столице может быть по праву охарактеризована как историческая, хотя никакого конкретного результата (если не считать очередного подтверждения намерения бороться с незаконной миграцией и терроризмом) она не принесла. Не прошли предложения Украины, Казахстана и Белоруссии, участники саммита не смогли прийти к консенсусу по проекту заявления глав государств СНГ о договорно-правовом оформлении границ.

Ее главный итог в другом – ни одно государство из СНГ не вышло, а все государства-участники Содружества продемонстрировали в той или иной форме заинтересованность в сотрудничестве в рамках этой межправительственной организации. Для России крайне важным было то обстоятельство, что на встрече, протекавшей на зловещем фоне одновременного сплетения претензий к ней со стороны ряда стран СНГ и «энергооборонного» саммита НАТО в Риге, на котором рассматривалась и возможность принятия Украины и Грузии в состав альянса, удалось избежать принятия решений, противоречащих ее политическим и экономическим интересам. Российские дипломаты могут себя поздравить и с тем, что в повестку работы минского саммита благодаря их усилиям не удалось протащить вопрос урегулирования конфликта с руководством Грузии, поскольку настрой большинства участников никак не мог привести к оптимальному для России решению.

По сути, провалилась и попытка президентов Азербайджана, Белоруссии и Украины создать за спиной России энергетический, тарифный и транзитный альянс, с инициативой формирования которого выступил ранее Александр Лукашенко. Кроме выражения готовности Баку транспортировать свою нефть через Украину в Белоруссию и далее в Прибалтику и Польшу, и Киева – поставлять электроэнергию в Белоруссию и через нее в Прибалтику, актив «треугольника» ничем не пополнился. Зато Россия отреагировала на эти потуги немедленно и жестко: цены на импортируемый Азербайджаном российский газ взлетели до среднеевропейского уровня, и Баку стало не до нефтепоставок в Белоруссию. Ну а украинская сторона стала срочно подавать сигналы «своему стратегическому партнеру» Белоруссии о том, что та может и не получить нужные ей объемы электроэнергии, если не согласится с повышением цены на них.

Представителям стран-участниц саммита было ясно, что начальный период деятельности Содружества, со всеми свойственными ему характерными чертами  и условностями, подошел к концу. Крайне обострились в последнее время и вышли на первый план противоречия между государствами-потребителями энергоресурсов и странами их экспортирующими. Выявились и неразрешимые противоречия по проблеме отказа от изъятий и ограничений в контексте товарообмена внутри Содружества и перехода в будущем к полноценной зоне свободной торговли.

Поэтому в центре обсуждения глав государств был объемный доклад Группы высокого уровня («девятки»), в котором предпринята очередная попытка проанализировать эффективность деятельности СНГ и определить пути его реформирования. Сама группа разрабатывала доклад восемь месяцев в соответствии с инициативой российского президента Владимира Путина и поручением, данным главами государств на саммите СНГ в Казани.

То, что возглавлял «группу мудрецов» и самым активным образом участвовал в разработке доклада бывший глава администрации президента Белоруссии Урал Лытыпов сказалось на акцентах и рекомендациях этого документа, который, как представляется, во многом отразил чисто белорусские политические и экономические интересы. Об этом свидетельствует и реакция президента Белоруссии Александра Лукашенко – единственного из руководителей государств-участников СНГ одобрившего положения доклада и заявившего, что «это правильный подход».

Представители других государств были настроены весьма критически по отношению к этому документу, а Украина высказала полное несогласие. Украинская сторона предложила перейти к формированию полноценной зоны свободной торговли и выдвинула идею создания нефтегазового консорциума Содружества, в который вошли бы помимо энергообеспеченных государств также страны-потребители и страны-транзитеры энергоресурсов. Такой консорциум предусматривает, конечно же, доступ всех его участников к месторождениям минерального сырья на территории ресурсоизбыточных стран для его добычи и последующей транспортировки. Чтобы сделать саму идею привлекательной для России место главы потенциального консорциума, по некоторым сведениям, было предложено занять президенту Владимиру Путину.

Интересна и реакция Казахстана, к инициативам которого по переустройству СНГ отнеслись в правящих кругах Белоруссии с недоверчивостью и подозрительностью, и чей проект реформы Содружества так резко и публично раскритиковал ранее белорусский лидер. Казахский президент Нурсултан Назарбаев не остался в долгу и по поводу наработок латыповской группы специально подчеркнул, что принципиально нового в них ничего нет, а радикальные предложения и вовсе отсутствуют.

Одним из основных вопросов в контексте перспектив развития сотрудничества в рамках СНГ Группа высокого уровня предложила считать взаимодействие в сфере экономики. Однако в докладе под этим, фактически, понимается вопрос об обеспечении энергетической безопасности. Кроме того, самым непосредственным образом с проблемой обеспечения энергоресурсами был увязан вопрос о гарантиях и свободном развитии транспортного сообщения на пространстве СНГ. Здесь опять же затрагивалась проблема свободного доступа к транзитным газо- и нефтетранспортным трубопроводным сетям и их ответвлениям к месторождениям.

Государственно-политическое руководство Белоруссии, наряду с большинством других государств-участников СНГ, отрицательно относится к любому варианту реорганизации Содружества, при котором придется делегировать часть своих властных полномочий и функций наднациональной структуре СНГ или межправительственным организациям типа ОДКБ, ЕврАзЭС, не говоря уже о Союзном государстве. Президент РБ Александр Лукашенко на минской встрече, например, среди важнейших достижений Содружества назвал сохранение управления национальными хозяйственными комплексами.

Поэтому далеко не случайно руководитель Группы высокого уровня Урал Латыпов все время подчеркивал невозможность «переформатирования» (термин интеграция в Минске почти не употребим) Содружества в МПО, аналогичную Евросоюзу, апеллируя к мнению национально капсулированного большинства и  пугая опасностью автоматического «выпадения» многих стран-членов из СНГ. Отрицает ГВУ и возможность движения СНГ в сторону сокращения количества членов СНГ и передачи всего функционального объема полномочий ОДКБ и ЕврАзЭС. Кроме того, Латыпов привел и другой мотив – те из государств-членов СНГ, которые намерены в будущем начать процедуру вступления в Европейский союз, никогда не станут брать на себя обязательств внутри Содружества, способных помешать этому.

Все это и послужило аргументами к рекомендации «мудрецов» оставить все работающие в СНГ структуры, оптимизировав их и наполнив конкретным содержанием различные направления сотрудничества. Рекомендовано, например, не трогать такие элементы структуры Содружества как Совет глав правительств, Экономический совет, Электроэнергетический совет, Авиационный комитет и другие. Белоруссия выступает за сохранение стратегии решения таких задач, как противоздушная оборона, антитеррористическая деятельность и пограничная служба, что тоже нашло отражение в докладе. Было предложение и о создании общей биржи труда для стран СНГ в рамках скоординированной миграционной политики.

Особую осторожность члены Группы проявили в сфере перспектив финансового взаимодействия государств-участников СНГ: никаких радикальных предложений о введении единой валюты и системы центральных банков и т.п. Прозвучало лишь пожелание начать создавать в будущем единый фондовый рынок. Все это вполне укладывается в концепцию белорусского руководства в этой области взаимодействия, которое не желает допускать на свое финансовое поле внешних акторов и терять контроль над эмиссией и банковско-кредитной системой.

В чем, безусловно, надо согласиться, так это с выводами ГВУ и ее руководителя о том, что СНГ представляет собой уникальную площадку для организации многосторонних встреч на высшем и высоком уровне, а также для переговоров конфликтующих сторон в условиях отсутствия односторонней инициативы по проведению такого рода контактов на уровне глав государств или министров иностранных дел. Трудно переоценить Содружество и как международную организацию, способствовавшую в значительной мере сохранению гуманитарных связей между гражданами новых суверенных государств, безвизового пространства.

Очевидно, с подачи Казахстана не прошло основное предложение ГВУ – объявить мораторий на обсуждение проблемы реформирования СНГ на три года на уровне глав государств-участников Содружества, спустив ее на уровень экспертов. Не воспринято было в столице Белоруссии и «мудрое» предложение вывести за рамки встреч лидеров СНГ решения, влияющие на судьбу Содружества, ограничив саммиты глав государств лишь рассмотрением «одного конкретного вопроса». Более того, работу Латыпова и его коллег по ГВУ, как можно понять, решено не возобновлять, а вместо «мудрецов» задействовать группу высокопоставленных карьерных дипломатов, которые должны к лету 2007 года подготовить концепцию реформирования СНГ.

Останется ли в этой концепции хоть что-то от идей, отраженных в докладе ГВУ, покажет время. Стоит заметить, что потребуется какой-то исторический срок для того, чтобы новые реформаторские конструкции вызрели в среде конкретных правящих элит стран Содружества и, главное, были позитивно восприняты на высшем уровне другими государствами-участниками. Сам ход объективного развития государств СНГ должен способствовать этому, мотивировать интеграционные устремления. С этой точки зрения необходимая для консенсуса база к обозначенному в Минске сроку, скорее всего, сложиться не успеет.

Президент России Владимир Путин дипломатично заявил, комментируя итоги минского саммита, что все главы государств сошлись во мнении, что потенциал Содружества еще полностью себя не проявил, он еще востребован. СНГ как межправительственная организация имеет перспективы развития и должна быть адаптирована к сегодняшним реалиям и серьезным изменениям, которые в последние годы прошли на постсоветском пространстве.

Многие аналитики поспешили сделать вывод о провале российской внешней политики по отношению к Евросоюзу, его лидеру Германии и СНГ, и триумфе политики Североатлантического альянса. О безрезультатности минского саммита в плане развития союзнических отношений между Россией и Белоруссией. Но здесь стоит обратить внимание на почти одновременный выход «параллельного СНГ» - Абхазии, Южной Осетии, Приднестровья и Нагорного Карабаха - на новый, более высокий уровень легитимности, демократии и демонстрацию этими состоявшимися государствами пророссийской ориентации. К тому же степень развития демократических институтов, защиты прав человека у них гораздо выше, чем у большинства стран Содружества, часть из которых вообще представляют собой полуавторитарные или авторитарные режимы, зоны массового нарушения прав человека.

На территории этих «непризнанных» государств проживают многочисленные граждане РФ и люди, с гордостью называющие себя друзьями России. В трех из них размещены российские миротворцы. Поэтому игнорировать процесс складывания дружественного России сообщества «непризнанных» государств ни в коем случае нельзя. Следует помнить и о том, что исторически любое новое государственное образование, которое сложилось под воздействием внутренних, а не внешних акторов, первоначально выступало в международно-правовом плане как непризнанное.

Что касается перспектив развития Содружества, то России пора изменить свою позицию стороннего наблюдателя, сидящего на приставном стуле. Настало время отойти от практики делегирования другим государствам-участникам СНГ или неким группам с непонятным статусом права разрабатывать в одиночку фундаментальные вопросы реформирования Содружества. Результаты активности отдельных руководителей стран СНГ и их деятельности по реформированию этой межправительственной организации в последнее время с завидной постоянностью показывают, что они под флером достижения общих целей закладывают в свои концепции решения, работающие на реализацию интересов своей собственной национально-государственной элиты. Россия в этих условиях жесткого очерчивания пространств экономических интересов и политического действия должна реагировать вполне адекватно, осознавая свой огромный международный авторитет и ответственность (которую нельзя делегировать никому) за судьбу всего постсоветского пространства.

Только России под силу увязать и привести к консенсусу различные и, порой, противоречивые устремления других государств-участников СНГ. К тому же именно Россия располагает крупными специалистами и экспертами в разных областях сотрудничества – от военно-технического до гуманитарного, научным потенциалом, используя который можно оценить главные последствия предлагаемых реформ. По плечу России и способствовать устранению политических барьеров в зонах конфликтов, стать экономическим и финансовым лидером внутри Содружества.

Очевидно, что сегодня надо вести речь не просто о разработке новой концепции переустройства СНГ, а о радикальной смене ориентиров развития. Модель обновленного Содружества с этого угла зрения могла бы исходить из приоритета интеграции (при сохранении национальных особенностей), ведущей к повышению благосостояния народов и эффективности экономик государств-участников, укреплению через это их суверенного статуса.