Пишем «власть», читаем – «президент»

16.03.2007. Республика (Казахстан)

Беседовала Г.Дырдина

Перераспределение полномочий в нашей стране может идти только в одном направлении, считает политолог

Выступая на заключительном заседании Госкомиссии, Нурсултан НАЗАРБАЕВ произнес такую фразу: «Определяющая цель политических изменений для нас – это движение к консолидированной демократии, к такой современной демократической форме власти, которая сможет обеспечить наиболее эффективную систему управления обществом и государством. При этом политические реформы ни в коем случае не должны привести к потере управляемости в стране».

Почему-то сразу на этот посыл главы государства мало кто обратил внимание. Но как только была озвучена идея реформы государственного управления, тут же стало понятным, что имел в виду президент, говоря о «современной демократической форме власти». Естественно, что общество отреагировало на эти новации, и к нам в редакцию стали поступать комментарии – в первую очередь от политологов и политиков, что и стало началом новой дискуссии на страницах «Республики».

Сегодня на наши вопросы отвечает политолог, редактор отдела политики журнала «Эксперт Казахстан» Николай КУЗЬМИН.

Эти новации власти не угрожают

Николай, как бы Вы прокомментировали эту фразу главы государства? Насколько вообще корректно это высказывание – об управлении обществом?

- Если под управлением обществом подразумевается контроль государства над политическим процессом, то, я думаю, это высказывание вполне корректно.

В принципе, еще со времен Черчилля известно, что и демократия плоха, но лучше пока ничего не придумали. Разумеется, можно долго рассуждать о том, какие недостатки есть в странах с демократической системой управления, какие недостатки есть в странах с авторитарным режимом или даже в тоталитарных государствах, но в случае с выступлением президента на итоговом заседании Госкомиссии мне видится принципиально важным следующее. Президент впервые, как мне кажется, открыто обозначил цель предполагаемых реформ – это повышение эффективности управления.

То есть речь не идет о соответствии неким стандартам ОБСЕ?

- Не идет. Как не идет и о приближении к каким-то передовым демократическим государствам, о чем президент говорил в других случаях. Например, когда Нурсултан Назарбаев сказал, что одобряет реформу судебной системы (он даже не конкретизировал, что именно одобряет, – оптом одобрил всю реформу сразу), то счел уместным отметить, что нам уже пора в этой сфере приблизиться к стандартам современных цивилизованных государств. Слово «цивилизованный», как вы понимаете, в нашем политическом дискурсе – это синоним слова «демократический».

Причем президент неоднократно по ходу своего выступления на Госкомиссии говорил, что власть должна остаться сильной. Понятно, что речь идет не об абстрактной власти. Назарбаев говорил именно о президентской власти. Реформа судебной системы прямой угрозы сильной президентской власти не несет, поэтому в данном случае можно сослаться на опыт демократических стран и ориентироваться на него.

В том же случае, когда речь зашла о парламенте, о его численности, функциях, полномочиях, президент сделал совершенно иную оговорку, отметив, что нам при реформировании парламента необходимо учитывать казахстанскую специфику.

Почему он так сказал?

- Потому что перераспределение власти, если бы оно происходило в нашей стране, могло идти только в одном направлении. От парламента президенту передавать-то практически нечего, а только от президента к парламенту. Значит, если эта передача вдруг будет происходить, то надо обязательно учитывать казахстанскую специфику…

И слишком много не передавать?

- Совершенно верно. И есть еще один момент, который мне кажется достаточно важным, может, даже не столько в плане анализа будущих политических реформ, сколько с точки зрения президента на эти реформы. Президент рассуждает примерно так: нам не нужен раздутый парламент, не важны его представительские функции, главное – это эффективность его работы как законодательного органа. Парламент должен принимать качественные законы.

В каком смысле – качественные?

- Соответствующие потребностям власти, скажем так. Главное, чтобы закон не расшатывал сильную президентскую власть. Впрочем, большинство законов прямого отношения к вопросам власти не имеет.

А законы, имеющие отношение к власти, должным образом откорректированы?

- Да, такие законы, как, к примеру, закон о выборах, должны формулироваться и приниматься в соответствующем виде, чтобы они не задевали основы сильной власти.

Так вот, говоря о законодательной роли парламента, президент не уделил особого внимания его представительским функциям, зато вдруг увидел представительские функции в другом органе, который на сегодняшний день в Конституции никак не обозначен. Это Ассамблея народов Казахстана. Президент счел удачным предложение (которое, возможно, появилось не без подсказки со стороны этой самой сильной власти – не самого президента, но, может, Администрации президента или людей, близких к нему), что неплохо бы усилить представительство через Ассамблею народов Казахстана. И вообще на законодательном уровне как-то определиться со статусом ассамблеи.

Так что не исключено, что представительские функции будет в недалеком будущем исполнять по факту Ассамблея народов Казахстана. Поскольку ее возглавляет сам президент, то, думаю, сильной власти и эти новации не угрожают.

Не стоит воспринимать буквально

Президент сказал, что необходимо движение к современной демократической форме власти. Вам не кажется, что он при этом подразумевал какие-то конкретные, существующие в других странах формы такой власти?

- Я думаю, что Нурсултан Назарбаев не имел в виду какие-то конкретные примеры. Он в одной этой фразе совместил сразу несколько своих стремлений. Это, во-первых, стремление к модернизации – но не в смысле транзита к демократии, а в смысле выхода на мировой уровень по определенным параметрам, прежде всего по экономическим. То есть Казахстан должен стать вровень с самыми передовыми странами по объему ВВП на душу населения и по другим экономическим показателям.

А в какой степени Казахстан при этом должен стать демократическим государством? И в какой степени власть должна стать демократической?

- Ну, не стоит воспринимать слова президента буквально. Это всего лишь фигура речи, словесный оборот. Просто так принято говорить – «демократическая власть», «деспотическая власть» и т.д.

Вообще здесь вопрос, скорее, к психологу. На самом деле не всегда понятно, когда под словом «власть» президент имеет в виду политический строй, режим в целом, и когда он под словом «власть» подразумевает себя лично. Я, конечно, не психолог, но мне кажется, что когда президент имеет в виду себя лично, когда напрашивается знак равенства между словами «власть» – «государственная власть» – «президентская власть» – «президент» – «Нурсултан Назарбаев», то тогда президент склонен употреблять такие слова, как «демократический» и прочие в том же духе. Он хочет быть демократическим президентом. Но когда речь заходит о режиме, о политической системе, тогда начинаются оговорки о казахстанской специфике, о сильной власти и т.д.

Если с этой точки зрения оценивать некоторые высказывания президента, то, может быть, что-то прояснится. Ну, что такое на самом деле «демократическая власть»? Это значит, что вся система должна быть демократической, вся совокупность законов и взаимоотношений между властью, обществом, элитой, какими-то социальными группами.

Словом, должно быть то, чего у нас нет…

- К сожалению. Но почему я считаю, что президент, говоря о демократической власти, подразумевает самого себя? Конечно, Казахстан не соответствует демократическим стандартам ОБСЕ, но при этом президент из года в год посылает людей учиться на Запад. А потом, когда ученики Гарвардов и Оксфордов возвращаются на родину, их с охотой берут и в правительство, и в банки, и в национальные компании.

Получается, президент сам себе яму копает?

- Может быть, в известном смысле, да. Хотя, как показывает практика, никто из выпускников Гарварда в политику не рвется. Все стремятся устроиться в банки. А, скажем, в политологи выпускники западных учебных заведений идти не хотят, как не хотят становиться экспертами, аналитиками, пусть даже не политическими – хотя бы экономическими.

А как Вы считаете, почему?

- Отчасти причина в том, что в банках зарплата выше. А что касается нежелания заниматься политикой, то, возможно, объясняется это тем, что люди просто не видят перспектив карьерного роста в этой сфере. Хотя и тут есть исключения. Я говорю о лидере пока не зарегистрированной правоцентристской партии «Атамекен» Ержане ДОСМУХАМБЕТОВЕ. Он учился если я не ошибаюсь, в Гарварде, и в итоге стал политиком.

Государство как корпорация

Президент поставил перед правительством задачу сделать систему управления эффективной. Как Вы думаете, поможет ли этому реформа государственного управления, о которой на днях сообщил вице-премьер Аслан МУСИН? К примеру, «двухголовость» министерств?

- На мой взгляд, эта идея очень смелая, ведь принципы корпоративного управления планируется перенести в сферу управления государством, что называется, в прямом виде.

Что такое корпоративное управление? С чего оно начинается? С того, что владелец компании, собственник, больше не выполняет функции управляющего (а на начальном этапе деятельности компании собственник, как правило, является и управляющим) и отходит в сторону – допустим, в совет директоров, сохраняя за собой все права собственника. А для управления компанией нанимает профессионального менеджера.

Мне кажется, подобное уже наблюдается в Казахстане сегодня. Как известно, Нурсултан Назарбаев создает для себя своего рода коллективный «совет директоров» в виде партии «Нур Отан» (которая будет контролировать деятельность парламента), Ассамблеи народов Казахстана (полномочия которой наверняка закрепят в Конституции), госхолдингов «Самрук», «КазАгро», «Казына» и СПК (социально-производственных корпораций как инструмента контроля над региональными элитами и акимами). Власть, таким образом, сохраняется в руках президента, но управление страной поручается как бы профессиональному менеджеру – премьер-министру.

Смотрите, ведь на Карима МАСИМОВА оказались возложены функции управления всей системой. Так, он проводит коллегии и в Министерстве обороны, которое подчиняется непосредственно президенту, и вроде бы даже в Министерстве иностранных дел, которое тоже подчиняется непосредственно президенту. Да, у премьер-министра нет власти в высоком смысле этого слова. Он не является собственником, он всего лишь наемный менеджер. Ему поручено управлять «компанией» и доказывать эффективность своей работы.

То же самое будет на уровне министерств. В каждом из них будет создан совет директоров в лице министра, представителя администрации президента, генерального директора министерства, руководителя службы внутреннего контроля и независимых директоров. У совета директоров будет власть, но управлять министерством будет специальный человек – генеральный директор, тоже назначаемый президентом.

Кстати, эта идея не такая уж и новая. Не так давно уже были намерения ввести институт статс-секретарей (сейчас это генеральные директора), чтобы обеспечить преемственность в работе министерств. Так вот, на генеральных директорах будет лежать ответственность за выполнение программ министерств, каких-то конкретных задач. А министр будет решать в первую очередь политические вопросы – принимать решения, разрабатывать и утверждать стратегические документы.

А не получится, что у двух нянек дитя без глазу останется?

- Да всякое может получиться. Я, честно говоря, никогда до этого не слышал про такого рода подход к управлению государством. Кстати, и акиматы предполагается реформировать подобным образом.

Есть ли в международной практике такой опыт, чтобы корпоративный метод управления распространялся на все государство?

- В международной практике существует опыт работы института государственных секретарей (то, что у нас хотели внедрить под названием «статс-секретари»), скажем, в Японии, Франции, Германии, ряде других стран. Этот институт создан там для того, чтобы при смене правительства сохранялась преемственность в работе. Госсекретари – это несменяемые люди, остающиеся на своих должностях, какая бы партия ни приходила к власти.

Госсекретарь – это не политический назначенец, он просто менеджер, рабочая лошадка. У него соответствующие функции и соответствующие властные полномочия – строго в оговоренных рамках. Какова степень ответственности, таков и объем полномочий. И какой бы министр ни пришел, он получает исправную, действующую «машину», поскольку госсекретарь остается на месте.

Насколько эффективной окажется корпоративная система в Казахстане?

- Сказать трудно. Я не специалист по госуправлению, но эта реформа, повторюсь, очень смелый шаг и достаточно рискованный. Оправдает ли себя прямой перенос корпоративных подходов на управление государством?.. Не знаю…

Вообще-то идея корпоративного управления была озвучена президентом еще в прошлом году, 1 сентября, на открытии третьей сессии парламента, и адресовались эти слова не уходящему премьеру (а уже тогда было ясно, что он уходящий), а конкретно Кариму Масимову. Об этом можно было догадаться, поскольку потом президент, представляя нового премьера, оговорился, сказав, что свое прошлогоднее Послание он готовил совместно с Масимовым.

Кстати, и в том выступлении, и в прошлогоднем Послании президент сказал многое из того, что он повторил в Послании этого года, правда, уже несколько детализируя, конкретизируя и слегка смещая акценты. И мне кажется, что многие задачи, указанные в нынешнем Послании, немного необычны, что ли, для Казахстана.

Можете привести примеры?

- К примеру, поставлена задача создать гражданское общество. Оно у нас само себе почему-то не организовалось, а в мире все говорят о том, что оно необходимо. Вот у нас и решили – надо предложить программу строительства гражданского общества. Я не знаю, как это сформулировано в окончательном документе, но в черновом варианте Концепции развития гражданского общества до 2015 года сказано, что решающая роль в этом деле принадлежит государству, хотя классическое определение гражданского общества в своей сути означает – это все, кроме государства.

Замечательно, что при обсуждении этой концепции звучали такого рода предложения: «А почему до 2015 года? Разве нам не по силам построить гражданское общество раньше? Давайте напряжемся – и построим!» К строительству гражданского общества относятся так же, как к строительству железной дороги!

А ведь гражданское общество должно возникнуть само, причем в процессе постоянной борьбы с государством. Естественное состояние гражданского общества – это борьба с государством. Если же государство само построит гражданское общество, то оно, как мне кажется, будет, мягко говоря, с ярко выраженной спецификой.

Демократия – реальность или метафора?

Вы уже сказали, что для президента Назарбаева современная демократическая власть – это сильная президентская власть. А вот в какой мере реформирование госуправления поможет еще более укрепить и сохранить президентскую власть? И в какой мере оно будет способствовать продвижению страны по пути демократии?

- Я не думаю, что эти реформы, которые собирается проводить правительство, будут иметь прямое отношение к президентской власти. Они, скорее, направлены на решение экономических задач.

Но ведь гендиректоров будет назначать сам президент?

- Ну, это как бы приятный побочный эффект от реформ. И, разумеется, усиление президентской власти через институт генеральных директоров, через подконтрольность региональных элит – все это будет.

Однако невозможно одновременно проводить реформы, направленные на перераспределение политической власти, и реформы, направленные на повышение эффективности управления. У нас уже сформировалась определенная структура распределения властных полномочий – в рамках этой структуры и будут проводиться политические, экономические и любые реформы. Кстати, реформа госуправления проводится в рамках нынешнего распределения властных полномочий.

Кроме того, речь уже не идет об усилении президентской власти (куда еще больше-то усиливать?), а о выстраивании каких-то дополнительных вертикалей власти, дополнительных структур, которые служат резервными. А вообще-то власть действительно сосредоточена в руках президента, и он ясно дал понять, что она в ходе политических реформ не ослабнет.

А о демократии речи вроде бы и нет, получается?

- Но президент ведь ни разу и не сказал, что мы собираемся приблизиться к некой демократии. А упоминание движения к консолидированной или еще какой-то демократии – это просто фигура речи, о чем мы с вами уже говорили. Поэтому не стоит даже это комментировать или давать этому высказыванию какие-либо оценки. Это примерно то же самое, что разговоры в России, где спорят, какая у них демократия – суверенная или не суверенная.

Но президент, когда он говорит о вещах достаточно конкретных, всегда подчеркивает, что хотел бы, чтобы Казахстан стал по определенным параметрам похожим на демократические государства. В судебной системе, например. В спорте. Чтобы у нас дороги были такие же, как в развитых демократических государствах…

То есть платье у нас свое, но кружавчики на платье пусть будут, как у них?

- Давайте будем честными – все-таки это не кружавчики. Согласитесь, демократия – не совсем тот идеал, к которому всем нужно стремиться. Демократия – это просто одна из форм управления государством, одна из управленческих моделей.

Но пока это одна из лучших моделей?

- Если верить Черчиллю, то да. А может, наш президент сейчас придумывает что-то лучше демократии?

Вы серьезно в этом уверены?

- Во всяком случае президент хочет, чтобы Казахстан приблизился к демократическим государствам по ряду показателей, которые для главы государства принципиально важны, то есть по экономическим показателям.

И что самое важное, по-моему: сегодня всем понятно – бессмысленно ожидать, что президент откажется от той модели, которая, с его точки зрения, зарекомендовала себя как вполне эффективная, и начнет выстраивать какую-то другую модель. И та административная реформа, о которой сегодня говорят, будет проводиться строго в рамках существующей системы.

Президент, судя по всему, искренне хочет, чтобы страна жила счастливо, красиво. Но при этом чтобы во главе всех этих процессов стоял он…