Основной инстинкт Виктора Ющенко

03.07.2007. Коммерсант-Украина

Сергей Сидоренко

Украине предстоит пережить новую конституционную реформу

В канун Дня Конституции президент Виктор Ющенко заявил, что в самое ближайшее время намерен провести конституционную реформу. Новую редакцию основного закона, разработанную по поручению главы государства, предлагается одобрить на всенародном референдуме. В секретариате президента уже нашли юридическую схему, которая позволит обойтись без поддержки этой реформы парламентом. Ъ стали известны детали президентского проекта Конституции. Документ значительно расширяет полномочия главы государства, однако не настолько, чтобы можно было говорить о возврате к президентской форме правления.

О том, что в секретариате президента (СП) разработан новый текст Конституции, 27 июня на брифинге сообщил заместитель главы СП Игорь Пукшин. Он заявил, что Конституцию необходимо изменить "как можно скорее" – если же этого не сделать, то после парламентских выборов неизбежен новый кризис власти. Господин Пукшин представил журналистам несколько тезисов предложенной реформы. В частности, предлагается перейти от существующей однопалатной системы парламента к двухпалатной. Депутаты нижней палаты, по его словам, должны избираться по партийному принципу, а верхней – по региональному. "Нижняя палата должна принимать законы, утверждать бюджет – сугубо законодательная деятельность. Функции верхней палаты – прежде всего утверждение законов, которые принимает нижняя палата, а также кадровые вопросы",– сообщил заместитель главы СП.

Предложения, оглашенные господином Пукшиным, вечером того же дня публично поддержал президент. Выступая на торжественном собрании по случаю Дня Конституции, Виктор Ющенко заявил, что конституционная реформа 2006 года "завела страну в глухой угол" и стала причиной постоянных кризисов власти. "Как глава государства, я обязан остановить и, безусловно, остановлю этот хаос",– сказал президент. Он подтвердил, что одним из основных положений новой реформы может стать введение двухпалатного парламента и предложил "рассмотреть предложения о сокращении срока полномочий парламента и его численности" (с подобной инициативой в 1999 году выступал президент Леонид Кучма; см. справку). Президент не стал уточнять детали, отметив, что в ближайшее время "концептуальные основы новой редакции Конституции будут представлены на широкое обсуждение".

Как стало известно Ъ, разработка проекта новой Конституции велась в СП более полугода. Источники Ъ называют разные даты начала работы – ноябрь 2006-го, декабрь 2006-го и начало 2007 года. "Этот проект курировал заместитель главы секретариата Иван Васюнык. Юристы работали под руководством Владимира Шаповала (бывший представитель президента в КС, сейчас глава Центризбиркома.–Ъ) и Николая Козюбры (судья КС в отставке.–Ъ),– рассказал один из собеседников Ъ.– Они завершили работу над проектом несколько недель назад".

Официально проект Конституции не обнародуется. Как рассказали Ъ источники в руководстве СП, для этого есть две причины. Во-первых, в СП все еще продолжается работа над проектом, но уже без участия рабочей группы. В частности, дорабатываются предложения по реализации двухпалатного парламента. Во-вторых, Конституции пока не существует в виде законченного документа – многие ее положения изложены в нескольких вариантах. "Теперь политикам необходимо определить, какой вариант позволит достичь консенсуса при принятии Конституции",– говорит один из источников Ъ.

Некоторые подробности нового проекта Конституции Игорь Пукшин обнародовал в авторской статье, опубликованной в еженедельнике "Зеркало недели". По его словам, уменьшение срока полномочий будет касаться нижней палаты двухпалатного парламента. Замглавы СП особо отметил, что речи о федерализации страны не идет – Украина останется унитарным государством. Проектом Конституции предложен ряд юридических нововведений, в частности механизмы "народной законодательной инициативы" и "народного вето". По словам Игоря Пукшина, в новом основном законе обязательно будет присутствовать статья, декларирующая "европейский вектор развития Украины".

В официальных комментариях представители рабочей группы заявляют, что не ставили перед собой задачу увеличить полномочия президента. Однако корреспондент Ъ получил возможность ознакомиться с рядом статей новой Конституции и выяснил, что в случае ее принятия полномочия главы государства существенно возрастут. В частности, назначения всех членов правительства предлагается согласовывать с президентом.

Изменилась также процедура назначения премьер-министра – предусмотрен механизм прямого президентского правления, в случае если у коалиции возникнут проблемы с выбором премьера. Согласно проекту, кандидат на пост премьера до формирования состава Кабмина обязан представить Раде программу действий будущего правительства, а Рада обязана утвердить ее в 15-дневный срок. "Если в этот срок (15 дней.–Ъ) программа деятельности Кабинета министров не будет одобрена Верховной радой, президент досрочно прекращает полномочия Рады. После досрочного прекращения деятельности парламента президент в трехдневный срок назначает премьер-министра и по его представлению – министров. Назначенные таким образом премьер-министр и министры ответственны перед президентом и действуют до формирования нового состава Кабинета министров",– говорится в проекте.

Кроме того, новая Конституция позволяет президенту распускать Раду без юридических оснований для роспуска. Как утверждают источники Ъ, эта процедура выписана с несколькими альтернативами. Рабочий вариант предполагает безусловное право главы государства распустить парламент. Альтернативный вариант – ввести встречную ответственность президента: он может назначить всеукраинский референдум по поводу роспуска Рады, а в случае если его инициатива не будет поддержана, Рада двумя третями своего состава может прекратить полномочия президента. Процедура импичмента президента, по информации Ъ, осталась практически неизменной, из нее лишь исключили необходимость вынесения Верховным судом решения о наличии состава преступления в действиях главы государства.

Ъ стали известны также подробности юридических нововведений, которые касаются "народной законодательной инициативы". В новой Конституции вводится такое понятие, как "законопроект, принятый на референдуме". С помощью такого "законопроекта" на референдуме может быть отменен действующий закон или его часть. Такой референдум может быть проведен в случае сбора 1,5 млн подписей граждан в двух третях областей Украины, а его результаты не требуют имплементации Верховной радой. 100 тысяч подписей достаточно для того, чтобы внести в парламент какой-либо законопроект, но в этом случае закон должен быть принят Радой. Кстати, название "Верховная рада" после принятия новой Конституции также может быть изменено. Одно из предложений рабочей группы – назвать высший орган законодательной власти Украины "Национальным собранием".

Структура новой Конституции в представленном проекте претерпела существенные изменения. Например, в документе отсутствует раздел "Прокуратура". Разделы "Территориальное устройство", "Местное самоуправление" и "Автономная республика Крым" объединены в один раздел.

В минувшие выходные конституционные инициативы Виктора Ющенко прокомментировали ведущие политики. Впрочем, они, как правило, останавливались на идее двухпалатного парламента. Лидер БЮТ Юлия Тимошенко заявила, что не поддерживает эту идею. Премьер Виктор Янукович в своей статье для газеты "Зеркало недели" заявил, что доработку Конституции следует проводить лишь после завершения административно-территориальной реформы, на что, по его расчетам, потребуется четыре года. Предложения Виктора Ющенко поддержал Леонид Кучма, напомнивший, что авторство идеи введения двухпалатного парламента с одновременным сокращением численности депутатов принадлежит именно ему.

Между тем источники Ъ в СП утверждают, что идея двухпалатного парламента в новом проекте Конституции не является ключевой. "Виктор Ющенко не уверен, что эту норму следует оставить, ведь у нее есть довольно много минусов. Так что это, скорее, не требование Ющенко, а повод для начала общественной дискуссии",– считает собеседник Ъ.

Отдельного внимания заслуживает заявление замглавы СП Игоря Пукшина о том, что новая Конституция может быть утверждена без согласия Верховной рады. Вчера в комментарии Ъ Иван Коцюбра рассказал о возможном юридической механизме такого утверждения (см. интервью на этой же странице).

Чем закончился референдум в 2000 году

Впервые идея проведения всеукраинского референдума и вынесения на него ряда вопросов, изменяющих государственное устройство Украины, была высказана президентом Леонидом Кучмой в ходе президентской избирательной кампании 1999 года. В конце декабря 1999 года, спустя полтора месяца после победы господина Кучмы на выборах, начался сбор подписей в поддержку проведения референдума. До середины января было собрано более 4 млн подписей.

15 января 2000 года президент Леонид Кучма издал указ #65/2000 о проведении 16 апреля 2000 года всеукраинского референдума по народной инициативе о внесении изменений в Конституцию Украины.

На референдум были вынесены следующие вопросы:

1) о предоставлении президенту права распускать Верховную раду, в случае если в течение месяца она не сформировала парламентское большинство или в течение трех месяцев не утвердила представленный правительством бюджет;

2) о сокращении общего числа депутатов Верховной рады с 450 до 300;

3) о необходимости формирования двухпалатного парламента;

4) об отмене депутатской неприкосновенности. Из Конституции предлагалось изъять ч. 3 ст. 80, в соответствии с которой без согласия ВР депутатов нельзя привлекать к уголовной ответственности, задерживать и арестовывать.

16 апреля 2000 года всеукраинский референдум был проведен. В нем приняли участие 28 728 575 человек (81,15%), имеющих право голоса. Абсолютное большинство одобрило вынесенные на референдум предложения. По данным Центральной избирательной комиссии, первое предложение поддержали 84,69% граждан Украины, второе – 89,00%, третье – 89,91%, четвертое – 81,68%.

29 мая 2000 года по результатам проведенного референдума президент издал указ #727/2000 о создании комиссии по подготовке изменений в Конституцию Украины. Между тем Верховная рада из четырех решений референдума одобрила только одно, внеся изменение, согласно которому президент получил право распускать парламент.

"Если президент избирается народом, то он должен быть сильным"

Один из руководителей рабочей группы по подготовке проекта новой Конституции, судья Конституционного суда в отставке НИКОЛАЙ КОЗЮБРА рассказал специальному корреспонденту Ъ СЕРГЕЮ Ъ-СИДОРЕНКО о том, какую систему власти предлагает новая редакция основного закона.

– Президент заявил о возможном переходе парламента к двухпалатной системе. Как эта система будет функционировать?

– На самом деле в том проекте Конституции, что был разработан нашей группой, механизм двухпалатного парламента детально не описан. Этот механизм упомянут только в качестве идеи, поэтому говорить о деталях его реализации пока нельзя.

– Кто обладает наибольшими полномочиями в предложенной вами системе власти?

– Сложно сказать. Кто-то назовет эту модель парламентско-президентской или президентско-парламентской. Мы сочли, что если президент избирается народом, то он должен быть сильным. Но это не означает, что мы возвращаемся к президентской форме правления. Сверхполномочия президенту никто не возвращает.

– В секретариате президента говорят, что Конституция может быть изменена без согласия парламента. Это возможно?

– Я хочу напомнить, что в действующей Конституции определена процедура внесения изменений в Конституцию. А что касается принятия новой Конституции или ее новой редакции, то эта процедура нигде не оговорена. Поэтому возможны разные варианты.

– А ваш проект – это новая Конституция?

– Там очень существенные структурные изменения, поэтому можно говорить о том, что это – новая редакция Конституции.

– В чем состоит реформа прокуратуры?

– Согласно предложенному нами варианту, прокуратура становится частью судебной власти. При этом важно, что она будет лишена функций общего надзора, у нее останутся функции поддержки обвинения в суде, функции надзора за досудебным следствием и функции, связанные с исполнением судебных решений и надзором за местами лишения свободы.

– Конституционный суд также будет реформирован? Звучали предложения о том, чтобы объединить его с судами общей юрисдикции.

– Нет, эта идея не была реализована. Конституционный суд сохранен, правда, предложены серьезные изменения принципов его формирования. Например, введен принцип ротации части судей каждые три года, а количество судей уменьшено до 15 человек. Президент и парламент по-прежнему будут принимать участие в формировании КС, поскольку это мировая практика. Но требования к судьям ужесточены, чтобы КС формировался из профессионалов, а не из политиков.

– Правда ли, что президент получил дополнительные возможности для роспуска парламента?

– Да. Фактически допускается роспуск парламента по политическим мотивам, когда он видит, что парламент не может эффективно функционировать. Это сделано для того, чтобы предотвратить возникновение кризисных ситуации. Мы к этому не привыкли, но это нормальная европейская норма. Кроме того, роспуск Рады может быть инициирован премьером.

– Статья о депутатской неприкосновенности исключена из новой редакции Конституции?

– Неприкосновенность мы оставили, но в урезанном виде. Можно возбуждать уголовное дело против депутата, дело может быть даже передано в суд. Согласие Верховной рады требуется только для задержания и ареста. Хотя на месте преступления депутата можно задерживать и без согласия парламента.