Финансовая самостоятельность политических автономий в Грузии

Владимир Глонти, доктор экономических наук,
профессор Батумского государственного университета
имени Шота Руставели

Эффективность и реальность любой политической автономии определяется финансовыми ресурсами, имеющимися в ее распоряжении. Региональный бюджет или бюджет автономной республики активизирует хозяйственную деятельность, позволяет развивать инфраструктуру региона. Однако в Грузии принятые за годы реформ правовые акты – Конституция Грузии, Конституционный закон Грузии «О статусе Аджарской автономной республики», Налоговый кодекс Грузии, Закон Грузии «О бюджетной системе Грузии», Закон Грузии «О распределении налоговых, неналоговых и капитальных доходов между бюджетами» не создали для Аджарской автономной республики механизма реализации гарантий финансовой самостоятельности и независимости в процессе осуществления межбюджетных отношений.

 Исторически для финансово-экономической системы Грузии характерно стягивание всех функций наверх – гипертрофированное развитие вертикальных ком­муникаций в ущерб прямым горизонтальным (партнерским) связям. Полная недоверия к обществу, ревниво относящаяся к любым проявлениям независимой инициативы власть Грузии стремилась, и до сих пор продолжает, вмешиваться во все сферы общественной жизни, как в политическую, так и в финансово-экономическую, мелочно опекая и регламентируя[1].

Для создания в Грузии нового институционального порядка в системе мужуровневых финансово-экономических взаимоотношенийнеобходимо широко использовать прогрессивный европейский опыт. Известный российский ученый, профессор Василий Лихачев, изучая накопленный в Европе опыт регионализма, делает существенный вывод: там, где государство не отягощено "региональной критической массой", различными "региональными рисками", его внутренняя стабильность положительно сказывается на международной активности страны, росте ее международного авторитета в рамках двусторонней и многосторонней дипломатии. Европейский опыт позволяет говорить о наличии у регионов значительных финансовых ресурсов. Согласно декларации о регионализме в Европе "европейские государства должны взять на себя обязательство максимально передавать полномочия регионам, а также финансовые средства, необходимые для их выполнения, изменяя, если нужно, международные нормы" (ст. 13)[2].

Каждое государство обладает собственным опытом регионального и субрегионального строительства, который требует уважения, анализа и исследования. Реформа государственного строительства, которая началась в Грузии с приходом к власти президента Саакашвили, не основываться на глубоком и критичном изучении накопленного европейского опыта в сфере финансово-экономических и социально-политических взаимоотношений центра и региона[3].

Именно поэтому Совет Европы не раз высказывал свою озобоченность из-за «неадекватной модели автономии в Аджарии» (Резолюция ПАСЕ № 1415 -2005).  В частности в Резолюции ПАСЕ  № 1477, принятой в январе 2006 года, говорится: «Необходимо создать юридические основы и гарантировать статус Аджарии». Кроме этого Венецианская комиссия Совета Европы подготовила мнение о изменениях в статусе автономии Аджарии: «До сих пор предложение экспертов по конституционным вопросам Совета Европы были практически полностью проигнорированы, и уровень автономии, предложенный Аджарии, оказался ниже, чем для Южной Осетии и Абхазии». Венецианская комиссия критиковала проект конституционных изменений, который «предусматривал чрезмерное вмешательство грузинских государственных органов в дела автономной области». «В результате окончательный вариант содержал большинство пунктов, которые подвергались критике Венецианской комиссией. Среди них было положение, что президент Грузии может распустить верховный совет Аджарии, если последний неоднократно будет отказываться утвердить кандидатуру президента на пост премьер-министра автономии; сотрудники рабочего органа при премьер-министре непосредственно назначаются министрами в Тбилиси, тем самым, понижая статус Аджарии до номинальной автономии с минимальной возможностью оказывать какое-либо влияние. Комитет по мониторингу при совете Европы назвал окончательный вариант «признаком прискорбного и неоправданного недостатка доверия к гражданам Аджарии»[4].

Кроме данных политических проблем существуют и проблемы в финансово-экономических взаимоотношениях центра и Аджарской автономной республики. Совершенствование системы межбюджетных отношений в Грузии в настоящее время представляется чрезвычайно сложной проблемой. Актуальность ее объясняется рядом обстоятельств теоретическо­го и практического характера. На уровне «центр – автономная республика» не утверждена концепция реформирования межбюджетных отношений, до сих пор не оп­ределены принципы, на основе которых должны быть построены взаимоотношения, не уре­гулированы отношения с муниципальными образованиями. Кроме того, степень дифференциации территорий (муниципальных образований) автономии, по экономическим услови­ям, уровню жизни населения, уровню потребления товаров и услуг, произ­водственному потенциалу и многим другим факторам формирования налого­облагаемой базы исключительно высока. При таких обстоятельствах опреде­ление всех условий межбюджетных отношений государственным центром не яв­ляется рациональным. В условиях необ­ходимости восстановления и сохранения единого политико-социального и финансово-экономического пространства на всей территории Грузии проблема территориальной диф­ференциации приобретает все большую остроту.

Нормативные правовые акты и инициативы органов власти Грузии по вопросам межбюджетных отношений содержат зачастую разнона­правленные предложения по предоставлению региональным властям большей ав­тономии, с одной стороны, и мер, направленных на ужесточение контроля за экономической политикой автономной республики со стороны центра, с другой. Действительно, эффективное развитие государственных и региональных финансов должно включать действия в обоих этих направлениях. Но до достижения их оптимального сочетания пока еще далеко. Очевидно, что система межбюджетных отношений существенно бы выиграла от зако­нодательно установленной децентрализации налогово-бюджетных полномо­чий. В то же время особенность экономики Аджарской автономной республики требуют, чтобы эта де­централизация сопровождалась дополнительными мерами по общему финансовому контролю, достижению целей социальной политики и созданию заин­тересованности органов местного самоуправления в проведении рациональ­ной и ответственной бюджетной политики. Это предполагает обеспечение реальной автономии и ответственности властей автономии. Долгосроч­ная стратегия финансового развития регионального управления должна быть направлена на постепенное повышение доли ресурсов, сосредоточенных в бюджете автономной республики и местных бюджетах, по мере формирования механизмов по более эффективному и ответственному управлению региональными фи­нансами, снижению социальной напряженности. Все это диктует необходи­мость комплексного научного исследования систем межбюджетных отноше­ний на субрегиональном уровне.

Новый Налоговый кодекс Грузии, принятый уже после т.н. «революции роз» в декабре 2004 года,  еще более осложнил ситуацию в сфере межбюджетных отношений по линии «центр-автономная республика». В Грузии сложилась парадоксальная ситуация. Фактически в стране существует трехуровневый бюджет: 1. центральный; 2. региональный (автономной республики) и 3. местный.

Юридически же Налоговый кодекс создан для унитарного государства, так в первом пункте шестой статьи данного кодекса сказано, что в Грузии действуют только общегосударственные и местные налоги и перечислены их виды. Наряду с этим, так же и Конституция не учитывает существование трехуровневого бюджета, не разграничивает источники их доходов.

Это значит, что законодательство не соответствует фактически существующему государственному устройству, и оно не определяет источники формирования бюджета автономной республики. Именно для устранения этого недостатка государство выдумало так называемый закон «О распределении налоговых, неналоговых и капитальных доходов между бюджетами». Создание данного закона значит: во-первых, попытку исправить неполноценность и бессилие кодекса, т.к. местные налоги не решают проблему формирования местного бюджета, и их частичное пополнение происходит за счет перераспределения общегосударственных налогов. Во-вторых, этот пункт приводит нас к другой крайности, распределение общегосударственных налогов происходит не только между автономными республиками, но между другими территориальными единицами, что фактически означает искусственное приравнивание в сфере распределения налоговых поступлений, статуса автономной  республики к статусу отдельной территориальной единице.

Исходя из вышесказанного, Налоговый кодекс Грузии, как основной инструмент осуществления фискальной политики, не имеет никакой ценности без закона «О распределении налоговых, неналоговых и капитальных доходов между бюджетами», а последний же искусственно приравнивает к друг другу территориальные единицы, имеющие разный статус, что не определено ни Конституцией, ни Кодексом.

Не определяет источники формирования бюджета Аджарской автономной республики и конституционный закон Грузии «О статусе Аджарской автономной республики». В частности в статье 22 данного закона сказано: «Для осуществления полномочий Аджарской автономной республики на основе закона Грузии Аджарской автономной республики возможна предоставление части государственных налоговых и неналоговых доходов, а также специального финансирования из государственного бюджета».

То что зафиксировано в конституционном законе Грузии «О статусе Аджарской автономной республики» ни в коем случае не должно носить, такого мягко говоря, невнятного  характера. На уровне закона - Налогового Кодекса и Конституции нужно четко определить источники формирования бюджетов различных уровней и в том числе, бюджета Аджарской автономной республики. Вопрос т.н. нормативов полностью решен во всех федеративных государствах, и каждый субъект знает об источниках своих доходов. В Грузии же центральная власть хочет держать автономные республики в условиях просителей.

Выделим некоторые особенности налогово-бюджетной системы Гру­зии, обусловленные ее унитарно-централизованной политической системой, которые сохраняются и прогрессивно эволюционируют. Сегодня в Грузии преобладают методы централизованного ре­гулирования доходов и расходов. Во-пер­вых, законодательство по большинству грузинских налогов (по сути - сборов) регули­руется сегодня центральным, а не региональными, уровнем. Во-вторых, сре­ди форм распределения налоговых полномочий меж­ду уровня­ми бюджетной системы распределение общегосударственных налогов (сбо­ров)  стоит на первом месте,  в то время как роль раздельного ис­поль­зования источников крайне незначительна. В-третьих, по-преж­нему велико  значение вертикальных финансо­вых потоков в налоговой системе: известно, что  в бюджетах всех уровней до­ми­нируют общегосударственные налоги (сборы), со­став­ля­ющие в до­хо­дах консолидированного бюджета в среднем 70%.

Особенностью унитарного иерархического бюджета является общность, неразделенность части средств федерального и мест­ных  бюджетов, тогда как при бюджетном федерализме бюджеты территорий, входящих в состав государства, и федеральный бюд­жет, являются раздельными,  независимыми.  Другими словами, при унитарном иерархическом бюджете  оказывается принци­пиаль­но невозможным четкое разделение ряда расходов и до­хо­дов между уровнями регионального управления.

Объективная связь бюджетных отношений со всей системой фи­нансовых, экономических и социальных процессов в региональном разви­тии должна находить соответствующее отражение в системе показателей бюджетной устойчивости. В данном случае большое значение имеет анализ динамики показателя бюджет­ной обеспеченности региона[5]:

а) общей бюджетной обеспеченности в целом с учетом всех источни­ков доходов бюджета;

б) собственной бюджетной обеспеченности - то есть уровня её по­крытия собственными доходами.

Соотношение этих двух критериев выражается следующим относи­тельным показателем и будет характеризовать финансовую устойчивость региона (Фур):

.

Изменение данного коэффициента в динамике раскрывает наращи­вание (или снижение) финансовой устойчивости региона. Чем ближе этот показатель приближается к единице, тем устойчивее функционирует фи­нансовая база региона в виде регионального социально-экономического комплекса. Этот показатель вскрывает взаимосвязь устойчивости регио­нального бюджета с развитием экономики и решением на территории комплекса социальных задач, а также прямые о обратные связи бюджетно-финансовой системы региона с его хозяйственно-экономическим ком­плексом, рентабельностью предприятий, развитием в регионе предприни­мательства и его эффективностью. Из таблицы I видно, что после 2003 года, т.е. после «революции роз», общая финансовая обеспеченность бюджета Аджарской автономной республики резко упала. Хотя в динамике 2004-2007 гг. можно говорить о наращивании финансовой устойчивости региона, но в сравнении с показателем 2003 года общая финансовая обеспеченность бюджета Аджарской автономной республики уменьшилась в среднем в 3-4 раза.

В условиях нестабильности протекания глобальных и региональных экономических процессов, нарастания кризисных явлений в экономике многих регионов предлагается оценивать направленность (позитивную или негативную) финансово-экономического развития региона с по­мощью индекса финансовой устойчивости:

где 1 - прогнозируемый или отчетный период;

       0 - базовый период.

Темпы изменения этого индекса отражают уровень динамики (рост или снижение) финансовой устойчивости региона. По данным таблицы I можно судить, о отрицательной динамике индекса финансовой устойчивости региона, о ослаблении финансовой базы региона, замедлении развития экономики Аджарской автономной республики.

ТАБЛИЦА 1

Бюджетная обеспеченность Аджарской автономной республики в 2003-2007 гг.[6]

Показатель	2003 г.	2004 г.	2005 г.	2006 г.	2007 г.
собственная бюджетная обеспеченность, Дс, млн. лари	117,38	13,9	15,8	17,1	31
общая бюджетная обеспеченность, Д, млн. лари	121,4	72,4	72,5	69,4	73,5
финансовая устойчивость региона,	0,96	0,19	0,21	0,24	0,42
индекс финансового развития,	1	0,2	0,22	0,25	0,43

С 2004 года для покрытия дефицита бюджет Аджарской автономной республики получает финансовую помощь из центрального бюджета Грузии. В 2004 году она состовляла 49,6 миллинов лари, в 2005 г. – 48,4 миллинов лари, 2006 г. – 27 миллинов лари, 2007 г. бюджет Аджарской автономной республики получит финансовую помощь в размере 22,4 миллинов лари.

На нынешнем этапе рыночных реформ речь идет не столько о трансформации, сколько о модернизации финансовой системы Гру­зии при сохранении исторически обусловленных унитарных особен­ностей.

Но для развития бюджетного федерализма в Грузии, необходимо проводить совершенно другую модернизацию, которая должна включать в себя:

-   более четкое разграничение функций каждого уровня уп­рав­­ле­ния и, соответственно, разнесение части средств унитарного иерархического бюджета страны по его составляющим;

-   правовое обособление центрального, регионального и му­ни­­ци­пального уровней как самостоятельных юридических субъек­тов, что позволет в большей мере использовать договор­ное начало при установлении межбюджетных (внутри­бюджет­ных)  отношений;

-  разработку обновленных социальных стандартов и норма­ти­вов бюджетной обеспеченности, позволяющих, с одной сто­ро­ны, принять во внимание  многообразие условий разных террито­рий, а,  с другой стороны, учесть возросшие социальные запросы насе­ле­ния;

-  рост  законодательного начала в регулировании финансовой системы;

-  увеличение роли населения в процессе принятия и исполне­ния бюджетов всех уровней  через своих представителей  в регу­ляр­но работающих в парламенте и местных органах власти.

Мы разделяем позицию тех специалистов, которые высказываются за построение национальной модели фискального федерализма на основе распределяемых (совместных) налогов. При этом следует установить бо­лее гибкую систему участия регионов в этих налогах, с ис­пользованием объективных, формализованных критериев, учитывающих региональные особенности функционирования бюджетной сферы.

В ходе исследования укрепилась позиция в том, что достиже­ние устойчивости бюджетной системы в целом и бюджетов регионов в частности зависит от более четкого и однозначного определе­ния места нижнего бюджетного уровня в системе межбюджетных отноше­ний.

Однако сегодняшняя модель взаиомоотношений центра и Аджарской автономной республики пронизана противоречиями. Не все в порядке, мягко говоря, и с позиции внедрения в ин­ституты общества базовых элементов демократического строя. Транзит последнего десятилетия не принес выборы свободные от фиктивности; децентрализо­ванную систему государственной власти; ра­венство граждан перед законом (по крайней мере, продекларированное); свободу слова; рыночные основы перераспределения услуг и материальных благ. В связи с этим можно констатировать, что, в Грузии не сформирован институцио­нальный ресурс для дальнейших обществен­ных и финансово-экономических трансформаций.

Усиление регулятивной способности госу­дарства в последнее время происходит имен­но за счет повышения властного потенциа­ла центральных структур. Понятно, что из-за процессов централизации распоряди­тельных органов стабильность финансово-экономической системы очевидно возрастает, но ка­кой ценой? Нормативно исполнительно-распорядительная под­система центра выходит на поле деятельности, от­веденное для финансовой политики региональных структур, навязывая свои правила игры, и тем самым сковывает финансово-экономическую субъектность элементов гражданского общества на уровне автономной республики. При­нимая во внимание данные процессы, нель­зя отрицать возможности полной институционализации авторитарных принципов, которая может произойти за катастрофически ко­роткий срок. Поэтому можно с полной уверенностью говорить о том, что в Грузии подорван принцип финансовой автономии региона и уже существует определенный функциональный дисбаланс.

Демократическая реформа в Грузии  состо­ит­ся лишь в той мере, в какой будет преодолены процессы цент­ризма. Отсюда пред­ставляется важным решение задачи, связанной с обеспече­нием перехода от моносубъектного типа власти, каким до сих пор был и каким  все еще часто остается государственная власть Грузии, к по­лусубъектной системе, построенной на основе использования прогрессивного европейского опыта .

Решение многих проблем межуровневых финансовых отношений государственного центра и Аджарской автономной республики во многом зависит от устойчивости процесса развития и функционирования централь­ной и региональной финансово-экономических систем, и достигается сбалансированием стержневых, главных ее элементов, которые в совокупности с внут­ренними  и внешними связями определяют эффективность функ­ционирования всей региональной социально-политической системы и улучшение жизни населения. Устойчивость и надежность развития в реаль­ных условиях во многих случаях достигается благодаря компро­миссу интересов, разрешению противоречий и смягчению риско­вых ситуаций. Любой компромисс призван обеспечить форми­ро­вание пропорций, адекватных конкретным целям и задачам рассмат­риваемого периода. Главная цель в этом случае – не раз­рушить уже достигнутого, свести к минимуму деформацию уже сло­жившихся финансово-экономических пропорций в взаимоотношениях государственного центра и региона. Но это состояние может сохраняться лишь до тех пор, пока у участников регионального политико-экономического процесса не воз­никли новые мотивы, новые интересы, вызванные изменения­ми в конкурентной среде. Поэтому очень важно постоянно отсле­живать изменения в структуре финансовых мотиваций Аджарской автономной республики и вырабатывать взаимоприемлемые нормы и нормативы.

Последовательность действий властей Грузии в сфере реформирования системы межуровневых отношений центра и Аджарской автономной республики не всегда объяснима. И это относится как к законодательным учрежде­ниям (беспорядочный характер законотвор­чества), так и к исполнительным (политика реагирования на запросы групп давления) и судебным (дискретный характер следствия по делам государственного значения). Тем более трудно говорить о слаженном взаимо­действии ветвей государственной власти Грузии. В подобных услови­ях промежуточные цели реформ, будучи до­стигнутыми, не приближают к выполнению долгосрочных или конечных задач, а сами образуют статичную конфигурацию обще­ства, фиксируя состояние последнего на пе­реходных этапах. Как следствие - переход­ный период становится вечным состоянием. Поэтому выработка общенациональной стратегии и координирование действий ор­ганов государственной власти по линии «центр-регион» есть условие перехода к реальным, а не декларативным результатам.