Международный опыт межрегионального сотрудничества в контексте регионального взаимодействия России со странами СНГ

Л.Ф. Петрожицкая

Наибольшую ценность и планетарную значимость представляет опыт межрегионального взаимодействия объединенной Европы. Европейский союз – один из наиболее экономически развитых и богатых регионов мира. С момента расширения он объединяет 25 стран, 254 региона и более 450 млн. жителей. Однако различия в уровне экономического, социального и культурного развития отдельных регионов по-прежнему велики и оказывают деструктивное влияние на интеграционные процессы в едином целом. Устранение этих различий и поиск дополнительных резервов развития регионов лежит в основе региональной политики ЕС.

В 1958 г. для выполнения одного из положений Римского договора о гармонизации и снижении различий в развитии регионов были созданы два отраслевых фонда: Европейский социальный фонд и Европейский фонд аграрной помощи и гарантий.

В 1975 г. был создан один из основных инструментов региональной политики — Европейский фонд регионального развития, занимающийся распределением вкладов членов ЕС в общий бюджет между проектами, реализуемыми в наиболее отсталых регионах.

Маастрихтский договор 1992 г. задекларировал политику выравнивания состояния регионов в странах ЕС как один из главных приоритетов Европейского Союза наряду с общим рынком и валютным союзом. С 1994 по 1999 гг. более 200 млрд. ЭКЮ (одна треть бюджета ЕС) было направлено на реализацию этой политики. Кроме того, в этот период были окончательно сформированы финансовые инструменты для политики регионов, которые включали в себя структурные фонды и специализированные программы (ISPA, SAPARD, PHARE и т. д.).

С 1994 г. активное участие в формировании политики на европейском уровне принимает специально созданный орган ЕС — Комитет регионов (Сommittee of Regions, COR), куда входят представители всех регионов Европы. Комитет является совещательным органом, участвующим в процессе принятия решений в различных областях: экономическое и социальное взаимодействие, трансъевропейские инфраструктурные сети, здравоохранение, образование, культура, социальная политика и политика занятости, профессиональный тренинг, охрана окружающей среды, транспорт.

Таким образом, реализуется постепенная трансформация концепции Европы наций в Европу регионов. Одним из следствий такой трансформации является повышение конкурентоспособности регионов за счет создания единого рынка с общими «правилами игры», на котором регионы могут рассматриваться как самостоятельные игроки.

Практически каждый из регионов имеет своих представителей в Брюсселе, которые занимаются лоббированием интересов региона, отслеживают изменения европейской политики, способные повлиять на ситуацию в регионе, «выбивают» деньги для региональных проектов и программ.

Факторами, влияющими на успешность того или иного региона, все чаще становятся его инфраструктура, экология, качество рабочей силы, политика региональных властей в отношении инвестиций. Соответственно, снижается и напряженность отношений внутри государства, где отдельные регионы уже не дискриминируются в рамках модели «большинство – меньшинство», но становятся равными игроками в «Европе меньшинств».

Особенно это важно для тех регионов, которые в силу различных причин стремятся получить большую самостоятельность (Каталония и Страна Басков в Испании, Бретань во Франции, Фрисланд в Нидерландах), а также там, где исторически региональное самоуправление очень развито, – в Дании, Швеции, Германии. Таким образом, при определенной потере суверенитета на уровне государства регионы в Европейском Союзе приобретают большую независимость.

Хотя построение «Европы регионов» и не является декларируемой целью европейской интеграции, по всей видимости, ее можно рассматривать как промежуточную стадию на пути трансформации ЕС в «Европу граждан». В пользу данного вывода свидетельствуют разработка и активное продвижение концепции гражданства ЕС, попытки придания легитимности органам ЕС через их прямую выборность, разработка Конституционного договора, могущего служить определенной базой для трансформации ЕС в федеративное образование.

Таким образом, если говорить о региональной политике, направленной на «выравнивание» регионов в рамках ЕС, то в качестве ее инструментов можно рассматривать не только программы, занимающиеся в той или иной степени перераспределением финансовых средств, но и общие принципы построения Европейского Союза.

Региональная политика построена на принципах солидарности и направлена на экономическое развитие наиболее отстающих регионов стран Европейского Союза.

В 2007–2013 гг. общий бюджет в размере 313 млрд. EUR будет направлен на выполнение трех главных задач. Первая из них – конвергенция. Это наиболее значимая из задач, которая получит 78% общего, распределяемого через структурные фонды и фонд выравнивания бюджета для финансирования проектов на развитие регионов, в которых ВВП на душу населения составляет менее 75% от среднего по ЕС.

Вторая задача – региональная конкурентоспособность и занятость. В рамках выполнения этой задачи основное внимание будет уделяться поддержке и проведению экономических и социальных реформ, внедрению инноваций и развитию социальной сферы для повышения экономической привлекательности регионов, не входящих в число поддерживаемых в рамках первой задачи.

Наконец, третья – это европейское территориальное сотрудничество. Данная задача направлена на усиление трансграничного и межрегионального сотрудничества, развитие общей инфраструктуры, экономических связей и сетей компаний малого и среднего бизнеса и базируется на существующей программе INTERREG[22] (название образовано сочетанием приставки inter (меж-, пере-, взаимо-) и reg (сокращения от region).  В одной из самых крупных и значительных программ Европейского союза по сотрудничеству в области проектов межрегионального значения. На языке политико-экономических мероприятий ЕС эта программа называется Инициативой Сообщества (Community Initiative).

В отношении к пространственному развитию INTERREG является ведущей программной оболочкой большинства проектов пространственного развития различных европейских территорий. Неоднократно упоминается в «Европейской перспективе пространственного развития», «Основополагающих принципах устойчивого пространственного развития европейского континента» и других документах. Служит одним из главных инструментов и механизмов поддержки транснациональных проектов регионального планирования/развития, стимулирующих межрегиональное сотрудничество в ЕС.

Программа/инициатива финансируется одним из Структурных фондов – Европейским фондом регионального развития (ЕФРР). Целью инициативы является укрепление экономического и социального согласия в Европейском союзе, осуществляя сбалансированное развитие континента путем международного, межнационального и межрегионального сотрудничества. Особый акцент падает на интеграцию разделенных регионов (remote regions) и находящихся на границах стран-кандидатов.

Из целей INTERREG по поддержке сотрудничества в области пространственного развития можно выделить:

развитие творческих процедур и форм сотрудничества в области пространственного развития между Европейской Комиссией, государствами – членами и их региональными и местными властями;

реализацию политических задач Европейской перспективы пространственного развития (ESDP) в межнациональных областях сотрудничества путем реализации объединенных проектов.

Общая цель Инициатив Интеррег состоит в достижении того, чтобы национальные границы не были барьером для сбалансированного развития и интеграции европейской территории. Изоляция пограничных областей имеет два следствия: с одной стороны, наличие границ разъединяет в экономическом, социальном и культурном отношениях и препятствует согласованному управлению экосистемами; с другой стороны, в национальных политиках часто пренебрегали пограничными областями, в итоге их экономика получила тенденцию становиться периферийным компонентом в рамках национальных границ. Действия по усилению сотрудничества пограничных областей составляют большую проблему и вызов Сообществу, особенно в связи с расширением ЕС.

В течение прошлого программного периода (1994–1999), Интеррег II продолжил и расширил функции Интеррег I внутри трех сфер: международное сотрудничество на региональном и национальном уровнях («A», 2.600 млн.), завершение межнациональных энергетических сетей («B», 550 млн.) и объединенные действия по предотвращению наводнений и засухи и развитию пространственного планирования крупных групп географических областей Союза и Центральной и Восточной Европы («С», 413 млн.).

Поддержка Сообщества преимущественно касалась развития систем совместного управления и международных и межнациональных органов, сотрудничества между малыми и средними предприятиями, образования, обучения и культурных обменов, проблем здоровья в пограничных районах, защиты окружающей среды, энергетических сетей, транспорта и коммуникаций. Кроме этого, сотрудничество внутри Европейского Сообщества по проблемам, соответствующим региональному развитию было специально развито внутри Статьи 10 Регламента Европейского фонда регионального развития (200 млн. в 1994–1999).

Интеррег II C позволил приобрести опыт по сотрудничеству на больших межнациональным территориях, включая местные, региональные и национальные власти в процесс достижения более высокой степени территориальной интеграции. Это часто включало сотрудничество по внешним границам с третьими странами.

Цель новой Инициативы «Трансевропейское сотрудничество для сбалансированного развития» состоит в продвижении международного, межнационального и межрегионального сотрудничества и сбалансированного развития территории ЕС. Ядром Инициативы являются действия на границах и в пограничных областях. С расширением большее внимание будет уделяться внешним границам ЕС. Специальное внимание должно уделено ультрапериферийным, замкнутым областям и сотрудничеству между городами.

Инициатива INTERREG преследует следующие цели:

продвижение объединенного регионального развития между пограничными районами, включая внешние и морские границы (A);

помощь гармоничной территориальной интеграции в ЕС (B);

расширение потенциала развития отстающих и переживающих изменения областей ЕС путем межнационального / межрегионального сотрудничества ради улучшения регионального развития и политик и методов единения (C).

Преимущество в финансовых ресурсах для этой Инициативы будет отдаваться категории A. Эта категория выделяет трансграничное международное сотрудничество (cross-border cоoperation) и нацелена на развитие международных экономических и социальных групп и объединенных подходов пространственного развития (joint spatial development approaches).

В рамках категории А разрабатываются и реализуются следующие международные стратегии:

продвижение городского, сельского и прибрежного развития;

укрепление предпринимательства и развитие малых и средних предприятий (включая туризм) и местных инициатив занятости;

адаптация трудового рынка и поддержка социального включения;

привлечение человеческих ресурсов и средства в RTD, образование, культуру и здоровье;

продвижение защиты окружающей среды, эффективной энергетики и возобновляемых источников энергии;

улучшение транспорта (особенно более экологичных средств), коммуникации, воды и энергетической системы;

улучшение сотрудничества в судебной и административной сферах, включая вершенствование безопасности внешних границ;

создание человеческих и институциональных возможностей для международного сотрудничества; и т.д.

Категория B фокусируется на межнациональном сотрудничестве (transnational cooperation) между местными, региональными и национальными властями с целью продвижения более широкой европейской интеграции и устойчивого и сбалансированного развития. Главная проблема здесь – рассеивание усилий, поэтому особое значение приобретает Европейская перспектива пространственного развития, выделяющая приоритеты и представляющая скоординированную стратегию взаимодействия различных политик.

Особенно важны следующие действия:

Подготовка и развитие межнациональных cтратегий и пространственных планов координируемого и сбалансированного экономического и территориального развития, включая городские системы, транспорт и коммуникации, особенно для продвижения связи между замкнутыми и периферийными областями и между ними и центральными областями ЕС; совместное управление в областях энергетики, окружающей среды и водообеспечения отмеченных регионов;

Развитие передачи технологий, объединенных исследований и обмена опытом в вопросах пространственного планирования;

Совершенствование инфраструктуры особой важности для сбалансированного территориального развития на избранном основании.

Категория С нацелена на межрегиональное сотрудничество (interregional cooperation). Приоритеты состоят, во-первых, в расширении обмена опытом и практическими наработками внутри Сообщества в отношении международного и межнационального сотрудничества по категориям А и B и, во-вторых, в продвижении европейских сетей по избранным темам региональной политики, наподобие строительства городов. Специальное внимание уделяется участию островов и периферийных областей.

Большая часть такого сотрудничества поддерживается Статьей 10 Регламента ERDF.

Межрегиональное сотрудничество в Европе  в настоящий момент достигло той стадии развития, когда чисто количественные показатели этого процесса переросли в определенное новое качество. В текстах ЕС все чаще термин «региональная политика» заменяется понятием «политика сплочения» (conesion policy). Политика сплочения означает переплетение региональной и социальной политики, когда уже не рассматриваются изолированно друг от друга. Сплочение предполагает одновременное сплочение по горизонтали (между регионами) и по вертикали (между слоями общества).

Опыт Европейского союза по межрегиональному сотрудничеству представляет для России большой академический и практический интерес.

Попытаемся сформулировать основные направления его освоения:

– во-первых, межрегиональное сотрудничество само по себе не в состоянии существенно повысить конкурентоспособность слаборазвитых и периферийных районов. Напротив, в известной степени, межрегиональная интеграция деформирует их в «защиту расстоянием»[23];

– конструктивный потенциал интеграции «притягивают» наиболее развитые регионы с эффективной транспортной системой, социальными, образовательными и научно-культурными институтами[24];

– наивысшая степень эффективности управления межрегиональными связями достигается в сочетании централизованных и децентрализованных действий государственных структур[25];

– существует целый ряд инструментов государственного стимулирования межрегионального взаимодействия: формирование специальных финансовых фондов содействия (структурные и интеграционные); пространственное распределение деятельности государства в области межрегионального сотрудничества; стимулирование деятельности компаний путем финансовой поддержки; «мягкие» меры стимулирования (информационная поддержка, консалтинговая деятельность, научные исследования и т.д.);

– позитивное влияние межрегиональных связей на сглаживание национальных межконфессиональных и межэтнических противоречий (Испания – движение банков, Ирландия и т.д.) и формирование единого политического пространства;

– возможность и необходимость определения в межрегиональном сотрудничестве приоритетных направлений, исходящих из специфики территорий (Германия)[26].