Политико-правовая основа межрегионального взаимодействия субъектов РФ со странами СНГ

Л.Ф. Петрожицкая

Распад Советского Союза стал отправной точкой формирования нового постсоветского геополитического пространства, имеющего не только внешние отличия от существующих ранее реалий, но и обретающего качественно иные сущностные характеристики.

Отсутствие ясного представления о происшедших изменениях и верной их концептуальной оценке неизбежно вело к серьезным просчетам во внешнеполитической практике, наносило ущерб постсоветским интеграционным процессам. Так, явно завышенные ориентиры при создании Содружества Независимых государств длительное время являлись серьезным препятствием в поиске новых форм взаимодействия бывших союзных республик, а выстраивание отношений по схеме, предполагавшей воссоздание Союза в прежнем формате, давало обоснование, например, порочной практике «датирования» независимых государств за счет сырьевых ресурсов России.

Таких просчетов в постсоветской политической реальности недавнего прошлого было немало. Однако в поиске, иногда не совсем удачном, формировались и первые черты новой архитектуры интеграции стран, чей общий исторический путь и общность интересов народов являются прочной основой для регенерации взаимного сближения на новой основе взаимовыгодного сотрудничества.

Одной из таких черт в постсоветской практике взаимоотношений стало региональное сотрудничество, позитивный импульс которого благотворно сказывается на всех сторонах межгосударственных отношений стран СНГ.

Новая черта постсоветской политической реальности – межрегиональное взаимодействие – стала осязаемо проявляться по мере формирования политико-правовой основы таких отношений. Этот процесс не был однолинейным и имел различные источники функционирования. Его субъектами явились, наряду с центральными, местные органы государственной власти, общественные инициативы, предприятия, творческие коллективы и т.д.

Документы, определившие содержание и политико-правовую базу межрегионального сотрудничества субъектов РФ со странами СНГ, можно условно разделить на четыре уровня:

– документы и соглашения России и стран СНГ, определяющие права и полномочия внешнеэкономической и международной деятельности субъектов РФ;

– нормативные акты, регламентирующие межрегиональные связи с отдельными странами Содружества;

– правовые документы местных органов государственной власти, конкретизирующие направления внешних связей и механизм их реализации в рамках конституционно-правового поля, определяемого федеральными законами;

– договоры о сотрудничестве регионов, предприятий, организаций и общественных структур.

Важнейшей задачей, которую было необходимо решить с первых лет существования новой демократической России, была задача преодоления системы этатистского централизма, движение в сторону создания государственно-общественного устройства с элементами демократического полицентризма[55]. Последний включает, в том числе и множество автономных единиц регионов их взаимодействие с федеральным центром. По этому поводу И.И. Сенякин пишет: «… Децентрализация нормотворческих полномочий между Федерацией и ее субъектами в пользу последних несет в себе позитивные начала, так как дает им возможность самостоятельно регулировать многие узловые проблемы, определять правовой режим региона. Вместе с тем, такая правотворческая свобода не должна выходить за рамки предоставленных полномочий, создавать систему законодательства Российской Федерации»[56].

Решение вышеуказанной проблемы в полном объеме (гармонизации взаимоотношений Центра и субъектов РФ) остается актуальным и сегодня.

Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее участников представляет собой сложный вопрос, оптимальное решение которого зависит от многих факторов, присущих любой федерации в конкретных исторических условиях. Это, прежде всего, политическая система государства, состояние его экономики, национальный состав населения, его культурный уровень и традиции, географическое положение и наличие природных ресурсов, политическая обстановка в стране и ее международное положение. От правильной оценки указанных факторов зависит степень необходимой централизации власти, что выражается в отнесении большего круга предметов ведениями полномочий к компетенции федерации либо в определении более широких властных полномочий субъектов федерации. Естественно, что даже при общественном понимании необходимости существования федерации у разных политических сил и разных слоев населения складывается различное отношение к разграничению конкретных предметов ведения и полномочий. Для Российской Федерации эта проблема стала особенно актуальной после прекращения существования СССР и обретения Россией полной самостоятельности. Как известно, первое решение, принципиально отличавшееся от положений Конституции РСФСР 1978 г., было закреплено в трех договорах от 31 марта 1992 года[57].

Конституция РФ 1993 г. (ст. 5) установила, что федеративное устройство страны основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправии и самоопределении всех народов Федерации. Если Федеративный договор закрепил договорное разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, то ст. 71–73 Конституции, полностью впитав и лишь частично уточнив это разграничение, заменили его конституционным разграничением предметов ведения, а ст. 76 косвенно предусмотрела законодательный порядок разграничения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти[58].

Несмотря на достаточно четкое решение вопросов в ст. 71–73 и 76 Конституции, ими не исчерпывается проблема разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации. В п. 3 ст. 11 Конституции установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Таким образом, наряду с конституционным, предусмотрено договорное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Правовую основу передачи части полномочий в международной и внешнеполитической деятельности субъектов РФ составили двусторонние договоры Российской Федерации со своими субъектами. Причем, передача части ранее этатизированных функций Центра означала не установление четкой грани в прерогативах Центра и субъектов, а  формирование субсидиарности в осуществлении внешних контактов, в том числе и со странами СНГ.

Статья 26 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ закрепила передачу части внешнеполитических и внешнеэкономических полномочий в ведение местных администраций. В ней говорилось: «К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения … относится решение вопросов … осуществления международного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе приграничного сотрудничества, участия в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом …»[59].

В конце декабря 1994 г. при МИД России был создан Консультативный Совет субъектов Российской Федерации по международным и внешнеэкономическим связям. Такая мера была оправдана и обуславливалась отсутствием опыта внешней деятельности регионов России и необходимостью «совершенствования механизма координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации в интересах обеспечения единой политической линии российского государства в отношениях с зарубежными странами и международными организациями»[60].

Вряд ли можно констатировать, что процесс правового и политического урегулирования взаимоотношений Центра и субъектов РФ завершен. Кроме всего прочего, этот процесс, составляющий важную сторону демократизации российского общества, помимо всего прочего, включает формирование правовой и политической традиции такого взаимодействия, что значительно сложнее и протяженнее во времени, чем формирование правовой базы.

Ликвидацию государственной монополии на внешнеполитическую и внешнеэкономическую деятельность закрепили ряд федеральных законов середины 90-х годов. Основы отношений со странами Содружества в новых политических условиях были декларированы в «Стратегическом курсе России с государствами – участниками Содружества Независимых Государств», утвержденном Указом Президента РФ от 14 сентября 1995 г. Отношения со странами СНГ объявлялись приоритетными в контексте обеспечения национальной безопасности России.

В механизме реализации стратегического курса специально оговаривалась обязанность государства содействовать связям со странами СНГ хозяйствующих и административных субъектов РФ.

Роль центральных государственных органов в налаживании взаимоотношений с обретшими суверенитет бывшими союзными республиками была определена в двух правительственных постановлениях[61]. Основные положения курса исполнительной власти в области постсоветского сотрудничества в рамках СНГ получили отражение в Федеральном законе 1995 года «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности».

Актом, завершающим первый этап формирования правового поля международной деятельности регионов России. стал Указ президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации». Участию субъектов в международной и внешнеэкономической деятельности посвящен специальный раздел главы «Об основных положениях региональной экономической политики».

Целями региональной политики в области международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, – говорилось в Указе, – являются:

– использование региональной политики в области международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации для обеспечения внешнеполитических и внешнеэкономических интересов Российской Федерации на международной арене;

– реализация внешнеполитической линии Российской Федерации и ее международных обязательств, согласованность действий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в выполнении международных договоров и соглашений;

– учет интересов субъектов Российской Федерации при разработке концепции внешней политики Российской Федерации, подготовке и заключении международных договоров Российской Федерации;

– содействие субъектам Российской Федерации в освоении опыта деятельности в области внешних связей, их активному вхождению в международное сотрудничество и участию в проектах и программах международных организаций, связанных с региональным развитием;

– поддержка внешнеэкономической деятельности российских регионов, способствующей их экономическому развитию и улучшению условий жизни населения;

– развитие культурного сотрудничества и гуманитарных связей на региональном уровне, расширение контактов и поддержка соотечественников за рубежом;

– содействие установлению тесных связей между регионами России и государствами – участниками Содружества Независимых Государств;

– широкое участие представителей субъектов Российской Федерации в общеевропейском сотрудничестве региональных и местных властей.

Механизмы реализации целей региональной политики в области внешних связей включают:

– государственную поддержку программ регионального развития субъектов Российской Федерации, предусматривающих укрепление экспортного потенциала и становление импортозамещающих производств;

– совместную координацию Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации;

– обеспечение государственной поддержки деятельности субъектов Российской Федерации по развитию внешних связей;

– создание условий для улучшения инвестиционного климата и эффективного привлечения иностранных капиталовложений в экономику Российской Федерации;

– оказание содействия в подготовке для регионов квалифицированных кадров в различных областях международных и внешнеэкономических связей.

Наиболее важным моментом Указа было то, что впервые принцип субсидиарности в международной деятельности Центра и регионов не только декларировался, но и намечались институциональные черты механизма его реализации.

Формирование политико-правового пространства межрегиональных связей в рамках СНГ шло и в межпарламентском и межправительственном формате стран – участниц Содружества.

Российской Федерации принадлежала инициатива в унификации законодательства стран – участников Содружества в сфере межрегионального и приграничного сотрудничества. В 1998 г. на Межпарламентской Ассамблее государств – участников СНГ был принят модельный закон «О регионах приграничного сотрудничества», разработанный Комитетом Совета Федерации по делам СНГ.

Создание конституционно-правовой базы внешнеэкономической и международной деятельности субъектов РФ завершилось принятием Федерального закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» от 14 января 1999 г. № 4-ФЗ. Если прежде доля делегирования полномочий регионов России в этом направлении была определена специальными двусторонними договорами и соглашениями с Центром, то этим документом субъект РФ становились полноправными фигурантами внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности. В нем говорится, что субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты Российской Федерации с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств.

Под международными и внешнеэкономическими связями субъектов Российской Федерации понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами. 

С принятием Советом глав правительств Содружества Независимых Государств 15 сентября 2002 г. «Концепции межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников Содружества независимых Государств» взаимодействие территорий стран СНГ приобрело новый импульс и политико-правовое пространство.

Концепция является документом, который не столько устанавливает новые международно-правовые нормы в данной области, сколько служит рамочным соглашением об основных направлениях сотрудничества стран СНГ, и именно в этом отношении является отчасти сходным с Европейской рамочной конвенцией по приграничному сотрудничеству территориальных сообществ и властей (Мадрид, 21 мая 1980 года). При этом в отличие от Европейской рамочной конвенции в Концепции делается упор не на дефинициях и установлении правовых норм сотрудничества, а на выделении приоритетных сфер и конкретных предметов межрегионального и приграничного сотрудничества. Решение об утверждении Концепции обязывает государства, принимавшие участие в ее утверждении, руководствоваться положениями Концепции при определении своей политики по развитию межрегионального и приграничного сотрудничества, а также участвовать в создании соответствующих институциональных механизмов реализации.

Концепция не подменяет собой иные международно-правовые акты в области межрегионального и приграничного сотрудничества, в том числе многосторонние соглашения о приграничном сотрудничестве в конкретных областях и двусторонние соглашения.

Концепция содержит четыре раздела: Общие положения; виды и направления межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников СНГ; меры по стимулированию межрегионального и приграничного сотрудничества; реализация Концепции. В качестве приложения к Концепции также принят План мероприятий по реализации Концепции до 2009 года. При этом Экономическому совету Содружества Независимых Государств предоставлено право вносить изменения в План мероприятий по реализации Концепции.

В общих положениях необходимость принятия Концепции обосновывается тем, что возможности развития межрегионального и приграничного сотрудничества сдерживаются из-за недостаточной проработанности правовой основы этой сферы как в национальных законодательствах большинства государств-участников СНГ, так и в рамках многостороннего сотрудничества Содружества Независимых Государств. Вместе с тем, отмечается, что Концепция не определяет правовые формы сотрудничества, а также почти не содержит положений, направленных на решение проблемы гармонизации межгосударственных правил и норм национального законодательства, связанного с приграничным сотрудничеством. Концепция лишь определяет цели, принципы и направления деятельности органов исполнительной власти государств-участников СНГ и их регионов, органов местного самоуправления, а также организаций и граждан в сфере межрегионального и приграничного сотрудничества государств-участников СНГ. При этом учитывается накопленный опыт двустороннего межрегионального и приграничного сотрудничества государств-участников СНГ.

Под межрегиональным и приграничным сотрудничеством государств – участников СНГ в Концепции понимаются согласованные действия органов государственной власти, органов власти административно-территориальных единиц государств – участников СНГ, органов местного самоуправления, юридических лиц общественных организаций, совершаемые в рамках действующего законодательства государств – участников СНГ, направленные на укрепление всесторонних отношений сопредельных государств в решении вопросов устойчивого развития регионов и приграничных территорий, повышения благосостояния населения приграничных территорий, обеспечение безопасности жизни граждан, охраны окружающей среды и взаимопомощи в чрезвычайных ситуациях, упрочения дружбы и добрососедства государств – участников СНГ.

В качестве основных факторов, определяющих особенности приграничных территорий с сопредельными государствами – участниками СНГ, указывается на целый ряд условий. В частности, в соответствии с Концепцией учитываются такие факторы, как исторически сложившиеся связи с сопредельными государствами, традиции и обычаи населения, проживающего на приграничных территориях государств; природно-ресурсные, социально-экономические и градостроительные условия развития приграничных территорий; характер влияния приграничного сотрудничества на развитие взаимовыгодной межрегиональной экономической кооперации; влияние миграционного фактора на социальные процессы, связанное с внешней, в том числе незаконной, миграцией; этнополитические, этнокультурные и лингвистические факторы; режим охраны общественного порядка на приграничной территории и особенности его поддержания; особенности осуществления государственного контроля за обеспечением безопасного использования ресурсов приграничной территории, обеспечения национальной безопасности на приграничной территории, режима межрегионального и приграничного информационного обмена с сопредельными государствами; участие государств – участников СНГ в других международных экономических, военных организациях и сообществах, союзах, объединениях и связанные с этим обстоятельства.

Учет этих специфических факторов осуществляется при выборе видов и направлений межрегионального и приграничного сотрудничества, а также форм его регулирования и поддержки.

В качестве принципов межрегионального и приграничного сотрудничества указываются общие принципы международного права, такие как взаимное уважение суверенитета и территориальной целостности других государств; неприкосновенность государственных границ; мирное разрешение пограничных споров; уважение прав и свобод граждан государств. К специальным относятся такие принципы, как обеспечение взаимных интересов в межрегиональном и приграничном сотрудничестве: учет особенностей приграничных территорий государств, в том числе их разнородности, характера межгосударственных отношений и исторически сложившихся связей с сопредельными государствами, природно-ресурсных, социально-экономических, градостроительных, транспортных характеристик приграничных территорий.

В Концепции определены основные задачи межрегионального и приграничного сотрудничества государств – участников СНГ. Среди таких задач выделяются создание обстановки доверия, взаимопонимания и добрососедства между населением, органами власти и деловыми кругами регионов и приграничных территорий государств; стимулирование увеличения объемов взаимовыгодной торговли; развитие и укрепление хозяйственных, культурных и гуманитарных связей между регионами и приграничными территориями государств – участников СНГ; упрощение взаимного общения заинтересованных органов власти, деловых кругов и групп населения, в том числе этнических общностей, разделенных государственными границами, поддержка соотечественников за рубежом, проживающих на приграничной территории и в регионе.

Специально выделяется задача создания и эффективного развития экономической, социальной инфраструктуры на приграничных территориях и в регионах; к которой в определенной мере примыкает задача создания условий, способствующих сокращению сроков прохождения экспортных и импортных товаров через приграничную территорию государств, включая содействие обустройству пунктов пропуска через государственную границу системой электронного документооборота и автоматической идентификации, совершенствование транспортной инфраструктуры, таможенных складов, терминалов, в том числе разработка и принятие соответствующих нормативных правовых актов.

В качестве отдельных важных задач также рассматриваются создание условий для взаимодействия систем предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций сопредельных государств – участников СНГ, в том числе и информационных, в целях повышения эффективности реагирования на чрезвычайные ситуации, имеющие трансграничные последствия, а также осуществление согласованной политики в вопросах обеспечения безопасности жизни граждан, охраны окружающей среды, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций трансграничного воздействия на приграничных территориях.

Концепция рекомендует создать эффективный механизм информационного взаимодействия в целях предотвращения и снижения неблагоприятных последствий опасных гидрометеорологических явлений и загрязнения окружающей среды, обеспечивать сотрудничество в области предотвращения трансграничного загрязнения атмосферы и незаконной торговли озоноразрушающими веществами.

Определены и некоторые основные тематики научного и гуманитарного сотрудничества. Так, в области здравоохранения основное внимание уделяется осуществлению совместных действий по предотвращению распространения эпидемий и особо опасных болезней.

В сфере науки и культуры предусматривается издание книг, путеводителей и атласов, публикация статей, в рамках, выделенных для этой цели финансовых средств, содействие культурному обмену, организация праздничных мероприятий, проведение выставок, концертов, спортивных соревнований, краеведческих и исторических исследований; взаимодействие соответствующих компетентных служб по усилению контроля за незаконным перемещением культурных ценностей; совместное обустройство и поддержание в порядке воинских захоронений и гражданских кладбищ, памятников истории и культуры этнических меньшинств.

Еще одним вкладом законодателей стран Содружества в формирование политико-правового поля межрегиональных связей явились межпарламентские слушания «Межрегиональное и приграничное сотрудничество в Евразийском экономическом сообществе: состояние и перспективы», организованные 5 марта 2006 г. межпарламентской Ассамблеей Евразийского экономического сообщества и Комитетом Совета Федерации России.

С докладом выступил Председатель межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭс О.А. Абдыкаримов, с содокладом – Председатель Комитета Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации, член Бюро МПА ЕврАзЭс В.А. Густов, в прениях – Генеральный секретарь Евразийского экономического сообщества Г.А. Рапота, Председатель Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь А.П. Войтович, Аким Северо-Казахстанской области А.В. Смирнов, первый заместитель губернатора Курганской области С.Н. Ягодин и др.

В результате всестороннего обсуждения состояния и ключевых проблем дальнейшего развития межрегионального и приграничного сотрудничества были приняты Рекомендации межпарламентских слушаний. Было подчеркнуто, что сотрудничество на уровне регионов – один из наиболее крупномасштабных и эффективных факторов, способствующих выходу государств Сообщества на реальную интеграцию, созданию общего рынка товаров, капиталов, услуг и рабочей силы. Весь комплекс проблем, обусловленных разрывом кооперационных связей, спадом производства, неплатежами, снижением уровня жизни населения, наиболее остро отразился на приграничных регионах, в которых в целом ряде случаев разорваны не только экономические, но и культурные и бытовые контакты жителей.

Участники слушаний отметили определенные позитивные меры по развитию трансграничного взаимодействия. Так, в целях реализации Соглашения об обеспечении свободного и равного права пересечения физическими лицами границ в Беларуси и Казахстане приняты меры по организации приоритетного порядка перемещения товаров, ввозимых и вывозимых физическими лицами, постоянно проживающими в государствах – членах ЕврАзЭс[62].

Другое направление формирования необходимого политического и правового климата межрегионального сотрудничества со странами СНГ проходило  по линии двусторонних договоренностей и мероприятий Российской Федерации и стран Содружества.

Основу правовой базы, на которой строятся двусторонние отношения России со странами СНГ, составляют договоры о дружбе и сотрудничестве[63] и договоры и соглашения в различных областях и сферах сотрудничества[64]. Для реализации договоренностей, содержащихся в этих документах, принимаются федеральные программы. Так, например, в рамках программы «Поддержка Российской Федерацией интеграционных процессов в области образования в государствах – участниках СНГ» Таджикистану, в том числе и регионами России, было направлено в 2005 г. 150 тыс. учебников и художественной литературы, поставлено оборудование и учебно-познавательная программа «Школьник-ТВ», в центральных и региональных вузах России обучалось более 700 студентов – граждан Таджикистана, и т.д.

Серьезным стимулом межрегионального сотрудничества являются двусторонние встречи на высшем уровне, посвященные углублению диалога между субъектами РФ и административно-территориальными объединениями стран СНГ. Открывая форум в Челябинске 18 мая 2005 года, посвященный российско-казахстанскому приграничному взаимодействию, Президент России В.В. Путин сказал: «Полагаю, что в таком формате мы сможем не только подробно обсудить сегодняшнюю ситуацию, но и простимулировать поиск новых эффективных механизмов межрегионального взаимодействия», «развитие такого межрегионального сотрудничества – весомый вклад успешного выхода и России и Казахстана на реальную интеграцию, на создание Единого экономического пространства»[65].

Действенным средством создания политико-правовых предпосылок регионального сотрудничества со странами СНГ стали регулярно проводимые форумы двустороннего сотрудничества. Так, например, на Втором российско-азербайджанском форуме сотрудничества, проходившем с 21 по 24 февраля 2006 г. в Баку, В рамках форума 22 февраля прошла презентация Ульяновской области бизнес – сообществу Азербайджанской республики. В презентации приняли участие Правительство и крупнейшие предприятия Ульяновской области: Холдинговая компания «АМС-ГРУПП», «УАЗ», «Волга – Днепр», Ульяновский моторный завод. Руководитель службы маркетинга Холдинговой компании «АМС-ГРУПП» выступил с презентацией основных направлений деятельности холдинга: промышленное производство и сбыт автокомпонентов, узлов и агрегатов (заводы «Автодеталь-сервис» и «Электром», компания «Техресурс»), легкая промышленность (фабрика «Элегант»). По итогам презентации получены многочисленные положительные отзывы со стороны организаторов и участников форума.

Представители «АМС-ГРУПП» выступили с докладом на «круглом столе» «Развитие межрегионального экономического сотрудничества» на тему: «Перспективы промышленного развития в рамках российско-азербайджанского экономического сотрудничества». По итогам выступления на  «круглом столе» были получены предложения о сотрудничестве со стороны крупных азербайджанских компаний, занятых в сфере автомобиле- и машиностроения, нефтедобычи и нефтепереработки. Состоялось обсуждение новых совместных бизнес-проектов: открытие в Азербайджане совместного производства автокомпонентов к автомобилям российского и иностранного производства, расширение на территории Азербайджанской республики сети мультибрендовых супермаркетов «АМС-ГРУПП» по оптово-розничной реализации автокомпонентов. Представители «АМС-ГРУПП» посетили крупнейшие автомобильные заводы Азербайджана: Бакинский машиностроительный, Гянджский и Сумгаитский автомобильный заводы[66].

На конкретные проблемы регионального спектра связей нацелены заседания Межправительственных комиссий по сотрудничеству. Так, заседание российско-казахстанской комиссии 29 мая 2003 года в Астрахани было посвящено выработке рекомендаций правительствам по упрощению процедур таможенного и пограничного контроля.

На встрече обсуждались и проблемы переноса пунктов пропуска ближе к границе. В частности, железнодорожный пункт пропуска со станции Аксарайская-2 Астраханского отделения, расположенной в 45 км от границы, на станцию Малый Арал.

Итогом переговоров стало принятие решения об укреплении взаимодействия в транспортной, природоохранной сферах, по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, по развитию миграции, туризма и спорта[67].

Важной составляющей политико-правового пространства межрегионального сотрудничества являются договоренности и международные конференции, специально посвященные проблемам регионального взаимодействия.

Первым документом, устанавливающим нормы российско-казахстанских межрегиональных отношений стало Соглашение «О принципах экономического, научно-технического и культурного сотрудничества сопредельных областей Республики Казахстан и Российской Федерации», подписанное главами всех приграничных субъектов обоих государств 9 января 1993 года. На основании этого документа были созданы межобластные комиссии для урегулирования всех вопросов, в том числе для осуществления согласованных мер по регулированию миграционной политики[68]. Соглашением Министерств внутренних дел России и Казахстана разрешалось органам внутренних дел приграничных районов устанавливать прямые связи и подписывать протоколы о сотрудничестве[69].

На встрече правительств России и Казахстана 28 марта 1994 года был заключен договор о дальнейшем углублении интеграции и об обеспечении «безвизового передвижения своих граждан с соблюдением права свободно проживать и осуществлять не запрещенную законом экономическую деятельность на территории любой из сторон»[70].

Примером мероприятия, расширяющего границы межрегионального сотрудничества, может служить российско-армянская конференция, состоявшаяся в конце 2005 г., специально посвященная этому направлению двустороннего взаимодействия.

Касаясь вопросов межрегионального сотрудничества, Председатель Совета Федерации России С.Миронов, в частности, отметил, что они являются одним из приоритетных направлений российской и армянской государственной политики. Динамика заключенных соглашений свидетельствует, заявил он, что наши страны являются лидерами в этом отношении в Содружестве Независимых Государств. По его словам, между субъектами РФ и администрациями армянских марзов активно формируется договорная база. Так, заявил он, в настоящее время 15 субъектов Федерации подписали свыше 20 соглашений и 3 протокола о намерениях по межрегиональному сотрудничеству с армянскими партнерами. Расширяется и круг городов, которые выходят на установление прямых связей.

Документы российско-армянского межрегионального сотрудничества, особенно таких российских регионов, как Москва, Санкт-Петербург, Краснодарский край, Свердловская область, предусматривают прямые контакты между администрациями городов и предприятиями, сказал Председатель Совета Федерации. Эти документы, по его словам, развивают двустороннее российско-армянское сотрудничество в сферах экономики, науки и культуры, наполняют конкретным содержанием Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Армения.

Вместе с тем, продолжал глава верхней палаты Федерального Собрания РФ, позитивная картина российско-армянских связей не должна давать повода для самоуспокоения. У государств, по его словам, еще имеется значительный нереализованный потенциал[71].

Конкретным направлениям межрегионального партнерства посвящаются парламентские слушания. Так, 8 декабря 1999 года в Совете Федерации прошли организованные Комитетом по делам Содружества Независимых Государств парламентские слушания «Российско-украинское сотрудничество: динамика развития после вступления в силу Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной».  В них приняли участие члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, руководители ряда федеральных министерств и ведомств, представители российских деловых и научных кругов, средств массовой информации.

Участники парламентских слушаний отметили, что вступление в силу Договора от 31 мая 1997 г. стало крупнейшим событием в российско-украинских отношениях. Подчеркивалось изменение в лучшую сторону атмосферы и подходов в обеих странах к обсуждению и решению проблемных вопросов двусторонних отношений. Активизировались политические контакты.

Третьим источником формирования политико-правовых основ регионального сотрудничества со странами СНГ является законодательная база местных органов власти, фиксирующая права регионов в области международного сотрудничества. Так, в уставе Смоленской области, принятом Смоленской областной Думой 26 апреля 2001 года, в разделе ст. 10 «Предметы ведения и полномочия Смоленской области» говорится: «Вне пределов ведения Российской Федерации … к ведению Смоленской области относятся: … 1) международные, межрегиональные и внешнеэкономические связи Смоленской области»[72].

Четвертый уровень политико-правового пространства межрегиональных связей охватывает договоры и соглашения, непосредственно заключенные с территориально-административными объединениями субъектами РФ.

Так, например, на сегодняшний день заключено более 300 региональных российско-украинских соглашений. С российской стороны в этих связях участвуют 37 субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, реально работающими оказались не более 180 договоров[73].

Заключены и действуют прямые соглашения Москвы, Санкт-Петербурга, Свердловской, Тюменской, Омской областей с регионами Киргизии[74].

В июне 2001 г. в ходе встречи губернатора Югры Александра Филиппенко и Президента Республики Беларусь Александра Лукашенко был подписан протокол о сотрудничестве, который позднее воплотился в целый ряд конкретных договоренностей. Были подписаны соглашения о создании на базе ООО «Северавтотранс» (г. Сургут) сервисного и дилерского центров автотехники марки МАЗ. Кроме того, руководство МАЗа будет регулярно информироваться о проведении в Ханты-мансийском автономном округе выставок и тендеров, что может послужить поводом для продвижения товара на Югорский рынок. Белорусская сторона в феврале–марте 2004 г. поставила в округ на опытные испытания городской автобус МАЗ-103 «Арктика».

Другие соглашения касались приобретения в собственность авиакомпании «UТair» 3–5 самолетов Ту-134, прошедших капитальный ремонт на «Минском авиаремонтном заводе»; создания в Ханты-Мансийском автономном округе дилерского центра по продажам и обслуживанию дорожно-строительной коммунальной техники минского предприятия «Амкодор-Ударник», а также развития сотрудничества в сферах жилищно-коммунального хозяйства, лесопереработки, банковских услуг, здравоохранения, искусства и культуры; региональный договор Ивановской области с территориальными объединениями в хлопкоперерабатывающей, плодоовощной и текстильных областях. Кроме того, по словам председателя Законодательного собрания Ивановской области Андрея Назарова, «представители малого и среднего бизнеса Ферганской долины имеют в России благодатную почву для развития ресторанного бизнеса. Также, одним из направлений, по которому мы намерены работать, является обучение наманганской молодежи в ивановских вузах. Наши учебные заведения способны подготовить специалистов текстильного, химико-технологического и медицинского профиля»[75].

С целью снабжения Москвы плодоовощной продукцией из Узбекистана, 11 мая 2007 г. руководитель Департамента продовольствия А.И. Бабурин подписан Договор о поставках овощей и фруктов в российскую столицу с фирмой, представляющей интересы узбекских регионов, ЗАО «Деловой совет»[76].

Особого внимания заслуживает опыт выстраивания политико-правовых региональных отношений с территориями Казахстана.

Еще в 1993 году было подписано Соглашение «О торгово-экономическом, научно-техническом, социально-культурном и правовом сотрудничестве между Павлодарской (Республика Казахстан) и Омской (Российская Федерация) областями.

В этом документе указывается, что Стороны намерены координировать усилия в борьбе с преступностью и правонарушениями с соблюдением законодательства своих государств и международных договоров, в том числе регламентирующих вопросы оказания правовой помощи. Правоохранительные органы Сторон будут сотрудничать в сфере обмена юридической, правовой информации, делиться опытом законодательной, правоприменительной практики. Приграничные территории Российской Федерации (Омская область) и Казахстана (Павлодарская область) выступают равноправными субъектами приграничного сотрудничества и тем самым сообща и каждая область в отдельности являются «проводниками внешней политики своих государств, осуществляя обоюдовыгодное сотрудничество»[77].

В 1997 году в Оренбурге главами администраций области и трех казахстанских регионов (Западно-Казахстанской, Актюбинской и Кустанайской областей) были подписаны Договор «Об установлении и развитии основных направлений партнерских отношений», Договор «О сотрудничестве в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности на сопредельных территориях», а также Соглашение «О сотрудничестве в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций трансграничного характера». В совместном Коммюнике о встрече говорилось, что приграничное сотрудничество «имеет конструктивный характер и способствует оживлению производственно-хозяйственных отношений, активизации взаимополезных контактов в сфере науки, образования, культуры, искусства и спорта, повышению эффективности работы правоохранительных, судебных и других государственных органов»[78].

С целью решения приграничных проблем в июне 1998 года состоялся визит оренбургской делегации в Астану, где были проведены переговоры в Правительстве и министерстве энергетики, индустрии и торговли Республики Казахстан.

20 января 1999 года по приглашению казахстанской стороны делегация Оренбургской области приняла участие в официальной церемонии вступления в должность Президента Республики Казахстан Нурсултана Назарбаева.

Представители администрации Оренбургской области были включены в состав Межправительственной российско-казахстанской Комиссии и ее рабочей подкомиссии по приграничным вопросам.

В мае 2001 года группа депутатов Законодательного собрания Оренбургской области посетили с рабочим визитом Актюбинскую область. Состоялся рабочий визит в Оренбургскую область Акима Западно-Казахстанской области К.Е. Кушербаева. Прошли переговоры с главой областной администрации А.А. Чернышевым, в ходе которых был подписан меморандум о сотрудничестве.

В 2001 году Республика Казахстан отметила десятилетний юбилей государственного суверенитета. В этой связи с 31 мая по 3 июня в Актобе (Актюбинск) прошли Дни культуры оренбургской области. На открытии Дней культуры побывала официальная делегация, возглавляемая заместителем главы администрации области В.И. Миркитановым. В акимате Актюбинской области были проведены переговоры по широкому кругу проблем торгово-экономического и производственно-хозяйственного сотрудничества.

По данным Председателя Комитета Совета Федерации России по делам СНГ В. Густова к марту 2003 года было заключено 200 казахстанско-российских межрегиональных соглашений.

В целом все четыре направления формирования политико-правового пространства межрегиональных связей субъектов РФ со странами СНГ создали возможность потенциального роста и углубления этого взаимодействия.

---

[1] Независимая газета. 26 июля. 2000.

[2] Калинина Н.В. Российская диаспора в странах СНГ. – М., 2002. Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук. С. 22.

[3] Там же.

[4] ДГПЧ МИД России. Положение соотечественников в странах СНГ. Бюллетень № 11 Консультативного совета субъектов Федерации по международным и внешнеэкономическим связям при МИДе России. С. 68.

[5] Иванов И. Под пятой национальных эгоизмов. СНГ три года спустя. – «Сегодня», 30 декабря. 1994.

[6] ДГПЧ МИД России. Положение соотечественников в странах СНГ. Бюллетень № 11 Консультативного совета субъектов Федерации по международным и внешнеэкономическим связям при МИДе России. С. 68.

[7] Там же.

[8] Здесь и далее в названиях официальных документов и цитатах политических деятелей приводится принятое в республике написание названия государства – «Кыргызстан».

[9] Рудов Г. Кыргызско-российские отношения: рыночные условия диктуют политику. – «Реформа» (научно-экономический журнал, Киргизия). № 3–4 (11–12), 2001.

[10] ДГПЧ МИД России. Положение соотечественников в странах СНГ. Бюллетень № 11 Консультативного совета субъектов Федерации по международным и внешнеэкономическим связям при МИДе России. С. 68.

[11] Айрапетова Н. В. Путин и российские соотечественники. – «Независимая газета». 23 февраля. 2000.

[12] Попов А. Братство с загранпаспортами. Цены нового режима на украинско-российской границе никто не подсчитывал. – «Независимая газета». 1 сентября. 2000; Протокол консультаций экспертов Российской Федерации и Украины по вопросам гуманитарного сотрудничества. – «Дипломатический вестник». № 18. 1998.

[13] Евсеев С. Будет ли Киев соблюдать Европейскую Хартию? – «Права человека». № 2 (4). 2000.

[14] Российско-казахстанские консультации по консульским вопросам. – «Дипломатический вестник». № 3. 1999.

[15] Проект Конвенции СНГ о статусе русского языка. – «Российская газета». 4 июня. 1998; ДГПЧ МИД России. Положение соотечественников в странах СНГ. Бюллетень № 11 Консультативного совета субъектов Федерации по международным и внешнеэкономическим связям при МИДе России. С. 69.

[16] Федеральное собрание. Государственная Дума. Вопросы законодательного обеспечения международно-правовых основ сотрудничества России с государствами – участниками Содружества Независимых государств и Прибалтики, государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом. – Издание Государственной Думы РФ, 1999. С. 99.

[17] Айрапетова Н. Соседи на коммунальной кухне. Как живется русским в странах СНГ. – «Независимая газета». 30 сентября. 2001.

[18] Алексеев А. Русофобия на «законных основаниях». – «Права человека». № 2 (4). 2000.

[19] Никитин В. Укрепление связей с соотечественниками за рубежом – важнейшая задача государственной политики России. – Там же.

[20] Ермолова Е. Объединиться для защиты своих прав. – Там же.

[21] Михайлов В., Драчевский К. По пути взаимодействия и сотрудничества. Евразийское экономическое сообщество: «смена вывески» или новая ступень интеграции? – «Независимая газета». 4 ноября. 2000.

[22] Комсомольская правда. 29 июля. 1999.

[23] ДГПЧ МИД России. Положение соотечественников в странах СНГ. Бюллетень № 11 Консультативного совета субъектов Федерации по международным и внешнеэкономическим связям при МИДе России. С. 68.

[24] Соотечественники. – «Русский дом». № 6. 2000.

[25] Независимая газета. 29 февраля. 2000.

[26] Там же. 15 сентября. 2001.

[27] Тесемникова Е. Восточно-Казахстанский прессинг. Руководитель Усть-Каменогорской организации соотечественников преследуется местными властями. – Там же. 6 июня. 2001.

[28] Волкова М. Путин защищает русских в Астане. – Там же. 27 сентября. 1999.

[29] Айрапетова Н. Гражданство России должно защищать и человека, и государство. Для эффективности нового закона следует продумать систему контроля. Полагает разработчик документа Олег Кутафин. – Там же. 20 ноября. 2001.

[30] Богданова Д. Жестокий романс 20 млн. русских, проживающих за пределами России, страдают от неразделенной любви к Родине. – «Метро». 23 марта. 2000.

[31] Молдова. Рубрика «Нега» сообщает. – «Независимая газета». 18 апреля. 2000.

[32] Айрапетова Н. Русские общины. Романтический тупик опасен и бесперспективен. Российские и зарубежные читатели «НГ» размышляют об эффективности развития русской диаспоры на постсоветском пространстве. – Там же. 15 сентября. 2000.

[33] Броладзе Н. Идти по пути сближения. Посол Грузии в РФ Зураб Абашидзе считает, что негативные аспекты в двусторонних взаимоотношениях могут быть преодолены. – Там же. 25 июля. 2000.

[34] Грузия. Рубрика «Нега» сообщает. – Там же. 5 апреля. 2001.

[35] Тесемникова Е. Тбилиси ищет подходы к Москве? В визовом режиме наметились послабления. – Там же. 7 марта. 2001.

[36] Лаврухин А. Граждане СНГ стали иностранцами. – «Независимая газета». 17 января. 2001.

[37] Конституция Грузии. – Тбилиси, 1995.

[38] Куртов А. Казахстанский вариант парламентаризма // Независимая газета. 27 декабря. 2000.

[39] Диаспора. № 2–3. 1999. С. 147.

[40] Фомин А. Русские – подданные Туркменбаши? // Права человека. № 2 (4). 2000.

[41] Чернов П. О чем умалчивает статья Каримова. // Независимая газета. 19 февраля. 2000.

[42] Обеспечение прав человека в Содружестве Независимых государств. Вып. 1. Основополагающие документы Содружества, договоры России о дружбе и сотрудничестве с государствами СНГ. – М., 1999. С. 101.

[43] Независимая газета. 23 ноября. 2000.

[44] Терехов В. Легко ли быть русским в Крыму? // Права человека. № 2 (4). 2000.

[45] Айрапетова Н. Русофобия «на деле». // Независимая газета. 15 сентября. 2001.

[46] Права человека. № 2 (4). 2000.

[47] Айрапетова Н. Россия должна нести ответственность за своих соотечественников. В этом убежден Александр Свистунов, человек, который занимается на Украине не только бизнесом, но и политиков. – «Независимая газета». 21 мая. 2000.

[48] Президентский вестник. 2000.

[49] Известия. 7 января. 20000; Комсомольская правда. 12 октября. 2001; Дипломатический вестник. № 4. 2003; Российская газета. 3 сентября. 2003; Соотечественники. 22 июля. 2005.

[50] Дипломатический вестник. № 11. 2001. С. 88–89.

[51] Там же.

[52] Там же.

[53] Там же.

[54] Российская диаспора на пространстве СНГ. Институт стран СНГ.– М., 2007. С. 37.

[55] См., например: Остром В. Смысл американского федерализма. – М., 1993.

[56] Политология для юристов. Курс лекций / Под ред. Н.И. Мутузова, А.В. Малько. – М., 1999. С. 79.

[57] Указ Президента РФ от 12.03.1996 № 370 «Об утверждении положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации»; Конституция Республики Татарстан от 06. 11. 1992 г.; Федеративный договор от 31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе российской Федерации»; Федеративный договор от 31.03.1992 г. «О разграничении  предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации»; Федеративный договор от 31.03.1992 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации»; Договор между Российской Федерацией и Республикой Татарстан от 15.02.1994 «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан»; Договор между Российской Федерацией и Кабардино-Балкарской Республикой от 01.07.1994 «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики»; Договор между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан от 03.08.199 «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан»; Договор между Российской Федерацией и Республикой Северная Осетия –  Алания от 23.03.1995 «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Северная Осетия –  Алания»; Договор между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия) от 29.06.1995 «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия)»; Договор от 12.01.1996 «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области»; Договор от 12.01.1996 «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области»; Договор от 20.03.1996 «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Коми»; Договор от 13.06.1996 «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Тверской области»» и т.д.

[58] «Конституция (основной закон) Российской Федерации –  России» (принята ВС РСФСР 12.04.1978); Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).

[59] Указанный закон. – М., 199. С. 18.

[60] Положение «О Консультативном совете субъектов Российской Федерации по международным и внешнеэкономическим связям при МИД России» (принято на Первом заседании Консультативного совета 15 декабря 1994 г.). – М., 1994. С. 1.

[61] Постановление правительства РФ от 2 ноября 1995 г. «О мерах по совершенствованию торгово-экономического сотрудничества с государствами – участниками Содружества Независимых Государств»; Постановление Правительства РФ от 27 ноября 1995 г. «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 14 сентября 1995 года № 940 «Об утверждении стратегического курса Российской Федерации с государствами – участниками Содружества Независимых Государств».

[62] Парламентский вестник. Март. 2006.

[63] См., например: Договор «Об основах межгосударственных отношений, дружбе и сотрудничестве между российской Федерацией и Республикой Узбекистан» от 30 мая 1992 г. и др.; Соглашение Правительства Российской Федерации и Правительства Таджикистана «О сотрудничестве в области культуры, науки, образования, здравоохранения, информации, спорта и туризма» от 10 мая 1995 г. / Дипломатический вестник. Май. 1995. И др.

[64] Пресс-релиз Посольства РФ в Таджикистане. 2006. С. 14.

[65] Челябинский рабочий. 19 мая. 2005.

[66] Губернатор и правительство Ульяновской области. Информационный вестник. Март. 2006. С. 7.

[67] Российская газета. 30 мая. 2003.

[68] Соглашение «О принципах экономического, научно-технического и культурного сотрудничества сопредельных областей Республики Казахстан и Российской Федерации». 9 января 1993 г. – Российская газета. 10 января. 1993.

[69] Там же.

[70]Правительственный вестник. Март. 1994.

[71] Пресс-служба Совета Федерации России. – М., 2005.

[72] Уставы и Конституции субъектов РФ. – М., 2005. С. 43–48.

[73] Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. № 7(119). 2000. С. 68.

[74] Бизнес в странах СНГ. – М., 2004. С. 117.

[75] Текстильщик. Апрель. 2006.

[76] Московский комсомолец. 14 мая. 2007.

[77] Вечерний Омск. 24 июня. 1993.

[78] Оренбуржье и Республика Казахстан: приграничные аспекты сотрудничества. – Оренбург, 1997. С. 206; 203–228.