Российские соотечественники в странах старого и нового зарубежья

А.А.Пронин

От редакциие

Книга А.А.Пронина «Российские соотечественники в странах старого и нового зарубежья» [Уральская независимая общественная библиотека (Екатеринбург), издательство Уральского госуниверситета, 2002. — 97 с. — тираж 280 экз.] вышла в первой половине 2002 года. Автор - Александр Алексеевич Пронин (E?mail: aapronin@mail.ru) поставил задачу осветить историю формирования российской диаспоры за рубежом с точки зрения защиты прав человека. Книга снабжена большой библиографией, справочными разделами по международной и российской нормативно-правовой базе, затрагивающей вопросы защиты прав российских соотечественников за рубежом. Мы публикуем первую часть названной книги «Российская диаспора и права человека» в редакции, дополненной автором, а также несколько справочных разделов, полезных, на наш взгляд, для исследователей проблем российской диаспоры.

От автора

Россия — страна большая не только географически. Это страна, обладающая сегодня едва ли не самой большой диаспорой в мире. Почти миллион граждан РФ живут временно или постоянно за рубежом, более двадцати миллионов этнических русских — в странах СНГ и Балтии, более десяти миллионов выходцев из России проживают в ста десяти странах старого зарубежья[1].

В годы советской власти наше отношение к эмиграции трудно было назвать сбалансированным. Своих оказавшихся за рубежом соотечественников мы могли либо люто ненавидеть, либо попросту их игнорировать. Любить же или хотя бы просто воздавать по заслугам как?то не получалось. Используя образ, предложенный известным публицистом В. Большаковым, сравню наше отношение к эмигрантам со своеобразным комплексом брошенной жены: «Раз ушел, значит, уже подлец, а не вернулся — подлец вдвойне»[2]. С момента провозглашения в 1990 г. Россией государственного суверенитета ее руководство взяло курс на установление и укрепление связей с диаспорой с горячностью все той же оставленной супруги: «Вернись, я все прощу!» Итогом этой политики стал первый Конгресс соотечественников, прошедший в 1991 г.

После распада СССР одним из основных «минусов» наших отношений с зарубежными соотечественниками стал сугубо патерналистский подход, ориентация лишь на защиту и фактический отказ от использования потенциала российской диаспоры. А ведь российская диаспора является мировой не только по количественному критерию, но и обладает немалым экономическим и политическим потенциалом.

Между тем ровного и цивилизованного отношения к своим же братьям по крови как не было, так и нет.

11 — 12 октября 2001 г. в Москве был проведен новый Конгресс соотечественников, собравший около 600 представителей русскоязычного населения из 47 стран мира. Согласно замыслу организаторов Конгресс должен был стать основой консолидации различных «волн» эмиграции. Его проведением Россия, по словам вице?премьера российского Правительства В. Б. Христенко, открыто на весь мир объявила о своей решимости проводить серьезную политику в отношении соотечественников, проживающих за рубежом[3].

Удалось ли им ощутить внимание Родины, хотя бы духовное?

В первой части книги — «Российская диаспора и права человека» — анализируется отечественное законодательство советского и постсоветского периодов, регулирующее вопросы гражданства и эмиграции, а также международные договоры и внутригосударственные акты современной России, определяющие статус российских соотечественников за рубежом.

Вторая часть книги — «Российские соотечественники в Латвии, Молдавии, Украине, Израиле (из архива И. И. Еренбург)» — призвана донести до читателя частные мнения и свидетельства тех, кому проблемы зарубежных российских соотечественников знакомы не понаслышке. Это подборка писем рядовых людей, главным образом соотечественников, проживающих в странах нового[4] и старого зарубежья: Латвии, Молдавии, Украине, Израиле (перечень стран объясняется содержанием исследуемого архива).

Использование материалов личного происхождения, таких как письма, должно помочь достижению двуединого и по?своему интегрированного видения настоящего и прошедшего, которое основывается на существовании двух дополняющих друг друга позиций: стремящейся к объективности и субъективных свидетельств очевидцев — участников анализируемых процессов. Ценность этих источников в том, что они позволяют насытить историю российского зарубежья «человеческим» содержанием.

В заключение книги приводятся итоговый документ Конгресса соотечественников 2001 г. — заявление участников Конгресса соотечественников, проживающих за рубежом, «О взаимодействии Российской Федерации и соотечественников за рубежом в интересах укрепления мира и стабильности, конструктивного диалога народов и государств», а также названия документов, составляющих современную международную систему защиты национальных меньшинств, документов, регламентирующих правовой статус российских зарубежных соотечественников на территории Содружества Независимых Государств и межгосударственных объединений, существующих на территории СНГ.

Автор выражает признательность заведующей информационным центром Свердловской областной универсальной научной библиотеки им. В. Г. Белинского И. М. Апокиной, директору Уральской независимой общественной библиотеки (Екатеринбург) В. Г. Пестову, кандидату исторических наук доценту В. И. Цепиловой за консультации и поддержку.

Российская диаспора и права человека (часть 1)

Российская диаспора в различных странах мира формировалась, в основном, в течение XX века, когда вследствие сложных, порой трагических событий в истории России миллионы наших соотечественников были вынуждены покинуть родную землю.

Режим, установленный после Октябрьской революции, отвергал главные демократические ценности — свободу, права человека, правовое государство. Принципы прав и свобод человека не могли вписаться в концепцию диктатуры пролетариата, опиравшуюся на насилие и не связанную никакими законами. События Октября 1917 г. и последовавшая за этим гражданская война породили гигантскую «волну» эмиграции. Часть эмигрантов оказалась за пределами родины по своему желанию, другие были высланы за рубеж против своей воли.

15 декабря 1921 г. ВЦИК и СНК РСФСР был принят декрет, лишавший российского гражданства некоторые категории лиц, находящихся за границей[5]. Согласно этого документа с момента его издания лишались прав российского гражданства лица нижепоименованных категорий: а) лица, пробывшие за границей беспрерывно свыше 5 лет и не получившие от советских представительств заграничных паспортов или соответствующих удостоверений до 1 июня 1922 г. (настоящий срок не распространялся на страны, где нет представительств РСФСР, в каковых странах означенный срок должен был быть установлен после учреждения таковых представительств); б) лица, выехавшие из России после 7 ноября 1917 г. без разрешения советской власти; в) лица, добровольно служившие в армиях, сражавшихся против советской власти или участвовавших в какой бы то ни было форме в контрреволюционных организациях; г) лица, имевшие право оптации российского гражданства и не воспользовавшиеся этим правом к моменту истечения срока таковой; д) лица, не подходящие под п. «а», находящиеся за границей и не зарегистрировавшиеся в указанный в п. «а» и в примечаниях к нему срок в заграничных представительствах РСФСР.

Введенный в действие с 1 июня 1922 г. Уголовный кодекс РСФСР[6] предусматривал (п. «а» ст. 32) в качестве меры социальной защиты в отношении лиц, совершивших контрреволюционные преступления, изгнание из пределов РСФСР на срок или бессрочно [7]. Согласно ст. 57 УК контрреволюционным признавалось всякое действие, направленное на свержение завоеванной пролетарской революцией власти рабоче?крестьянских Советов и существующего на основании Конституции РСФСР Рабоче?Крестьянского Правительства, а также действия в направлении помощи той части международной буржуазии, которая не признает равноправия приходящей на смену капитализма коммунистической системы собственности и стремится к ее свержению путем интервенции или блокады, шпионажа, финансирования прессы и т. п. средствами.

Отражением общей картины насилия, практикуемой советской властью по отношению ко всем несогласным с ее политикой обустройства страны, стала высылка интеллигенции в 1922 г.

Вопрос о высылке интеллигенции несколько десятков раз обсуждался на заседаниях Политбюро РКП (б). В итоге летом и осенью 1922 г. были подготовлены так называемые «списки антисоветской интеллигенции»[8].

10 августа 1922 г. Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом был принят декрет «Об административной высылке»[9], послуживший юридической основой репрессий против инакомыслящих. В декрете говорилось следующее: «1. В целях изоляции лиц, причастных к контрреволюционным выступлениям, в отношении которых испрашивается у Президиума Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета разрешение на изоляцию свыше двух месяцев, в тех случаях, когда имеется возможность не прибегать к аресту, установить высылку за границу или в определенные местности РСФСР в административном порядке. 2. Рассмотрение вопросов о высылке отдельных лиц возложить на Особую Комиссию при Народном комиссариате внутренних дел, действующую под председательством народного комиссара внутренних дел и представителей от Народного комиссариата юстиции, утверждаемых Президиумом ВЦИК. 3. Постановления о высылке каждого отдельного лица должны сопровождаться подробными указаниями причин высылки»[10].

В соответствии с декретом от 10 августа 1922 г. поздней осенью того же года на пароходе, прозванном «философским», были высланы за пределы РСФСР около двухсот представителей гуманитарной и технической интеллигенции.

Ряд корифеев культуры «серебряного века», поняв, что в новых условиях русские культурные традиции будут либо растоптаны, либо поставлены под контроль новой власти, и ценя свободу творчества превыше всего, избрали удел эмигрантов сами.

Положение о союзном гражданстве, принятое ЦИК СССР 29 октября 1924 г., признавало утрату гражданства лицами, которые, «выехав за пределы территории СССР как с разрешения органов СССР или союзных республик, так и без такого разрешения, не возвратились или не возвращаются по требованию соответствующих органов власти»[11].

Постановление ЦИК и СНК СССР от 13 августа 1926 г. «Об изменении ст. ст. 10 и 20 Основных начал уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик» предусматривало лишение гражданства СССР и изгнание навсегда из пределов СССР лиц, которые объявлялись врагами трудящихся[12].

«Объявление врагом трудящихся с лишением гражданства союзной республики и тем самым гражданства Союза ССР и обязательным изгнанием из его пределов» предусматривалось в качестве одной из «мер социальной защиты судебно?исправительного характера» за совершение государственных контрреволюционных преступлений п. «а» ст. 20 Уголовного кодекса РСФСР, введенного в действие 1 января 1927 г. постановлением ВЦИК от 22 ноября 1926 г.[13]

Утвержденное ЦИК и СНК СССР 22 апреля 1931 г. Положение о гражданстве Союза ССР[14] включало в себя п. 17: «Лишение гражданства одной из союзных республик и тем самым гражданства Союза ССР может происходить по постановлению Президиума ЦИК СССР или президиума ЦИК соответствующей союзной республики». Однако юридических и фактических оснований для такого лишения Положение не называло.

Пришедший на смену Положению 1931 г. Закон СССР от 19 августа 1938 г. «О гражданстве СССР»[15] в ст. 7 указывал, что лишение гражданства СССР может иметь место: а) по приговору суда — в случаях, предусмотренных законом; б) в силу особого в каждом случае указа Президиума Верховного Совета СССР. Фактически под действие п. «б» попадали лица, совершившие «проступки, несовместимые со званием гражданина СССР».

Указ Президиума Верховного Совета СССР от 17 февраля 1967 г. № 818?VII «О выходе из гражданства СССР лиц, переселяющихся из СССР в Израиль» устанавливал, что «лица, переселяющиеся в соответствии с выраженным ими желанием из СССР в Израиль на постоянное жительство, считаются выбывшими из советского гражданства с момента их выезда из СССР, т. е. автоматически»[16].

Во вступившем в силу с 1 июля 1979 г. Законе СССР от 1 декабря 1978 г. «О гражданстве СССР»[17] (ст. 5) говорилось, что проживание гражданина СССР за границей само по себе не влечет утраты гражданства СССР. Ст. 18 Закона устанавливала, что лишение гражданства СССР может иметь место в исключительном случае по решению Президиума Верховного Совета СССР, если лицо совершило «действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР». На практике право лишения гражданства использовалось в отношении лиц, не угодных режиму. Лишенные гражданства СССР лица могли быть высланы за пределы страны[18].

Начатая в 1985 г. «перестройка» стала переломным этапом в отношении к личности и ее правам. И в преамбуле последнего из действовавших в СССР законодательных актов о гражданстве — Законе СССР от 23 мая 1990 г. «О гражданстве СССР»[19] (вступил в силу 1 января 1991 г.) уже говорилось, что никто не может быть лишен гражданства или права изменить гражданство, правда, с важным уточнением — произвольно. Поэтому ст. 23 предусматривала возможность лишения гражданства СССР «в исключительном случае в отношении лица, проживающего за границей, если оно совершило действия, наносящие существенный ущерб государственным интересам или государственной безопасности СССР». Согласно ст. 8 проживание гражданина СССР за границей не являлось основанием прекращения гражданства СССР, союзной или автономной республики, а согласно ст. 19 лицо, которое ранее состояло в советском гражданстве, могло быть восстановлено в гражданстве СССР.

Между тем законодательство о гражданстве — это по идее эскизный портрет государства, поскольку основой государства являются, как известно, граждане. Право человека на гражданство — основополагающее, ведь гражданство — первооснова взаимоотношений человека и государства. Это связано с тем, что объем прав, свобод, обязанностей того или иного лица напрямую зависит от гражданства. Во всей полноте они присущи лишь гражданам соответствующего государства. В связи с этим лишение гражданства — акт антигуманный.

Однако принадлежность к гражданству тоталитарного государства может сыграть в жизни человека злую роль. Так, до сих пор не получил адекватной оценки вопрос о репатриации советских граждан, оставивших СССР по разным причинам в годы второй мировой войны (вывезенные на принудительные работы в Германию жители оккупированных земель; военнопленные, захваченные германскими войсками за годы войны с СССР; граждане, воспользовавшиеся немецкой оккупацией для бегства из СССР; бойцы Российской освободительной армии).

Мигранты всех этих четырех категорий были объявлены советским правительством «изменниками», заслуживающими «сурового наказания». По его настоянию им 11 февраля 1945 г. в Ялте в ходе Крымской конференции руководителей трех союзных держав — СССР, США и Великобритании — были заключены идентичные, хотя и сепаратные соглашения с правительствами Соединенного королевства и Соединенных Штатов Америки о выдаче представителям Советского Союза всех советских граждан, как военнопленных, так и гражданских лиц, «освобожденных» англо?американскими армиями[20]. Формулировки этих соглашений не давали возможности для свободного передвижения «освобожденных» лиц до их окончательной выдачи соответствующим властям. Определяющим критерием выдачи (или, как говорилось в соглашениях, «репатриации») служило советское гражданство. Условия соглашений были сформулированы столь однозначно, что слово «освобожденный» в применении к советским, взятым в плен союзными войсками, совершенно теряло всякий смысл. В соответствии с духом и буквой названных договоров о добровольности как необходимом (с точки зрения гуманности и прав человека) условии репатриации не могло быть и речи. Советских граждан насильно грузили в поезда для отправки в советскую зону оккупации, а оттуда перевозили в СССР, и те, кого не расстреляли сразу по прибытии, пополнили население ГУЛАГа. Последние выдачи были закончены в середине 1947 г. Возвращена была подавляющая часть, значительно меньшей — примерно 10% —удалось остаться и пополнить население российского зарубежья.

По договоренности союзных правительств факт насилия при совершении репатриационных действий был засекречен. О действительной стороне событий не догадывалась мировая общественность, молчала советская печать.

По мнению ряда зарубежных ученых (правоведа Дж. Драйпера, историка Н. Д. Толстого), правительства западных союзных держав никогда не обдумывали всерьез легальности своих поступков, которые, быть может, надлежит квалифицировать как военное преступление. Однако на сегодняшний день попытки добиться полного и публичного расследования всех обстоятельств этого дела встречают на Западе упорное сопротивление властей[21].

Социальные революции, приводящие к смене одной общественно?экономической формации другой, всегда определяют не только новый характер государства, отражающий принципы взаимоотношений власти и индивида, но и новые позиции по отношению к праву, законности и органично из них вытекающей проблеме прав человека, правового положения личности в обществе.

Право на выезд из страны и беспрепятственное в нее возвращение является существенным элементом свободы самоопределения личности, условием профессионального и духовного развития человека, его достойной жизни. Это право признается международным сообществом и зафиксировано во всех основополагающих международно?правовых актах о правах человека. Согласно постановлению Совета министров СССР от 28 августа 1986 г. № 1064 «О внесении дополнений в Положение о въезде в Союз Советских Социалистических Республик и о выезде из Союза Советских Социалистических Республик»[22], введенному в действие с 1 января 1987 г., Положение о въезде в Союз ССР и о выезде из Союза ССР, утвержденное постановлением Совета министров СССР от 22 сентября 1970 г. № 801[23], было дополнено новым разделом «Рассмотрение ходатайства о въезде в СССР и о выезде из СССР по частным делам», расширившим круг лиц, имеющих право на отъезд и упростившим процедуру получения разрешения на отъезд. Согласно п. 30 Положения признавалось, что вопросы въезда в СССР и выезда из него по частным делам могли регулироваться также двусторонними договорами между СССР и другими государствами.

20 мая 1991 г. президентом СССР был подписан Закон «О порядке выезда из Союза Советских Социалистических Республик и въезда в Союз Советских Социалистических Республик»[24], наделивший каждого правом свободно выезжать за пределы СССР и предоставивший гражданам СССР право беспрепятственно возвращаться на родину. Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. № 4183?I[25] действие указанного закона было распространено на территорию России с 1 января 1993 г. впредь до принятия соответствующего российского закона[26].

С принятием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ в истории Российского государства впервые был признан подход, согласно которому человек, его права и свободы являются высшей ценностью, что означает приоритет прав и свобод человека в деятельности всех органов государства, их ориентацию на эти права и свободы. Этот подход открыл путь новому этапу развития российской государственности — правовому государству.

В соответствии с международными стандартами Конституция РФ 1993 г. (ч. 2 ст. 27) гарантирует право каждого на выезд из России, а ее гражданам — беспрепятственное возвращение в страну. Конституция (ч. 3 ст. 6) вводит запрет на лишение гражданина его гражданства. Это означает, что никакой государственный орган, никакое должностное лицо не может сделать это ни при каких условиях[27].

Согласно ст. 14 Закона РФ от 18 октября 1991 г. № 1761?I «О реабилитации жертв политических репрессий»[28] (в ред. Закона РФ от 3 сентября 1993 г. № 5698?I)[29] все жители Российской Федерации, лишенные гражданства без их свободного волеизъявления, восстанавливаются в российском гражданстве. Восстановление в гражданстве осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством РФ. Такой порядок установлен Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации»[30]. Ст. 11 указанного закона (п. «в») называет восстановление в гражданстве РФ одним из оснований приобретения российского гражданства. Это же положение устанавливалось п. «д» ч. 1 ст. 12 Закона РФ «О гражданстве» от 28 ноября 1991 г.[31] (в ред. Закона РФ от 17 июня 1993 г. № 5206?I[32] и Федерального закона РФ от 6 февраля 1995 г. № 13?ФЗ[33]). Согласно ч. 2 ст. 20 Закона РФ о гражданстве 1991 г. бывшие граждане РСФСР, лишенные гражданства или утратившие его без их свободного волеизъявления, считаются восстановленными в гражданстве Российской Федерации с момента вступления этого закона в силу, т. е. автоматически.

Согласно п. 3 ст. 4 Федерального закона о гражданстве проживание российского гражданина за пределами Российского государства не прекращает его гражданства. За ним сохраняются право собственности на приобретенное им на законных основаниях движимое и недвижимое имущество, денежные средства, ценные бумаги и иные ценности. В соответствии с п. 2 ст. 7 Федерального закона о гражданстве органы государственной власти России, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам России, находящимся за ее пределами, была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными как законодательством России, так и законодательством государства их пребывания (как правило, национальное законодательство государств содержит закон о статусе иностранных граждан), международными договорами РФ, международными обычаями, а также возможность защищать их права и охраняемые законом интересы.

Гражданам, выезжающим на постоянное жительство за рубеж, выплачивается пенсия.

В соответствии с правилами, действовавшими на территории Российской Федерации до вступления в силу Закона Российской Федерации от 2 июля 1993 г. № 5318?I «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации»[34], гражданину, выезжавшему на постоянное жительство за границу, пенсия выплачивалась за шесть месяцев вперед, а во время его пребывания за границей начисление и выплата пенсии (за исключением пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья или профессионального заболевания) не производились.

Вышеназванный Закон, введенный в действие с 1 июля 1993 г., предусмотрел, что гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, перед отъездом выплачивались суммы назначенных пенсий (независимо от вида пенсий) в российских рублях за шесть месяцев вперед (ст. 1); на основании письменного заявления гражданина, выезжающего на постоянное жительство за пределы РФ, сумма назначенной пенсии могла переводиться за границу в иностранной валюте по курсу рубля, установленному Центральным банком РФ на день совершения операции, при этом ее перевод производился начиная с месяца, следующего за месяцем отъезда этого гражданина за пределы Российской Федерации, но не ранее чем со дня, до которого выплачена пенсия в российских рублях (ст. 2); действие данного Закона не распространялось на граждан, выехавших на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, если в отношении этих граждан законодательством Российской Федерации или межгосударственным договором (соглашением) не был установлен иной порядок пенсионного обеспечения (ст. 5).

Во исполнение указанного Закона Правительство РФ утвердило Положение о порядке выплаты пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации[35]. Положением, в частности, устанавливалось, что его действие распространяется на граждан, которым назначены пенсии в соответствии с законодательством Российской Федерации, в случае их выезда на постоянное жительство за пределы Российской Федерации после 1 июля 1993 г. Тем самым Правительство Российской Федерации определило сферу действия Закона во времени и по кругу лиц, причем, по существу, истолковало положения его статей 2 и 5 в узком смысле. В результате граждане, выехавшие за границу до 1 июля 1993 г., в период проживания за пределами Российской Федерации не могли претендовать на возобновление начисления и выплаты им пенсий.

Неопределенность содержания предписаний Закона привела к тому, что правоприменительные органы толковали их как не распространяющиеся на лиц, которые получали пенсии, назначенные в соответствии с законодательством Российской Федерации, но проживали до отъезда за пределами Российской Федерации и соответственно выезжали на постоянное жительство за границу не с ее территории. В результате граждане Российской Федерации, после распада Союза ССР проживавшие, в частности, в Латвийской, Литовской и Эстонской республиках и получавшие там за счет средств Российской Федерации пенсии, назначенные им по нормам Закона РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей», в случае выезда на постоянное жительство с территории этих государств в другую страну лишались назначенных им пенсий.

Таким образом, право гражданина, постоянно проживающего за пределами Российской Федерации, на получение ранее назначенной пенсии и возможность реализации им этого права были поставлены в зависимость исключительно от таких обстоятельств, как дата выезда гражданина за пределы Российской Федерации и его проживание непосредственно перед выездом на территории Российской Федерации. Тем самым часть пенсионеров, выехавших на постоянное жительство за пределы России, была лишена права на получение назначенных им пенсий.

Это стало предметом разбирательства в Конституционном суде Российской Федерации, который постановлением № 18?П от 15 июня 1998 г[36]. признал не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2)[37], 39 (часть 1)[38] и 55 (часть 3)[39], статьи 2, 5 и 6 Закона Российской Федерации от 2 июля 1993 г. «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации» в той мере, в какой ими допускалось лишение пенсионеров права на получение назначенных им трудовых пенсий, если они выехали на постоянное жительство за границу до 1 июля 1993 г. либо после этой даты, но не проживали непосредственно перед выездом на территории Российской Федерации.

Данные выводы Конституционного суда отражены в новом Федеральном законе РФ от 6 марта 2001 г. «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации»[40] и утвержденном постановлением Правительства РФ от 8 июля 2002 г. № 510 Положении о порядке выплаты пенсий гражданам, выезжающим (выехавшим) на постоянное жительство за пределы Российской Федерации[41]. Как сказано в Законе, его действие распространяется на граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, которым государственные пенсии в связи с трудовой и иной общественно полезной деятельностью (службой) назначены в соответствии с законодательством Российской Федерации, независимо от даты их выезда за пределы Российской Федерации, переезда из одного государства в другое и места жительства. При этом, если выезд состоялся до 1 июля 1993 года или после этой даты, но не с территории Российской Федерации, выплата государственных пенсий производится не ранее чем с 15 июня 1998 года (ст. 5 Закона), т. е. с даты вступления в силу решения Конституционного суда.

В соответствии с Федеральным законом «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»[42] правительство РФ постановлением от 17 июля 2000 г. № 529 утвердило Положение об осуществлении обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний лиц, имеющих право на его получение и выехавших на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации[43].

Признание за российскими гражданами права на выезд из страны на постоянное или временное жительство за рубеж без утраты российского гражданства, равно как и многих других прав — важный шаг по пути свободы. Однако необходимо длительное время для того, чтобы государство не на словах, а на деле руководствовалось идеей прав человека как высшей ценностью, чтобы эти права и свободы действительно определяли смысл, содержание и применение законов, деятельность ветвей власти. Задача состоит в том, чтобы сделать Конституцию РФ подлинным, реально действующим Законом, чтобы системой мер — правовых, организационных, нравственных — создавать в обществе глубокое уважение к правам личности.

Миграционные процессы — постоянное явление на всех этапах человеческой истории, и российский народ не стал здесь «исключением из правил». Внутренняя и внешняя (растворение русскими в своем составе представителей ряда народностей в ходе собирания русских земель) миграции сыграли большую роль в формировании российской нации как исторической общности людей. Российская нация приняла на себя инициативу объединения разноязычных этносов в единую многонациональную нацию, объединенную в единое государство — Россию.

В современной российской диаспоре целесообразно выделять две группы соотечественников в зависимости от места их проживания — странах нового (республики бывшего СССР) или старого (традиционного) зарубежья.

В годы существования СССР проводимые центром модернизация и русификация союзных республик привели к созданию значительного миграционного потока, состоявшего в основном из представителей славянских народов. Русские стали цементирующей основой, сохраняющей единство государства. В результате при распаде СССР русская нация вошла в число рассеченных народов мира. Всего в бывших союзных республиках, по различным оценкам, на момент распада СССР насчитывалось 36 — 38 млн. русскоязычных. Ядро этой диаспоры составляют этнические русские — 25 млн. человек. В Казахстане и Латвии доля русскоязычных — около 40%, на Украине, в Белоруссии и в Эстонии — примерно четверть. И лишь в трех республиках Закавказья и Таджикистане она не достигает 10%.

При советском режиме россияне в национальных республиках пользовались явными привилегиями и преимуществами. Они могли учиться в школах, читать газеты, посещать культурные учреждения и находить работу по желанию в любом месте Советского Союза, не зная при этом местного языка, в то время как представители других национальностей, живущие за пределами своих республик, таких возможностей не имели. Были у русских и менее наглядные преимущества, такие как ощущение уверенности в себе от принадлежности к главной в стране государствообразующей нации.

Однако в 1989 — 1991 гг., когда Советский Союз быстро клонился к распаду, правовой, культурный, политический и психологический статус российской диаспоры стал коренным образом меняться. То, что прежде было для россиян преимуществом — их отождествление с правящим центром и владение общегосударственным «языком межнационального общения» — стало им сильно мешать по мере того, как русские в республиках все более открыто ассоциировались с угнетательным характером и другими пороками советской системы, а зарождающиеся новые национальные государства начали укреплять статус своих официальных языков.

Чтобы понять динамику нынешней и будущей миграции россиян из нового зарубежья, недостаточно просто указать на то, что они превратились из уверенной в себе господствующей нации в окруженные враждебной средой национальные меньшинства[44]. Не следует и уподобляться русским националистам, утверждающим, что во всех новых независимых государствах русские меньшинства дискриминируются и преследуются. Важнейшая особенность российской миграции из бывших союзных республик заключается в ее неравномерности, определяемой пятью группами факторов[45]. Главным среди них является степень укоренённости этнической группы, которую можно определить как привязанность группы к территории своего проживания, проявляющуюся в том, что представители этой группы не желают покидать родные места даже при наличии мощных побудительных мотивов или внешнего давления. Укоренённость очевидно связана с длительностью обитания на территории, причем речь идет не только о сроке проживания в данном месте отдельного человека или семьи, но и о длительности исторического существования группы как целого. На степень укоренённости также влияет нынешняя и прошлая связь группы с землей: крестьяне и (в меньшей степени) их городские потомки обычно характеризуются большей укоренённостью, нежели потомственные горожане. Из всех групп российской диаспоры наиболее глубокой укоренённостью отличаются жители северного и восточного Казахстана, а также восточной и южной Украины. Наименее укоренены русские в Средней Азии, где они всегда были городскими жителями.

Вторая категория факторов связана со статусом россиян в новых национальных государствах, т. е. наделением или обделением их политическими, социально?экономическими и культурными правами.

Третья группа факторов — повседневное самочувствие русских и русскоязычных жителей новых независимых государств, определяемое наличием или отсутствием бытовой враждебности к ним со стороны коренного населения.

Четвертая группа факторов, обуславливающих ту или иную реакцию российских меньшинств на местный национализм, связана с теми социально?экономическими преимуществами, которые могут превышать издержки культурно?психологического характера и побуждать русских оставаться в новых независимых государствах, несмотря на антироссийские настроения и националистическое законодательство в вопросах языка и гражданства. Вероятность таких преимуществ особенно высока в странах Балтии, которые обладают лучшими, чем Россия, перспективами экономической интеграции в Европу.

Пятая категория факторов касается российской государственной политики в отношении соотечественников за рубежом. Речь идет как о внешнеполитических шагах, так и о внутренней политике по отношению к беженцам и вынужденным переселенцам.

В свете всех этих соображений очевидно, что иммиграция в Россию представляет собой лишь один из возможных типов поведения российской диаспоры как реакции на национализм в новых независимых государствах. Вероятны и другие модели: ассимиляция или хотя бы усвоение культурных норм основного населения (аккультурация), либо же коллективная мобилизация с различными требованиями гражданского равноправия, особых языково?культурных прав территориальной автономии и т. п.

Сказанное объясняет, почему российское население постсоветских республик оказалось вовлечено в миграцию в весьма разной степени (интенсивная иммиграция в Россию русских и русскоговорящих жителей Средней Азии и Закавказья и значительно более низкая — восточной Украины, северного и восточного Казахстана, Балтии) и почему миграция в Россию в 1990?х гг. затронула лишь относительно небольшую долю 25?миллионной русской диаспоры (основные регионы русского расселения в странах нового зарубежья — Украина и Казахстан). Миграционные потоки русскоязычного населения в Россию, достигнув в 1994 г. максимальной величины — 1146 тыс. человек, стали постепенно сокращаться[46].

С самого начала строительства нового Российского государства проблемы соотечественников рассматривались в контексте общих проблем о гражданстве.

В отношении группы соотечественников старого зарубежья необходимо отметить, что все они, как правило, являются гражданами соответствующих государств и их положение отличается стабильностью.

Закон РФ о гражданстве устанавливает облегченный порядок приема в российское гражданство для лиц, которые в прошлом сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии состояли в российском гражданстве (подданстве) по рождению (п. «е» ч. 3 ст. 19 Закона) и для лиц, в прошлом состоявших в гражданстве бывшего СССР (п. «а» ч. 3 ст. 19).

Возможна ситуация, когда российский соотечественник является лицом без гражданства (апатридом), имеющим или не имеющим вид на жительство в стране фактического проживания.

Применительно к нашим соотечественникам речь большей частью идет не об абсолютном, а об относительном безгражданстве, т. е. наступившем в результате утраты гражданства. Это лица, являвшиеся гражданами СССР и ныне проживающие на территории бывших союзных республик, имея или не имея вид на жительство в них.

Лица без гражданства (апатриды) не должны быть бесправными. Имеются две многосторонние конвенции, посвященные им: Конвенция о статусе апатридов 1954 г.[47] и Конвенция о сокращении безгражданства 1961 г.[48] Целью Конвенции 1954 г. является не ликвидация самого безгражданства, а установление на территории государств?участников определенного режима для лиц без гражданства. Она защищает их личный статус, имущественные права, предусматривает свободу предпринимательства для лиц без гражданства, некоторые льготы в области получения образования, трудоустройства и т. д. К сожалению, в обоих названных документах Россия не участвует.

Апатриды не имеют права претендовать на защиту со стороны другого государства. Но, поскольку безгражданство представляет собой правовую аномалию, государства призваны бороться с ним, стремясь его ограничить.

Поэтому Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на ее территории (п. 6 Федерального закона о гражданстве). Ст. 7 ранее действовавшего Закона РФ о гражданстве 1991 г., предусматривавшая аналогичную норму, содержала существенное отличие: Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими иного гражданства. То есть Закон 1991 г. поощрял приобретение российского гражданства и апатридами, проживавшими за пределами России. В соответствии с п. «г» ст. 18 того же Закона до 31 декабря 2000 г. могли приобрести гражданство России в порядке регистрации граждане бывшего СССР, проживающие на территориях государств, входивших в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию Российской Федерации после 6 февраля 1992 г.[49] Таким образом, у соотечественников было 10 лет, когда гражданство России они могли приобрести в порядке простой регистрации. По словам представителя Президента РФ в Государственной Думе А. Котенкова, кто хотел, тот так и сделал[50].

Правовое положение апатридов определяется внутренним законодательством государств их постоянного проживания.

Задача поддержки российских соотечественников, проживающих за рубежом, прежде всего в странах СНГ и Балтии, не раз ставилась в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию[51] (исключение — послания на 2000?й и 2002?й гг.[52]). В этих же документах выражалась обеспокоенность главы государства положением беженцев и вынужденных переселенцев. Послание не является обязывающим документом, однако в силу своей юридической природы, вытекающей из Конституции, и сложившейся практики выступает как ориентир деятельности всех государственных органов на текущий год[53].

Озабоченность политической и экономической, правовой и социальной дискриминацией русского и русскоязычного населения в государствах — республиках бывшего СССР, созданием законодательного механизма его вытеснения за пределы их территории, дискриминацией русского языка, русской культуры, закрытием русских школ, изгнанием представителей некоренного населения с руководящих должностей, особенно в государственных учреждениях, попытками принудительных роспусков российских общин и преследованием их лидеров, обеспокоенность судьбой российских соотечественников — участников второй мировой войны, российских военных пенсионеров, православных верующих, отдельных лиц на территории новых независимых государств, противодействием должностных лиц этих государств налаживанию контактов российских депутатов с органами самоуправления соотечественников находила выражение в документах Верховного Совета и Федерального Собрания России[54], главным среди которых стала утвержденная постановлением Государственной Думы от 8 декабря 1995 г. № 1476?I ГД Декларация о поддержке российской диаспоры и о покровительстве российским соотечественникам[55]. В том же году при Государственной Думе Федерального Собрания России был учрежден Совет соотечественников[56]. Совет соотечественников задуман и действует как «предпарламент» для обсуждения тех документов, которые собирается принять Госдума и которые прямым или косвенным образом затрагивают интересы российских соотечественников за рубежом.

Более того. В целях «последовательной добровольной интеграции братских народов, объединявшихся в Союз ССР», и «подтверждая стремление народов России к экономической и политической интеграции с народами государств, созданных на территории Союза Советских Социалистических Республик», 15 марта 1996 г. Государственной Думой были приняты постановления №№ 156?II и 157?II — «Об углублении интеграции народов, объединявшихся в Союз ССР, и отмене постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. «О денонсации Договора об образовании СССР»[57] и «О юридической силе для Российской Федерации — России результатов референдума СССР от 17 марта 1991 года по вопросу о сохранении Союза ССР»[58]. Однако вышеуказанные постановления не имеют юридической силы, т. к. круг полномочий Государственной Думы при принятии таких актов, как постановления, строго ограничен ст. 103 Конституции РФ.

Тем не менее Декларация о поддержке российской диаспоры и о покровительстве российским соотечественникам — единственный утвержденный органом власти документ, где дается понятие российской диаспоры. В соответствии с ним Российская Федерация рассматривает в качестве российской диаспоры всех выходцев из Союза ССР и России и их потомков независимо от национальной и этнической принадлежности, языка, вероисповедания, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств, не являющихся гражданами Российской Федерации и признающих свою духовную или культурно?этническую связь с Российской Федерацией или любым из субъектов Российской Федерации.

До 24 мая 1999 г., когда Президентом РФ был подписан Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»[59], головным документом в системе нормативно?правовых актов, предусматривающих меры защиты прав и интересов российских соотечественников в странах СНГ, Латвийской, Литовской и Эстонской республиках, являлись Основные направления государственной политики России в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденные постановлением Правительства РФ от 31 августа 1994 г. № 1064[60] во исполнение указа Президента России от 11 августа 1994 г. № 1681[61]. Как это предписывалось тем же указом, постановлением Правительства РФ 11 декабря 1994 г. было утверждено Положение о Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом[62], на которую возложено обеспечение реализации первоочередных мероприятий по поддержке соотечественников в государствах — участниках СНГ и странах Балтии.

Указанные Направления исходят из того, что Россия не имеет экономических и организационных возможностей для приема россиян, проживающих в других странах[63], а потому проводимая ею политика должна быть нацелена на предотвращение их массового исхода. Стратегической линией российской политики названо содействие интеграции соотечественников в политическую, социальную и экономическую жизнь новых независимых государств, адаптации к местной культуре при сохранении собственной культурной самобытности. Вместе с тем в Направлениях говорится, что в случае возникновения в каких?либо регионах бывшего СССР конфликтных ситуаций, угрожающих жизни и благополучию наших соотечественников, Российское государство должно быть готово к такому развитию событий. Россия должна обеспечить прием на своей территории также тех, кто не смог или не имел возможности адаптироваться к новой ситуации и решил вернуться на свою историческую родину.

Отмечено, что помощь России соотечественникам должна оказываться на основе соответствующих двусторонних соглашений путем принятия мер, согласованных с органами государственной власти соответствующей страны. При этом как содержание договоров, так и сами меры по поддержке соотечественников за рубежом должны учитывать специфику ситуации в каждой республике.

В Направлениях также говорится, что решение вопросов финансового, экономического, социального, военно?политического сотрудничества России с конкретными государствами будет ставиться в зависимость от реальной позиции их руководства в области соблюдения прав и интересов россиян на их территории. Однако любые вынужденные жесткие меры должны приниматься после серьезного анализа ситуации с учетом интересов тех людей, которых они призваны защищать.

Основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом определяют круг мер, которые необходимо осуществить для оказания им эффективной помощи, и головные министерства, ответственные за их реализацию.

В числе политико?правовых и информационных мероприятий Направлениями предписывается:

 провести переговоры с правительствами государств нового зарубежья о заключении соглашений по учреждению русскоязычных радио? и телепрограмм, периодических печатных изданий, а также о беспрепятственном функционировании этих средств массовой информации при соблюдении ими законодательства соответствующего государства;

 предоставлять российским средствам массовой информации сведения, позволяющие регулярно сообщать о предпринимаемых Правительством Российской Федерации мерах по защите гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав соотечественников в странах нового зарубежья, а также объективно освещать события в новом зарубежье, обращая особое внимание на положение соотечественников и защиту их прав;

 в случае необходимости ставить вопрос о правах соотечественников на заседаниях Совета глав государств и Совета глав правительств — участников Содружества Независимых Государств, а также на межгосударственных переговорах с Латвийской Республикой, Литовской Республикой, Эстонской Республикой;

 осуществлять взаимодействие с российскими общественными организациями и использовать имеющиеся в их распоряжении возможности в вопросах поддержки соотечественников, а также с русскими и славянскими общинами и другими общественными организациями в странах нового зарубежья.

К числу дипломатических мер Направлениями отнесено:

 обеспечивать защиту прав соотечественников с использованием действующих международных механизмов по защите прав человека и национальных меньшинств;

 в случае необходимости добиваться включения вопросов, связанных с обеспечением прав соотечественников, в повестки дня Генеральной Ассамблеи ООН, Комиссии ООН по правам человека, Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, Исполкома программы Верховного комиссара ООН по делам беженцев, а также направления миссий ООН по установлению фактов в те государства, где нарушаются эти права. Использовать возможности института Верховного комиссара ООН по правам человека для защиты прав соотечественников там, где они нарушаются;

 при необходимости поднимать проблему обеспечения прав соотечественников на форумах Совещания (Организации) по безопасности и сотрудничеству в Европе и совещаниях Совета государств Балтийского моря. Добиваться реализации рекомендаций Верховного комиссара СБСЕ по делам национальных меньшинств и выводов миссий СБСЕ по установлению фактов;

 использовать возможности неправительственных организаций для воздействия на общественное мнение в тех государствах нового зарубежья, где нарушаются права человека, и для оказания помощи соотечественникам;

 добиваться скорейшего подписания и ратификации Конвенции СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным или этническим, языковым и религиозным меньшинствам. Использовать ее механизм для защиты прав соотечественников в государствах — участниках СНГ[64];

 использовать механизм Соглашения СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам для оказания помощи в экстремальных ситуациях соотечественникам, переселяющимся в Россию из государств — участников СНГ;

 провести переговоры о заключении двусторонних соглашений между Правительством Российской Федерации и правительствами государств нового зарубежья о содействии лицам, переселяющимся из России в одно из этих государств, и из государств нового зарубежья в Россию;

 добиваться заключения соглашений со странами нового зарубежья по вопросам гражданства с целью обеспечения соотечественникам социально?экономических и политических прав, используя для этого имеющиеся у государства возможности;

 способствовать развитию связей общественности России, в том числе по линии религиозных организаций, для поддержки русскоязычных общин в странах нового зарубежья в соответствии с законодательством страны пребывания;

 воздействовать через российскую и мировую общественность и международные организации на органы государственной власти стран нового зарубежья на предмет изменения законодательства в целях обеспечения гражданских прав некоренного населения.

Экономические мероприятия, включенные в Основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, заключаются в следующем[65]:

 поощрять связи российских предприятий с предприятиями стран нового зарубежья, на которых преимущественно работают соотечественники, и развитие между ними взаимовыгодной кооперации в соответствии с законодательством каждой из стран;

 использовать меры по выкупу у государств нового зарубежья (в том числе при погашении задолженности) собственности тех предприятий, на которых среди работающих преобладают соотечественники;

 содействовать разработке конкретных программ сотрудничества общественных и коммерческих структур России и нового зарубежья, включая создание совместных предприятий, фондов и т. п., с целью оказания помощи соотечественникам на основе соединения их финансовых и иных возможностей;

 оказывать поддержку российскому предпринимательству, программам по кооперации с целью привлечения средств для развития социальной и культурной сферы соотечественников, в том числе путем создания банков и иных коммерческих структур;

 проработать вопросы содействия созданию системы специализированных банков, помогающих осуществлению проектов обустройства вынужденных мигрантов;

 учитывать интересы соотечественников при проведении переговоров по заключению двусторонних соглашений между Правительством Российской Федерации и правительствами государств нового зарубежья о торгово?экономическом сотрудничестве;

 провести переговоры о заключении двусторонних соглашений между Правительством Российской Федерации и правительствами государств нового зарубежья о трудовой деятельности и социальной защите граждан, работающих за пределами своих государств;

 принимать в необходимых случаях соответствующие меры, допускаемые современным международным правом и используемые в мировой практике, по отношению к тем государствам, в которых грубо нарушаются права соотечественников. В отношении таких государств вводить ограничения, включающие в себя: сокращение торгово?экономических связей, изменение таможенного режима, отмену льгот физическим и юридическим лицам соответствующих государств, осуществляющих свою деятельность на территории России.

Однако реализация «Основных направлений…» показала неэффективность «бизнеса по национальному признаку» — любые льготы рождают криминал, любой «эксклюзив» создает поле для коррупции. Ввиду этого в настоящий момент предложения о создании условий для зарабатывания денег самими соотечественниками путем предоставления бизнесменам из их числа различных финансовых льгот не встречают поддержки российского Правительства[66].

Направлениями предусмотрен также обширный перечень социальных[67] и культурных мероприятий:

 разработать меры по поддержке со стороны России социально незащищенных категорий соотечественников. Добиваться введения в действие Соглашения о гарантиях прав граждан государств — участников СНГ в области пенсионного обеспечения. Подготовить и подписать соглашения по вопросам социального обеспечения с теми государствами нового зарубежья, с которыми подобного рода соглашения не заключены;

 на основе двусторонних соглашений создавать в государствах нового зарубежья российские госпитали на базе имеющихся военных (в том числе окружных) госпиталей бывшей Советской Армии с максимально возможным сохранением материальной и научной базы, а также кадрового потенциала этих госпиталей;

 содействовать созданию в крупных центрах России (Москва, Санкт?Петербург, Псков, Смоленск, Курск, Ростов?на?Дону, Краснодар, Ставрополь, Астрахань, Оренбург, Челябинск, Омск, Новосибирск и др.) региональных обществ по связям с соотечественниками;

 урегулировать на межправительственном уровне комплекс проблем, связанных с социальными условиями пребывания российских военнослужащих за рубежом (обучение детей, медобслуживание членов семей, беспошлинный ввоз и вывоз имущества и др.);

 оказывать на основе соответствующих соглашений техническую, информационную и финансовую помощь русскоязычным периодическим изданиям в странах нового зарубежья;

 провести переговоры о заключении двусторонних соглашений со странами нового зарубежья о сотрудничестве в области культуры и образования, в том числе о создании и поддержке российских культурных центров (библиотек, клубов);

 в рамках двустороннего культурного сотрудничества регулярно проводить мероприятия по поддержке деятельности русских и славянских центров за рубежом, включая проведение фестивалей, выставок, конкурсов, гастролей театров, творческих коллективов и исполнителей, а также иные акции подобного рода, направленные на сохранение и развитие русской культуры;

 оказывать по согласованию с государственными органами соответствующих стран материальную помощь русским библиотекам, архивам, музеям, театрам, музыкальным и хореографическим ансамблям, художественным студиям и другим творческим коллективам, расположенным в городах нового зарубежья;

 принимать меры по оформлению прав собственности или приобретению в собственность России находящихся за рубежом объектов, в частности, из числа освобождаемых российскими военными учреждениями, для передачи их на законном основании российским культурным центрам, библиотекам, клубам, школам, театрам и другим культурным и медицинским учреждениям;

 организовать работу по сохранению и сбору русскоязычной литературы, периодики, архивных и других материалов и документации, которые могут быть использованы для работы в культурных центрах и библиотеках нового зарубежья;

 добиваться на основе взаимности развития культурных связей, сохранения памятников культурного и исторического наследия;

 учитывая необходимость изучения соотечественниками языка страны проживания, добиваться эффективной реализации соответствующих учебных программ;

 на основе двусторонних соглашений принимать участие в решении организационно?педагогических проблем образования на русском языке в странах нового зарубежья (обеспечение учебниками, пособиями, подготовка и повышение квалификации педагогических кадров, обмен студентами и учащимися);

 провести переговоры с государствами нового зарубежья об учреждении в них российских университетов, институтов, факультетов и гимназий;

 предусматривать возможность приема соотечественников из нового зарубежья в высшие и средние специальные учебные заведения России, их материальной поддержки, развитие межвузовского обмена;

 разработать и осуществить меры по удовлетворению потребностей русскоязычного населения нового зарубежья в книжной продукции, в том числе научной и учебной литературе.

В развитие Основных направлений государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом тем же постановлением Правительства утвержден перечень первоочередных конкретных мероприятий.

Вышеуказанные Основные направления были учтены при разработке Стратегического курса России с государствами — участниками Содружества Независимых Государств, утвержденного указом Президента РФ от 14 сентября 1995 г. № 940[68].

Опыт работы по выполнению постановления Правительства Российской Федерации от 31 августа 1994 г. № 1064 показал, что проблемы соотечественников достаточно полно охватываются Основными направлениями, однако их осуществление на практике затруднено вследствие отсутствия механизмов реализации предусмотренных мер по поддержке соотечественников за рубежом. Для устранения разрыва между целями государственной политики, сформулированными в упомянутых выше документах, а также указе Президента Российской Федерации от 14 сентября 1995 г. № 940 «Об утверждении Стратегического курса Российской Федерации с государствами — участниками Содружества Независимых Государств», и их практической реализацией в 1996 г. постановлением Правительства РФ была принята Программа мер по поддержке соотечественников за рубежом[69], действующая и сегодня.

В Программе отмечается, что проблема соотечественников является значимым фактором в формировании отношений России с государствами — участниками СНГ и государствами Балтии и внутриполитической ситуации в каждой из этих стран (в том числе и в России). Российская Федерация исходит из того, что соотечественники должны иметь свободу выбора страны проживания и гражданства, причем страны их постоянного проживания несут ответственность за обеспечение всего комплекса гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав этих лиц. Россия, несущая как правопреемница СССР моральную ответственность перед соотечественниками, готова помочь правительствам новых независимых государств в решении этих задач, а в случае ущемления прав соотечественников намерена использовать все международно признанные меры для их защиты.

Как сказано в документе, поддержка соотечественников за рубежом ни в коем случае не является завуалированным отказом им в праве возвращения в Россию. Напротив, обеспечение как интегрированности в жизнь страны постоянного проживания при сохранении культурной самобытности, так и переезда на историческую родину — главная двуединая цель политики России в отношении соотечественников, каждый компонент которой реализуется на практике с учетом конкретной ситуации. Проблемы российских соотечественников в странах нового зарубежья вследствие их общественно?политической остроты и значимости сегодня более актуальны, чем аналогичные проблемы в странах традиционного зарубежья. Тем не менее поддержанию культурных и духовных связей с соотечественниками в странах за пределами бывшего СССР должно уделяться больше внимания, тем более что в нынешних условиях снято большинство ранее существовавших ограничений для осуществления этой деятельности государственными и общественными организациями и гражданами России.

Целями Программы называется следующее: содействие созданию условий для нормальной жизнедеятельности соотечественников, их добровольной интеграции в политическую, социальную, культурную и экономическую жизнь новых независимых государств при сохранении собственной культурной самобытности и всесторонних связей с Россией; сохранение культурного и интеллектуального потенциала российской диаспоры, создание благоприятных условий для тех соотечественников, которые намерены вернуться в Россию; укрепление и развитие культурных, деловых и других связей с российской диаспорой в странах за пределами бывшего СССР.

Для достижения вышеуказанных целей Программой предусматривается реализация следующих основных задач: содействие реальному обретению соотечественниками международно признанных личных и коллективных прав и свобод; оказание поддержки самоорганизации соотечественников, формированию организованной структурированной российской диаспоры, способствующей развитию отношений России с новыми независимыми государствами; содействие созданию условий для функционирования русского языка, прежде всего в образовательной, информационной и культурной сферах; разработка механизмов взаимодействия органов власти и общественных организаций России с общественными организациями соотечественников за рубежом, стимулирование сотрудничества хозяйствующих субъектов России и российской диаспоры; содействие интеграции хозяйствующих субъектов российской диаспоры в экономическую жизнь новых независимых государств и разработка механизма их делового сотрудничества с российскими производственно?предпринимательскими структурами; содействие формированию конструктивного отношения к решению проблем соотечественников со стороны органов власти и общественности стран их проживания и России.

Общие рамки допустимых средств реализации Программы очерчены международно?правовыми нормами, законами стран проживания соотечественников, Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством.

В целом Программа представляет собой развернутый и конкретизированный перечень мероприятий по поддержке соотечественников за рубежом, круг которых очерчен Основными направлениями государственной политики РФ в отношении российских зарубежных соотечественников, с указанием механизмов их реализации и исполнителей.

Лингвистика и политика в современном мире неразрывно между собой связаны. Достаточно сказать, что «языковой национализм» — неминуемая «детская болезнь» любого молодого государства. Вместе с тем очевидно, что именно русский язык помогает выходцам из России сохранить связь с Отечеством. Учитывая это, вышеназванная Программа называет сохранение сферы распространения и функционирования русского языка в государствах — участниках СНГ и государствах Балтии одним из приоритетных направлений внешней политики России и с этой целью, а также для удовлетворения образовательных потребностей русскоязычного населения предусматривает[70]:

 продолжение переговоров о придании русскому языку статуса второго государственного языка (на сегодняшний день русский язык стал вторым государственным только в Белоруссии и Киргизии);

 разработку методической, организационной и технологической базы для проведения согласованной образовательной политики в государствах — участниках СНГ и формирование общего образовательного пространства;

 анализ проблем, возникающих в работе школ с преподаванием на русском языке в государствах — участниках СНГ и государствах Балтии, оказание этим школам методической, консультативной и технической помощи;

 подготовку и повышение квалификации преподавателей школ (прежде всего преподавателей русского языка и гуманитарных дисциплин).

Цели повышения уровня изучения и расширения использования русского языка русскоязычным населением в странах СНГ и Балтии преследует также утвержденная постановлением Правительства РФ от 23 июля 1996 г. № 881 федеральная целевая программа «Русский язык»[71].

Задачи сохранения единого культурного пространства на территории стран СНГ и Балтии, поддержания культурных и гуманитарных связей с соотечественниками нашли свое отражение и в Основных направлениях культурного сотрудничества Российской Федерации с зарубежными странами[72].

В отличие от «Основных направлений…», Программа мер по поддержке соотечественников за рубежом предполагает взаимодействие с российской диаспорой не только в странах Балтии и СНГ, но и в странах традиционного зарубежья[73]. С этой целью в Программе предусматривается:

 формирование банка данных о российской диаспоре в странах традиционного зарубежья;

 активизация культурных отношений и делового сотрудничества с российской диаспорой, в частности использование возможностей общественных организаций, оказание наиболее авторитетным из них необходимой государственной поддержки;

 привлечение организаций соотечественников в традиционном зарубежье к оказанию поддержки российской диаспоре в государствах — участниках СНГ и государствах Балтии.

Опыт Венгрии, Израиля, КНР, ФРГ и некоторых других стран показывает, что поддержка диаспоры является постоянной составляющей внешней политики каждого из этих государств и может способствовать как улучшению, так и осложнению межгосударственных отношений и положения самой диаспоры. Поэтому при сохранении принципов и долговременных целей российской политики в отношении зарубежных соотечественников ее текущие задачи неизбежно будут меняться. Вследствие этого в Программе прямо говорится о том, что содержание ее последующих этапов должно прорабатываться с учетом выполнения уже намеченного и представляться в Правительство Российской Федерации.

Основные исполнители Программы — министерства и ведомства Российской Федерации. В качестве соисполнителей по согласованию могут выступать Администрация Президента Российской Федерации, соответствующие комитеты палат Федерального Собрания Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, российские общественные и религиозные организации.

Координация и контроль за исполнением Программы возложены на Правительственную комиссию по делам соотечественников за рубежом.

Поддержка российских соотечественников за рубежом отнесена к числу основных задач ряда федеральных органов исполнительной власти[74].

Постановление Правительства Российской Федерации «О Программе мер по поддержке соотечественников за рубежом» предписывает федеральному Министерству финансов предусматривать ежегодно средства на выполнение мероприятий программы при формировании проектов федерального бюджета, а федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при планировании своей работы учитывать мероприятия, предусмотренные Программой.

В соответствии с Программой мер по поддержке соотечественников за рубежом постановлением Правительства РФ от 16 октября 2000 г. № 785 утвержден Порядок использования средств, выделяемых из федерального бюджета на реализацию мероприятий по поддержке соотечественников, проживающих в государствах — участниках СНГ и государствах Балтии[75]. Порядок предусматривает следующие приоритетные направления использования бюджетных средств: 1) содействие в проведении в Российской Федерации мероприятий с участием общественных организаций соотечественников, проживающих в государствах — участниках СНГ и государствах Балтии (далее именуются — соотечественники); 2) приобретение и доставка учебной и учебно?методической литературы, а также учебного оборудования в школы и высшие учебные заведения с преподаванием на русском языке в государствах — участниках СНГ и государствах Балтии; 3) проведение в Российской Федерации мероприятий для соотечественников в области образования, науки и культуры, а также мероприятий лечебно?оздоровительного характера; 4) оказание содействия соотечественникам в области реализации права на получение информации на родном языке[76]; 5) оказание гуманитарной и безвозмездной материальной помощи особо нуждающимся категориям соотечественников; 6) оказание помощи в защите основных прав и свобод соотечественников. Таким образом, именно на этих направлениях Российское государство предполагало сосредоточить свои усилия в 2000 — 2002 г. 22 мая 2002 г. правительственным постановлением № 330[77] вышеизложенное постановление «Об утверждении Порядка использования средств, выделяемых из федерального бюджета на реализацию мероприятий по поддержке соотечественников, проживающих в государствах — участниках СНГ и государствах Балтии» признано утратившим силу. Взамен его тем же постановлением утверждены Правила использования средств федерального бюджета, выделяемых на реализацию мероприятий по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом. Отныне перечень направлений использования средств федерального бюджета, выделяемых на поддержку соотечественников, определяется Правительственной комиссией по делам соотечественников за рубежом.

Ряд внутригосударственных нормативных актов, принятых в Российской Федерации, предусматривает меры социальной поддержки героев Советского Союза и полных кавалеров ордена Славы, ветеранов Великой Отечественной войны, пенсионеров из числа военнослужащих и членов их семей, проживающих в Латвийской, Литовской и Эстонской республиках[78].

(Продолжение в следующем номере бюллетеня)