Аналитический бюллетень БФМ. 2002. №2-3,С.36-41.

Союз Беларуси и России: юридические и практические перспективы различных вариантов

Сергей Альфер

В последнее время проблема интеграционных взаимоотношений Беларуси и России получила более новый импульс. Президентом России В.Путиным были озвучены три варианта, на базе которых мо­жет продолжаться интеграционное взаимодействие. Это: полная ин­теграция в единое государство, надгосударственное образование по типу Евросоюза, а также работа по объединению на основе положений действующего Договора о создании Союзного государства. Причем было отмечено, что для России наиболее приемлемы первые два ва­рианта [1].

В чем же причина столь резкого изменения позиции Российской стороны? Очевидно, что она может быть вызвана как политическими процессами, связанными с разносторонними взаимоотношениями России не только с Беларусью, но и с демократическими странами мира, так и юридическими возможностями проведения интеграции по предложенным вариантам. Более правильным, вероятно, будет ска­зать, что политические и юридические причины, при очевидном верхо­венстве политических, сплетены в этом процессе воедино.

Попробуем рассмотреть все три варианта интеграции Беларуси и России, опираясь в первую очередь на возможность их правовой ре­ализации.

Очевидно, что любой процесс интеграции требует существенно­го изменения законодательной базы страны, вплоть до изменения ее основного Закона - Конституции. А поскольку затрагиваются важней­шие вопросы государственной жизни страны, то их разрешение воз­можно только через установленные Конституцией механизмы.

Статья 8 Конституции Республики Беларусь устанавливает, что Беларусь в соответствии с нормами международного права может входить в межгосударственные образования [2]. Заключение между­народных договоров, которые противоречат Конституции, запрещено. Следовательно, заключению международного договора, изменяющего определенные конституционные нормы, должно предшествовать из­менение статей Конституции. При этом, в соответствии со ст.140 Кон­ституции, внесение изменений, связанных с основами конституцион­ного строя, основными правами и свободами граждан, полномочиями президента, парламента, правительства и суда может быть проведе­но только через референдум.

 Статья 112 Избирательного кодекса Республики Беларусь устанавливает, что на республиканский рефе­рендум не могу выносится вопросы, которые могут выз­вать нарушение территориальной целостности страны [З]. Тем не менее, из анализа Конституции и иных актов законодательства следует, что не запрещается рефе­рендум по вхождению Республики Беларусь в состав другого государства, т.е. референдум по фактической ликвидации страны.

Каким же образом может быть реализован референдум в Беларуси. Статья 74 Конституции страны ус­танавливает, что республиканский референдум назна­чается Президентом по собственной инициативе, по предложению Национального собрания в целом, а так­же по предложению не менее чем 450 тысяч граждан, обладающих избирательным правом. При этом дата проведения референдума устанавливается не позднее трех месяцев со дня издания указа Президента. Ни Кон­ституция, ни иные акты законодательства не устанавли­вают, в течение какого же срока с момента принятия решения о проведении референдума должен быть издан этот указ. Следовательно, в реальности единственным субъектом, который может не только инициировать, но и назначить референдум, является Президент. И только от его личного желания зависит возможность проведе­ния референдума в Беларуси.

В России ситуация несколько иная. После двух референдумов 1993 года в России были заложены та­кие принципы проведения последующих общенародных голосований, которые делают эту процедуру чрезвычай­но трудной. Так, возможность внесения изменений в 1, 2 и 9 главы Конституции (отметим, что в этих главах уста­новлены основы конституционного строя России, права и свободы человека и гражданина и вопросы конститу­ционных поправок и пересмотра Конституции) принад­лежит только Конституционному Собранию [4]. Консти­туционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции России, либо разрабатывает проект новой Конституции, который им же и принимается двумя тре­тями голосов от общего числа его членов, либо выно­сится на референдум. При этом Конституционное со­брание может быть созвано только по решению о пере­смотре этих частей Конституции, принятому не менее чем тремя пятыми голосов от общего числа членов Со­вета Федерации и депутатов Государственной думы (ст. 135 Конституции России). К тому же созыв и дея­тельность Конституционного Собрания должны регла­ментироваться конституционным законом, которого еще нет.

Изменения других глав Конституции, устанавлива­ющих федеративное устройство страны, полномочия президента, Федерального Собрания, правительства, судебной власти и органов местного самоуправления Российской Федерации принимаются Федеральным Со­бранием путем принятия конституционного закона, при этом за принятие закона должны проголосовать более 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы и более 3/4 от числа членов Совета Федерации.

Очевидно, что внести изменения в главы 3-8 Кон­ституции России можно и путем проведения федераль­ного референдума. Право народа России на проведение референдума имеет подробно регламентированный ха­рактер, Инициировать проведение референдума могут только не менее чем 2 миллиона граждан, имеющих право на участие в референдуме и при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации проживает не более чем 10 процентов из них. Таким об­разом, для инициирования процедуры проведения ре­ферендума необходимо собрать голоса граждан как ми­нимум в 11 субъектах Федерации.

Референдум Российской Федерации назначает Президент. Однако для этого он предварительно на­правляет запрос в Конституционный Суд на соответ­ствие предложения Конституции. При положительном решении Конституционного Суда Президент обязан на­значить референдум не позднее 15 дней со дня поступ­ления к нему решения. Дата проведения референдума указывается в срок от 2 до 3 месяцев со дня опублико­вания указа. Причем одновременно с проведением ре­ферендума запрещается проведение любых выборов.

При позитивном отношении властей к предложени­ям, выдвинутым на референдум, граждане могут реали­зовать свою инициативу в срок не менее чем через 6-7 месяцев со дня ее выдвижения. Вместе с тем следует отметить, что после 1993 года различными политически­ми силами инициировалось проведение около 10 нацио­нальных референдумов в России, в том числе и по воп­росам интеграции России и Беларуси, и ни одна инициа­тивная группа не смогла пройти установленный барьер в 2 миллиона достоверных голосов избирателей.

Из вышесказанного следует, что провести обще­национальный референдум в России возможно лишь при жестком использовании административного ресур­са и при приемлемой для большинства граждан Рос­сии формулировке вопросов, выдвигаемых на рефе­рендум.

Исходя из этих норм права двух стран рассмот­рим возможность реализации всех трех вариантов ин­теграции наших стран.

Полная интеграция в единое государство

Как уже было отмечено выше, вхождение Белару­си в единое государство требует проведение конститу­ционного референдума. При этом решение будет счи­таться принятым, если за него проголосуют более поло­вины от общего количества избирателей Беларуси, т.е. более чем 3600000 человек, обладающих правом голоса.

Что же касается России, то вопросы включения в свой состав нового субъекта весьма полно отражены в ее законодательстве.

Так, в соответствии со ст.65 Конституции России, принятие нового субъекта в состав федерации осуществляется на основе федерального конституционного закона.

Закон «О порядке принятия в Российскую Феде­рацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» был принят в декабре 2001 г. В со­ответствии с ним, принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соот­ветствии с международным (межгосударственным) до­говором о принятии в Россию в качестве нового субъек­та иностранного государства, заключенным Российской Федерацией сданным иностранным государством. При этом, в соответствии с договором иностранному го­сударству может предоставляться статус республики, края или области.

Инициатором предложения о принятии в Российс­кую Федерацию в качестве нового субъекта иностранно­го государства и заключении международного договора является данное иностранное государство.

Международным договором должны быть урегу­лированы следующие вопросы:

а) наименование и статус нового субъекта Россий­ской Федерации;

б) порядок приобретения гражданства Российской Федерации гражданами иностранного государства и распространения на них в полном объеме правового статуса гражданина Российской Федерации;

в) правопреемство в отношении членства иност­ранного государства в международных организациях, его имущественных активов и пассивов;

г) действие законодательства Российской Феде­рации на территории нового субъекта Российской Феде­рации;

д) функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления иностранно­го государства на территории нового субъекта Российс­кой Федерации.

При этом международным договором может уста­навливаться переходный период, в течение которого но­вый субъект должен быть интегрирован в экономичес­кую, финансовую, кредитную и правовую системы Рос­сийской Федерации, а также в систему органов государ­ственной власти Российской Федерации.

После подписания международного договора Пре­зидент Российской Федерации обращается в Конститу­ционный Суд Российской Федерации с запросом о про­верке соответствия Конституции Российской Федерации данного договора. В случае если Конституционный Суд Российской Федерации признает этот международный договор соответствующим Конституции России, он вно­сится в Государственную Думу на ратификацию. Одно­временно с международным договором в Государствен­ную Думу вносится проект федерального конституцион­ного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта. Федеральный конституционный закон вступа­ет в силу не ранее вступления в силу для Российской Федерации и для иностранного государства междуна­родного договора.

Таким образом, принятие в состав России нового субъекта требует только подтверждения Конституцион­ным Судом соответствия международного договора Конституции Российской Федерации и рутинного про­цесса его ратификации. Внесение изменений в статью 65 Конституции (включение в список субъектов Федерации нового субъекта) не требует никаких дополнитель­ных процедур, они включаются в Конституцию при но­вом издании ее текста.

Для Беларуси, как мы отметили выше, подобный шаг требует проведения конституционного референду­ма по ее включению в состав России. Опыт проведения референдумов 1995,1996 годов, избирательные кампа­нии 1999 -2001 годов показали, что для властей не представляло большого труда получать требуемый ре­зультат. Однако необходимо отметить, что все эти кам­пании существенно не затрагивали положение основной части правящей государственной и местной номенкла­туры. Совершенно другой представляется ситуация в случае включения Беларуси в состав России. При этом республиканская политическая правящая элита потеря­ет места, а региональной элите придется доказывать свое право на руководство в условии проведения от­крытых выборов. Очевидно, что основной части нынеш­них местных руководителей придется оставить наси­женные рабочие места. К тому же инкорпорация Бела­руси в состав России непопулярна среди населения страны, о чем свидетельствуют опросы как государ­ственных, так и независимых социологических служб.

Исходя из вышеизложенного, вероятность выпол­нения «государственного заказа» для получения на ре­ферендуме «нужного» результата достаточна низка. Что, вероятно, и является еще одним дополнительным поводом столь резко отрицательного отношения А.Лука­шенко к этому варианту интеграции.

Надгосударственное образование по типу Евросоюза

Нам представляется, что данный вид межгосу­дарственного образования наиболее прост и приемлем для двух договаривающихся государств. Конституции обеих государств (ст.8 Конституции Республики Бела­русь и ст.79 Конституции Российской Федерации) разре­шают участие в межгосударственных образованиях, причем Конституция России прямо говорит о возможно­сти передачи этому межгосударственному образованию части своих полномочий, если эта передача не влечет ограничения прав и свобод человека и не противоречит основам Конституционного строя.

Понятие «объединение по типу Евросоюза» весь­ма расплывчато и неконкретно. Представляется, что при таком типе объединения будет требоваться даль­нейшая унификация, вплоть до полной, законодатель­ства двух стран. Очевидно, учитывая экономический и политический вес партнеров, что унификация будет предлагаться на основе российского законодательства. И в этом нет ничего удивительного, ведь и по условиям договоров о Союзе Беларуси с Россией и о Союзном го­сударстве унификация законодательства стран сводит­ся только к приближению белорусских правовых норм к российским. В перспективе по мере сближения эконо­мических параметров развития двух стран будет введе­на единая валюта, коей может быть и российский рубль. Но количество этой валюты и объемы выпуска будут контролироваться надгосударственным банком по со­гласованию с национальными. Должны быть отменены все таможенные регулирующие нормы между двумя странами.

С политической точки зрения, будут действовать консультационный совет президентов, консультацион­ный орган на основе правительств и надгосударствен-ный парламент, который будет рассматривать вопросы, отведенные к его ведению. Причем решения парламен­та обретут силу закона для каждого государства только после их ратификации национальным парламентом.

Таким образом, подобное объединение способ­ствует экономической интеграции обеих государств и не нарушает политического суверенитета. Для его реали­зации нет необходимости в проведении национальных плебисцитов, решение принимается путем ратификации соглашения (межгосударственного договора) нацио­нальными парламентами. Впрочем, для уточнения воли народа, по примеру стран Евросоюза, могут быть пове­дены и референдумы.

Вместе с тем представляется, что подобное обра­зование, экономически приемлемое для Беларуси, все-таки является несколько надуманным. В условиях объединения экономического и политического потенциа­ла большинства стран Европы было бы более рацио­нальным проводить политику не организации нового по­литического и экономического союза, противопоставля­ющего себя Европе, а объединения по принципу «Бела­русь и Россия вместе в Европу». В этом случае союз Беларуси и России можно было бы представить, как объединение усилий двух государств с целью более ка­чественной унификации национального законодатель­ства с общеевропейским и выполнения тех обязатель­ных требований и процедур, которые предшествуют вступлению государства в единую Европу

Работа по объединению на основе положений действующего Договора о создании союзного государства.

Сравнивая положения договора о создании Союз­ного государства с возможным союзом государств по типу Евросоюза, становится очевидным, что многие по­ложения совпадают. Тем не менее, присутствуют и су­щественные отличия.

Так, в соответствии со всеми проектами Конститу­ционного акта Союзного государства, который должен быть разработан и принят обеими сторонами, союзное государство представляет собой новый субъект между­народного права, обладающий всеми атрибутами само­стоятельного государства - Конституционным актом (который в дальнейшем должен быть заменен Консти­туцией), гербом, флагом, гимном и другими атрибутами независимости. Союзное государство по Конституцион­ному акту обладает международной правосубъектнос-тью. При этом оно обладает признаками унитарной, фе­деративной и конфедеративной государственности.

К исключительному ведению Союзного государ­ства предлагается широкий список полномочий, причем решения союзного парламента в рамках этих установ­ленных полномочий обязательны для государств-учре­дителей.

В приложениях к Конституционному акту прила­гается перечень общих поправок к Конституциям Бела­руси и России, одна из которых гласит «Объединенная в Союзное государство Российская Федерация (Рес­публика Беларусь) как суверенное государство обла­дает на своей территории всей полнотой власти и са­мостоятельностью в решении вопросов государствен­ной жизни, за исключением тех полномочий, которые она добровольно передала государственным органам Союзного государства в соответствии с Конституцион­ным Актом и Договором о создании Союзного государ­ства».

Все это позволяет сделать вывод о том, что пла­нируется создать новое государство по типу СССР, в котором его оба субъекта будут иметь весьма ограни­ченные права. Очевидно, что создание такого государ­ства приведет и к серьезным международным послед­ствиям, связанным с признанием или непризнанием го­сударств-учредителей в качестве самостоятельных го­сударств. Вероятно, что лишь до принятия Конституции Союзного государства как Беларусь, так и Россия смо­гут сохранить свое присутствие во многих международ­ных организациях.

Руководители двух государств при создании Со­юзного существенно понижают свой статус. Поэтому ес­тественным станет в окончательной редакции Конститу­ционного акта (а в ряде других его редакций уже присут­ствует) введение проста Президента Союзного государ­ства.

Создание подобного государства, как мы уже от­метили, требует внесения многочисленных поправок в Конституции обеих стран. Причем поправки в Конститу­цию Республики Беларусь могут быть приняты только путем проведения конституционного референдума, по­правки в Конституцию Российской Федерации, затраги­вающие 1 и 2 главы, путем созыва Конституционного Собрания и принятия новой Конституции России.

В условиях, когда белорусская правящая элита не ухудшает свое правовое положение, представляется, что в Беларуси референдум по принятию Конституцион­ного акта и внесению поправок в Конституцию может пройти со значительным превышением числа голосов избирателей, требуемых для принятия положительного решения. Для России требуется же подготовить и при­нять Закон о Конституционном собрании, выбрать это Конституционное собрание, которое должно разрабо­тать проект новой Конституции и выдвинуть его на все­народное голосование. А для референдума еще и «уго­ворить» народ поддержать предложение путем сбора более чем 2 миллионов голосов. Представляется, что этот процесс может занять несколько лет. К тому же принятие новой Конституции вследствие борьбы раз­личных политических сил, представленных в Конститу­ционном Собрании, может привести к значительному пе­ределу властных полномочий между Президентом, пра­вительством и парламентом, т.е. изменить конституци­онное устройство России. И все это ради эфемерной  возможности занять в дальнейшем пост главы нового государства?

В силу этого становится очевидным и нежелание Президента России В.Путина продолжать дальнейшую работу по созданию Союзного государства. Тем более что реальность осуществления этой цели маловероят­на. Намного более реальным является получение прак­тически того же результата при использовании принци­пов Евросоюза во взаимоотношении двух государств.

А. Лукашенко с гневом отмел все три предложе­ния своего российского коллеги. Хотя представляется, что иного пути сближения государств, чем на апробиро­ванных международных (европейских) принципах, у нас нет. И в ближайшее время мы увидим, так ли это.

Литература

1. Путин предложил Лукашенко конкретный план. «Деловая неделя», 4 сентября 2002 г.

2. Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями). Минск, Беларусь, 1997.

3. Избирательный кодекс Республики Беларусь (с изменениями и дополнениями, внесенными Зако­ном Республики Беларусь от 4 июля 2000 г. № 406-3) Официальное издание. Минск, НЦПИ Рес­публики Беларусь, 2001.

4. Конституция Российской Федерации. Конститции государств Европы в 3-х т., М.: Норма, 2001, т.1, с. 18-50.

Федеральный конституционный закон «Закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ.