Правовое регулирование приграничного сотрудничества в рамках СНГ

Г.Андреева

Приграничное сотрудничество рассматривается современным международным сообществом в качестве важного инструмента установления добрососедских отношений между государствами. Хотя в основном оно осуществляется на региональном и местном уровнях, его регулирование осуществляется прежде всего на национальном и международном уровне.

На национальном уровне устанавливаются общие принципы и начала приграничного сотрудничества. Российская правовая база развивается с учетом положений Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 г., подписанной РФ в ноябре 1999 г. Правовые основы приграничного сотрудничества образуют положения, которые содержатся в Конституции, Федеральных законах "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", "О международных договорах Российской Федерации", "О Государственной границе Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", а также договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и соглашениях между Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о разграничении полномочий в области международных и внешнеэкономических связей.

Кроме того, распоряжением от 9 февраля 2001 г N 196-р Правительство Российской Федерации утвердило Концепцию приграничного сотрудничества в Российской Федерации, которая определяет цели, принципы и приоритеты в деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан в сфере приграничного сотрудничества. В Концепции определены задачи и основные направления реализации государственной политики по развитию приграничного сотрудничества Российской Федерации.

Под приграничным сотрудничеством в Российской Федерации понимаются согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, направленные на укрепление взаимодействия Российской Федерации и сопредельных государств в решении вопросов устойчивого развития приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, повышения благосостояния населения приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, укрепления дружбы и добрососедства с этими государствами.

Приграничная территория Российской Федерации включает в себя пограничную зону, российскую часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлены пограничный режим, пункты пропуска через государственную границу Российской Федерации, а также территории административных районов и городов, санаторно - курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к государственной границе Российской Федерации, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска. Территория, на которой осуществляется приграничное сотрудничество, может определяться в международных договорах Российской Федерации, соглашениях субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами, заключаемых в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации.

 Участниками приграничного сотрудничества в Российской Федерации в пределах своей компетенции могут являться федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, а также юридические и физические лица в соответствии с законодательством Российской Федерации. В качестве основных задач приграничного сотрудничества в Российской федерации рассматриваются: создание обстановки доверия, взаимопонимания и добрососедства между органами власти, деловыми кругами и населением приграничной территории Российской Федерации и органами власти, деловыми кругами и населением приграничных территорий сопредельных государств; развитие и укрепление хозяйственных, культурных и гуманитарных связей между приграничными территориями Российской Федерации и сопредельных государств; содействие взаимопониманию и дружбе между народами, населяющими приграничные территории Российской Федерации и сопредельных государств; упрощение взаимного общения заинтересованных органов власти, деловых кругов и групп населения, в том числе этнических общностей, разделенных государственными границами, поддержка соотечественников за рубежом, проживающих на приграничной территории; совместное создание и эффективное развитие экономической и социальной инфраструктуры на приграничных территориях; совместное решение экономических, транспортных, энергетических, коммунальных, экологических, социально - демографических, гуманитарных и других проблем приграничных территорий; обеспечение поддержки органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления российских организаций, участвующих в обустройстве приграничной территории и решении задач развития приграничного сотрудничества; создание условий, способствующих прохождению экспортных и импортных товаров через приграничную территорию Российской Федерации, включая содействие обустройству пунктов пропуска через государственную границу, транспортной инфраструктуры, таможенных складов, терминалов и т.д.; повышение эффективности использования производственной и социальной базы приграничной территории; осуществление согласованной градостроительной политики на приграничной территории; создание условий для интеграции систем предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций сопредельных государств с целью повышения эффективности реагирования на чрезвычайные ситуации, имеющие трансграничные последствия; создание условий, способствующих прекращению оттока населения из стратегически важной и малонаселенной приграничной территории; противодействие в установленном законодательством Российской Федерации порядке проявлениям национализма, шовинизма, этнического и религиозного сепаратизма, межэтнической напряженности на приграничной территории; содействие реализации российской внутренней и внешней политики, обеспечению национальных интересов и национальной безопасности на государственной границе Российской Федерации, в том числе в сфере борьбы с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков и другими правонарушениями.

Федеральные органы исполнительной власти в области регулирования приграничного сотрудничества: заключают международные договоры и соглашения; устанавливают основные требования, предъявляемые к соглашениям о приграничном сотрудничестве; устанавливают порядок осуществления приграничного сотрудничества; определяют порядок применения Таможенного тарифа Российской Федерации; регулируют внешнеэкономическую деятельность хозяйствующих субъектов на приграничной территории Российской Федерации; представляют интересы России по вопросам приграничного сотрудничества в международных организациях.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации совместно: координируют международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации, выполняют международные договоры; координируют деятельность субъектов Российской Федерации по регулированию приграничного сотрудничества; устанавливают порядок осуществления хозяйственной деятельности на приграничной территории; реализуют федеральные программы по вопросам приграничного сотрудничества.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации относится: ведение в пределах их полномочий переговоров с органами власти административно - территориальных образований сопредельных государств, а в отдельных случаях, с согласия Правительства Российской Федерации, - с органами государственной власти сопредельных государств и заключение в установленном порядке соглашений по приграничному сотрудничеству; подготовка предложений по установлению порядка осуществления хозяйственной деятельности на приграничной территории.

Органы местного местного самоуправления в пределах своих полномочий имеют право: осуществлять в установленном порядке внешнеэкономические связи с муниципальными образованиями, административно - территориальными образованиями, организациями и гражданами сопредельных государств; заключать в установленном законодательством Российской Федерации порядке с иностранными партнерами соглашения (гражданско - правовые договоры) о приграничном сотрудничестве.

Приграничное сотрудничество может осуществляться в виде: проведения встреч уполномоченных органов государственной власти по вопросам приграничного сотрудничества; создания уполномоченными органами государственной власти совместных координирующих органов по приграничному сотрудничеству и рабочих групп при них; заключения в установленном порядке соглашений о приграничном сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами, субъектами Российской Федерации - с административно - территориальными образованиями иностранных государств, либо - с органами государственной власти иностранных государств; заключения органами местного самоуправления, российскими юридическими лицами с зарубежными партнерами (муниципальными образованиями, административно - территориальными образованиями, юридическими лицами соответствующих иностранных государств) гражданско - правовых договоров о приграничном сотрудничестве; создания рабочих групп по развитию приграничного сотрудничества в рамках межправительственных комиссий по торгово - экономическому и научно - техническому сотрудничеству.

В Российской Федерации могут применяться и другие виды приграничного сотрудничества, не противоречащие законодательству Российской Федерации и отвечающие целям развития страны и ее приграничной территории.

В качестве направлений развития приграничного сотрудничества в Концепции рекомендуются следующие направления деятельности:

а) сотрудничество в приграничной торговле;, которое осуществляется между российскими юридическими и физическими лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на приграничной территории Российской Федерации и иностранными лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на сопредельной приграничной территории, исключительно для удовлетворения местных нужд в товарах, производимых на соответствующих приграничных территориях;

б) сотрудничество при осуществлении инвестиционных проектов и производственно - техническое сотрудничество;

в) сотрудничество в области транспорта и связи;

г) сотрудничество в сфере рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды;

д) сотрудничество в правоохранительной деятельности;

е) сотрудничество в сфере регулирования миграции населения и регулирования рынка труда;

ж) научное и гуманитарное сотрудничество.

Финансовое обеспечение реализации приграничного сотрудничества осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также внебюджетных источников финансирования, в том числе международных организаций, и средств сопредельных государств, использование которых определяется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Предусмотрено, что Концепция может дополняться, уточняться и совершенствоваться по мере изменения социально - политического и экономического положения в стране.

Важнейшую роль в правовом регулировании приграничного сотрудничества играют международные документы.

В Декларации Лиссабонской встречи ОБСЕ на высшем уровне (Лиссабон, 3 декабря 1996 года) вопросы приграничного сотрудничества рассматриваются в контексте проблем безопасности. В этом документе подчеркивается, что всеобъемлющий подход к безопасности требует продолжения усилий по выполнению принятых в рамках ОБСЕ обязательств по решению затрагивающих безопасность экономических, социальных и экологических проблем. В частности отмечается, что «следует углублять взаимодействие с участниками инициатив по региональному, субрегиональному и трансграничному сотрудничеству в сфере экономики и окружающей среды, поскольку они способствуют укреплению добрососедских отношений и безопасности».

В преамбуле Европейской рамочной Конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (СЕД N 106) 1980 г. отмечается значение сотрудничества приграничных территориальных сообществ и властей в таких областях, как развитие регионов, городов и сельских районов, охрана окружающей среды, совершенствование общественной инфраструктуры и услуг, взаимопомощь в чрезвычайных ситуациях.

Страны-участники Конвенции берут на себя обязательство поощрять приграничное сотрудничество между территориальными сообществами и властями, находящимися под ее юрисдикцией, с территориальными сообществами и властями, находящимися под юрисдикцией других стран-участников. Ст.1 Конвенции устанавливает, что каждый участник Конвенции будет прилагать усилия с целью содействия заключению любых соглашений и договоренностей, которые будут сочтены необходимыми для этой цели, с учетом различных конституционных положений каждой из Сторон.

В Конвенции содержится также определение приграничного сотрудничества, под ним понимаются любые согласованные действия, направленные на усиление и поощрение отношений между соседними территориальными сообществами и властями, находящимися под юрисдикцией двух и более стран-участников, а также заключение любых соглашений и договоренностей, необходимых для достижения вышеуказанных целей.

Ст. 5 Конвенции содержит положение о том, что договаривающиеся стороны будут рассматривать как желательное предоставление территориальным сообществам и властям, участвующим в приграничном сотрудничестве в соответствии с положениями данной Конвенции, таких же условий, как если бы они сотрудничали на национальном уровне.

Приложением к Конвенции являются Типовые и рамочные соглашения, уставы и контракты о приграничном сотрудничестве между территориальными сообществами и властями, построенные на основе разграничения двух основных категорий, определяемых в соответствии с уровнем, на котором заключено соглашение:

- типовые межгосударственные соглашения о приграничном сотрудничестве на местном и региональном уровне;

- рамочные соглашения, контракты и уставы, которые могут обеспечить основу приграничного сотрудничества между территориальными властями или сообществами.

Система межгосударственных соглашений нацелена, прежде всего, на четкое закрепление содержания, форм и границ, которые государства определяют для деятельности территориальных властей, а также на устранение правовых неопределенностей, которые могут создать проблемы (определение применяемого законодательства, судебные полномочия, возможные пути апелляции и т.д.).

Предполагается, что заключение межгосударственных соглашений может оказаться полезным для официального признания законности процедур такого сотрудничества и поощрения их использования местными властями; определения целей и условий вмешательства курирующих или контролирующих властей; обмена информацией между государствами; взаимосвязи, которая может быть установлена между такими формами сотрудничества и другими согласованными действиями в пограничных районах;

изменения правовых норм или их толкования, препятствующих приграничному сотрудничеству, и т.д.

Конвенцией предусмотрена система типовых соглашений многовариантного выбора, которая позволяет правительствам поставить приграничное сотрудничество в такой контекст, который наилучшим образом соответствует их потребностям, используя межгосударственное соглашение для развития приграничного сотрудничества в качестве основы и дополняя его различными вариантами.

Типовое межгосударственное соглашение о развитии приграничного сотрудничества включает приведенное выше определение понятия приграничного сотрудничества (что позволяет в определенной степени унифицировать усилия государств в этой области) и положения об обязательствах по изысканию и поощрению возможностей приграничного сотрудничества на региональном и местном уровнях, поощрении действий местных властей, направленных на установление и развитие приграничного сотрудничества; праве местных и региональных властей на такие же возможности и защиту, как если бы они сотрудничали на национальном уровне. Устанавливается, что компетентные власти каждой стороны будут следить за тем, чтобы в бюджете предусматривались ассигнования, необходимые для покрытия текущих расходов тех органов, которые в соответствии с данным соглашением несут ответственность за развитие приграничного сотрудничества.

В число мер, предусмотренных типовым соглашением, включено рассмотрение вопросов об изменении законодательных положений, которые могут препятствовать развитию местного приграничного сотрудничества, в первую очередь фискальных и таможенных правил, порядка валютного обмена и перевода капиталов. Отдельная статья посвящена урегулированию спорных вопросов через арбитраж или другими способами.

Хотя указанные соглашения носят рекомендательный характер и не имеют договорной ценности, государства-участники Конвенции ориентируются при заключении соглашений на их требования. Соответственно те государства СНГ, которые стремятся развивать сотрудничество с СЕ, адаптируют свои соглашения к указанным требованиям.

Положения о приграничном сотрудничестве содержатся и в ряде документов общего характера, принятых в рамках Содружества независимых государств. Утвержденная решением Совета глав правительств СНГ Программа действий по развитию Содружества независимых государств на период до 2005 г. (Москва, 20 июня 2000 года) целью которой является придание нового импульса развитию равноправного партнерства и сотрудничества в рамках СНГ в числе задач называет углубление межрегионального экономического сотрудничества стран СНГ, в том числе приграничного. На 2002 г. Программой намечена подготовка Программы развития межрегиональных и приграничных связей государств-участников СНГ.

Международное регулирование приграничного сотрудничества на двусторонней основе также обычно базируется на целой серии актов.

Украина

Базовым документом, регулирующим основы взаимоотношений России и Украины, является Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной от 31 мая 1997 года. В нем записано, что Украина и Российская Федерация основывают свои отношения на взаимном уважении и доверии, стратегическом партнерстве и сотрудничестве. При заключении Договора стороны исходили из того, что добрососедство и сотрудничество между ними являются важными факторами повышения стабильности и безопасности в Европе и во всем мире (ст.4). В ст.5 предусмотрены регулярные консультации с целью обеспечения дальнейшего углубления двусторонних отношений и обмена мнениями по многосторонним проблемам, представляющим взаимный интерес. В этих целях предусмотрены регулярные встречи на высшем уровне, установлено, что министры иностранных дел Украины и России встречаются не реже чем два раза в год, рабочие встречи между представителями других министерств и ведомств двух стран для обсуждения вопросов, представляющих взаимный интерес, проводятся по мере необходимости.

Сторонами могут создаваться на постоянной или временной основе смешанные комиссии для решения отдельных вопросов в различных областях.

В целом Договор охватывает все основные сферы жизни двух стран, в этом плане его положения призваны создать основы для сотрудничества всех регионов, включая приграничные. Однако применительно к последним в Договоре особо оговариваются некоторые аспекты. В частности, в ст.25 указывается, что вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе вопросы охраны и использования экосистем и ресурсов реки Днепр и других трансграничных водотоков, действий в условиях чрезвычайных экологических ситуаций, подлежат регулированию на основе отдельных соглашений.

Общий характер носит и Договор между Российской Федерацией и Украиной об экономическом сотрудничестве на 1998-2007 годы, заключенный в Москве 27 февраля 1998 года. Его неотъемлемой частью является Программа экономического сотрудничества между Российской Федерацией и Украиной на 1998 - 2007 годы , которая, в частности, предусматривает, что «дальнейшее развитие должно получить межрегиональное сотрудничество, в том числе приграничных областей Российской Федерации и Украины, важнейшим направлением которого станет создание благоприятных условий для социально-экономического подъема этих территорий с учетом сложившихся ранее межрегиональных хозяйственных связей, сохранения обычаев и духовных ценностей проживающего в них населения».

Реализация Программы будет осуществляться посредством выполнения государственными органами и хозяйствующими субъектами Российской Федерации и Украины конкретных действий, определяемых в Программе и в Мероприятиях к ней, которые, в частности, предусматривают (п.2.16.2) разработку совместной комплексной программы по сотрудничеству и сохранению природной среды Азово-Черноморского бассейна, реки Днепр, и других трансграничных водотоков, сотрудничество в решении региональных проблем (раздел III Мероприятий), в том числе подготовку проекта соглашения о координации разработки градостроительных программ развития приграничных территорий, подготовку предложений по развитию экономического, культурного и социального сотрудничества на региональном уровне и другие мероприятия.

Непосредственно приграничному сотрудничеству двух стран посвящено Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о сотрудничестве приграничных областей Российской Федерации и Украины, заключенное в Харькове 27 января 1995 года. При заключении этого Соглашения, как подчеркивается в его преамбуле, стороны учитывали «исторически сложившиеся добрососедские отношения, высокую степень интегрированности экономики государств», и исходили из необходимости сохранения и развития хозяйственных, культурных и других связей между приграничными областями. Интересно, что там же отмечается: одним из стимулов к заключению Соглашения стало создание Совета руководителей приграничных областей Российской Федерации и Украины.

В ст.1 Соглашения устанавливается, что Российская Федерация и Украина будут содействовать развитию сотрудничества между приграничными областями Российской Федерации (Белгородской, Брянской, Воронежской, Курской, Ростовской областями и Краснодарским краем) и Украины (Донецкой, Запорожской, Луганской, Сумской, Харьковской и Черниговской областями), в том числе в реализации договоренностей в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Украины и заключенными между ними соглашениями.

Устанавливается, что Россия и Украина в соответствии с действующим законодательством будут принимать меры по устранению препятствий для перемещения между приграничными областями товаров и услуг, произведенных за счет местных ресурсов в пределах приграничных областей и предназначенных для потребления на территориях этих областей.

В Соглашении уделено внимание и такому сложному вопросу как гармонизация правовых актов двух стран. Согласно ст.3 предполагается поручить соответствующим государственным органам совместно подготовить предложения по этим вопросам, с учетом разграничения полномочий по внешнеэкономической деятельности между органами исполнительной власти государств и органами исполнительной власти приграничных областей и ненанесения ущерба экономическим интересам обоих государств.

Торгово-экономическое сотрудничество между приграничными областями должно осуществляться на основе непосредственной договоренности, оформляемой договорами (контрактами) между хозяйствующими субъектами независимо от их форм собственности и подчиненности, с соблюдением действующего законодательства Российской Федерации и Украины, двусторонних и многосторонних соглашений. Ответственность за выполнение договоров (контрактов) несут субъекты, их заключившие.

Органы исполнительной власти приграничных областей будут обеспечивать благоприятные условия для взаимных инвестиций и нормального функционирования действующих и создающихся на территориях этих областей предприятий и организаций, являющихся собственностью другой Стороны, ее граждан и юридических лиц.

Отдельная статья Соглашения посвящена вопросам создания благоприятных условий для функционирования на территории одной страны всех видов транспорта другой.

Одним из направлений сотрудничества должны стать мероприятия по сохранению и оздоровлению окружающей среды и обеспечению рационального природопользования на территориях приграничных областей, содействию разработке специальных природоохранных программ и проектов, особенно в экологически неблагоприятных районах, а также обеспечению свободного и беспрепятственного обмена информацией по проблемам охраны окружающей среды.

Соглашение охватывает также вопросы развития в приграничных областях равноправного и взаимовыгодного сотрудничества в гуманитарной области, включая образование, науку, культуру, здравоохранение, физкультуру и спорт, содействия широкому информационному обмену; регулирования миграционных процессов; взаимного привлечения трудовых ресурсов; прямого обмена научными работниками, преподавателями, студентами, творческими работниками; сотрудничества правоохранительных органов приграничных областей.

(Продолжение в № 65 Бюллетеня)