Правовое регулирование статуса иностранцев в Испании

Г.Андреева

Продолжаем публикацию материалов, отражающих зарубежный опыт в сфере правового регулирования статуса иностранцев.

Правовая основа статуса иностранцев в Испании включает нормы Конституции, Органический закон 4/2000 о правах и свободах иностранцев в Испании и их социальной интеграции и некоторых других законов и подзаконных актов, а также решения Конституционного суда (Решения от 23 ноября 1984 г., от 30 сентября 1985 г. 99/1985, от 7 июля 1987 г. 115/1987 и другие). Кроме того, на территории Испании действуют различного рода акты ЕС, относящиеся к статусу иностранцев-граждан других стран ЕС. Миграционная политика в Испании в значительной степени детерминирована процессами европейской интеграции, в которых она активно участвует.

Действующая Конституция Испании 1978 г. содержит целый ряд статей, регулирующих статус иностранцев, более того, первая глава первого раздела Конституции называется “Об испанцах и иностранцах”. Ключевыми для текущего законодательства являются положения ст. 13 Конституции о том, что “иностранцы пользуются в Испании публичными свободами, которые гарантируются настоящим разделом на условиях, устанавливаемых договорами и законом” (ч.1), о предоставлении иностранцам активного и пассивного избирательного права на муниципальных выборах (ч.2), о запрете выдачи и исключениях из него (ч.3), а также о праве убежища (ч.4).

На уровне текущего законодательства данные положения ранее, в течение почти 15 лет детализировались Органическим законом от 7 июля 1985 г. о правах и свободах иностранцев в Испании. 11 января 2000 г. после длительных и острых дебатов парламентом был принят Органический закон 4/2000 о правах и свободах иностранцев в Испании и их социальной интеграции (далее – Закон), который действует и в настоящее время. Принятие акта не прекратило дискуссий о нем: социалисты критиковали Закон как не отвечающий вызовам современности, запоздавший и относящийся к реалиям прошлого; представители правящей Народной партии (Партида популар) считали ее значительным шагом вперед не только по отношению к предшествующему испанскому законодательству, но и по сравнению со “среднестатистическим” европейским опытом. Следует также отметить, что Закон был подвергнут острой критике и “извне”, со стороны политиков других стран ЕС, как слишком мягкий и не вполне соответствующий европейским подходам к правовому регулированию. Относительно “мягкому” регулированию способствовали сложная демографическая ситуация в стране, связанная с падением рождаемости; дефицит рабочей силы (хотя и в отдельных сферах экономики); наличие большого числа давно и нелегально проживающих иностранцев прежде всего из стран, объединяемых понятием “испанидад” (т.е. языково-культурной общности или, как это названо в Конституции, наличие “особой связи” с Испанией) и т.д. Дискуссионный характер принятого акта подчеркивает и тот факт, что он недолго просуществовал в первоначальном виде, поскольку уже в конце 2000 г. в него были внесены изменения (Органический закон 8/2000 от 22 декабря 2000 г.).

Три момента сразу обращают на себя внимание при сравнении старого и нового законов: во-первых, цель нового закона не просто определить правовой статус иностранцев, а обеспечить их социальную интеграцию, о чем говорится уже в самом названии; во-вторых, исходя из указанных социальных целей, в новом Законе значительно расширен перечень прав и свобод, подробно урегулированы гарантии реализации запрета дискриминации; в-третьих, он отражает реалии вступления Испании в ЕС и присутствие на ее территории граждан других государств - членов ЕС, которые хотя и являются иностранцами, имеют особый статус, определяемый в первую очередь актами ЕС.

1. Понятие иностранцев в Законе

В ст.1 Закона определяется круг лиц, на которых распространяется действие данного акта. Понятие “иностранцы” выведено методом от противного, т.е. это не испанцы: “иностранцами считаются все те, у кого отсутствует испанская национальность”. Здесь нужно сразу пояснить, что термин национальность в данном случае не имеет этнической окраски, а выступает синонимом гражданства. Это также означает, что действие Закона распространяется в равной мере, как на иностранных граждан, так и на апатридов, т.е. лиц без гражданства.

Изначально новелла содержалась в части 2 ст.1 Закона 4/2000. Поскольку Испания является страной-членом ЕС в Законе было оговорено, что в отношении наибольшего благоприятствования положения Закона распространяются на граждан других стран ЕС, хотя в основном их статус регулируется иными актами. Однако эта формулировка оказалась слишком расплывчатой, поскольку сам режим благоприятствования административные органы и иностранцы понимали нередко по-разному. В редакции Органического закона 8/2000 часть 2 ст.1 она была заменена на более ясную: “Все изложенное в данном Законе следует понимать без ущерба для установленного в специальных законах и международных договорах, стороной в которых является Испания”.

Закон не применяется к трем категориям иностранцев: во-первых, к дипломатическим работникам и служащим консульских учреждений, аккредитованным в Испании, к членам постоянных дипломатических или специальных миссий и консульских учреждений и их родственникам, которые в соответствии с нормами международного права освобождены от обязанностей, связанных с их регистрацией в качестве иностранцев и получением права на жительство; во-вторых, к представителям и делегатам также как и другим членам и их родственникам постоянных миссий или делегаций при межправительственных органах, находящихся в Испании или при международных конференциях, которые проводятся в Испании; в-третьих, к служащим, направленным в международные и межправительственные организации, находящиеся в Испании также как и их родственникам, которым, в соответствии с соглашением с участием Испании предоставлен режим, исключающий их обязанности по регистрации в качестве иностранцев и получению права на жительство.

2. Реализация принципа равенства применительно к иностранцам и запрет дискриминации

Закон провозглашает базовый принцип равенства иностранцев с испанцами. Ст.3 устанавливает, что критерием для интерпретации норм является то, что иностранцы осуществляют свои права по данному Закону на условиях равенства с испанцами. Такие права установлены в международных договорах и первом разделе Конституции. Первый раздел Конституции Испании “Об основных правах и обязанностях” содержит пять глав (“Об испанцах и иностранцах”, “Права и свободы”, “О руководящих принципах социальной и экономической политики”, “О гарантиях основных прав и свобод”, “О приостановлении действия прав и свобод”), статьи которых гарантируют защиту достоинства личности, неотчуждаемость ее неотъемлемых прав, свободное развитие, а также многочисленные права и свободы, часть из которых относится и к иностранцам (т.н. “права человека”), а часть текстуально - только к гражданам.

В Законе также провозглашается, что нормы, относящиеся к основным правам иностранцев, будут интерпретироваться в соответствии с универсальной Декларацией прав человека и международными соглашениями и договорами по этим вопросам, действующими в Испании, без права ссылки на приверженность вероисповеданий и идеологическим или культурным убеждениям отличающейся направленности для оправдания осуществления актов или поведения, противоречащих указанным нормам.

Кроме того, в Законе имеется пятая глава “О мерах против дискриминации”. В ней определяется понятие “дискриминирующих действий” и ответственность за них. Согласно ст.21 Закона является “дискриминацией любое действие, которое прямо или косвенно ведет к различию, исключению, ограничению или предпочтению иностранца, основанное на его принадлежности к определенной расе, цвету кожи, национальному или этническому происхождению, религиозным убеждениям и практике, и которое направлено на нарушение или ограничение признания или осуществления на основе равенства, прав человека, основных свобод в политической, экономической, социальной или культурной сферах”.

В этих положениях выражен общий подход к вопросам дискриминации и одновременно содержится своего рода универсальный набор критериев для определения наличия или отсутствия дискриминации в конкретных случаях (например, судебного разбирательства). Однако в Законе помимо этого содержатся и указания на конкретные дискриминирующие действия. К ним относятся следующие:

а) осуществляемые властями или государственными служащими, находящимися при исполнении своих обязанностей, запрещенный законом акты дискриминации (действие или бездействие) против иностранного гражданина только на том основании, что он является иностранцем или на основании его принадлежности к определенной расе, вероисповеданию, этнической группе или национальности;

б) ставящие иностранца в более тяжелые, чем испанского гражданина, условия или направленные против предоставления иностранцу права пользования общественным достоянием или услугами только потому, что он является иностранцем или на основании его принадлежности к определенной расе, вероисповеданию, этнической группе или национальности;

в) ставящие иностранца в более тяжелые, чем испанского гражданина, условия или направленные против предоставления иностранцу права на работу, жилище, общего и профессионального образования, пользования социальной помощью, а также любого иного права, предусмотренного Законом по отношению к иностранцу, легально находящемуся в Испании, только потому, что он является иностранцем или на основании его принадлежности к определенной расе, вероисповеданию, этнической группе или национальности;

г) препятствующие осуществлению легальной экономической деятельности иностранным резидентом в Испании в силу того, что он является иностранцем или на основании его принадлежности к определенной расе, вероисповеданию, этнической группе или национальности;

д) осуществляемые предпринимателем или его представителями и влекущие любые негативные последствия, дискриминирующие, пусть и опосредованно, рабочего или служащего только потому, что он является иностранцем или на основании его принадлежности к определенной расе, вероисповеданию, группе или национальности.

Как мы видим, в Законе урегулированы вопросы как прямой, так и опосредованной дискриминации. При этом в качестве опосредованной дискриминации рассматривается любое действие, основанное на следовании критериям, которые несправедливо причиняют вред рабочему или служащему только потому, что он является иностранцем или на основании его принадлежности к определенной расе, вероисповеданию, этнической группе или национальности.

Против любой практики дискриминации, влекущей за собой нарушение основных прав и свобод, может быть возбуждено судебное дело на основании ч.2 ст. 53 Конституции и в соответствии с действующим законодательством. Указанная статья Конституции Испании, строго говоря, обращена к гражданам, поскольку устанавливает право каждого гражданина защищать свои права и свободы перед судом первой инстанции. В силу ч.2 ст.53 это дело должно рассматриваться в срочном и приоритетном порядке, а в соответствующих случаях путем подачи заявления в соответствии с процедурой ампаро (специальный порядок обращения в суд в связи с нарушениями прав человека – Г.А.) в Конституционный суд. Теперь она применяется и к иностранцам.

3. Права и свободы иностранцев

Иностранцам гарантируется право на документы, подтверждающие их личность и выданные компетентными властями страны происхождения или страны, откуда они прибыли, а также на документы, которые подтверждают его положение в Испании.

Находящиеся в Испании иностранцы наделены правом свободного передвижения по испанской территории и выбора места жительства “без всяких ограничений”, за исключением тех, которые “установлены для общего применения договорами и законами или предписаны судебными властями в порядке предупреждения или в процессе судебного разбирательства или экстрадиции”, если при этом иностранец находится в положении обвиняемого, жертвы или свидетеля, или в отношении него вынесен окончательный приговор суда (ч.1 ст.5).

Закон предусматривает также возможность установления особых ограничительных мер в случае объявления чрезвычайного или осадного положения или комендантского часа “в соответствии с требованиями, предусмотренными Конституцией”, что означает в частности применение положений ст. 55 Конституции о приостановлении прав и свобод (включая право на свободу и безопасность, на честь, личную и семейную тайну и некоторых других прямо перечисленных в данной статье).

Кроме того, в исключительных случаях допускается установление ограничений Министерством Внутренних Дел в индивидуальной форме. Здесь Закон воспроизводит конституционное положение ч.2 ст.55 о возможности индивидуальной формы ограничений прав и свобод.

Отдельная статья посвящена правам и свободам, обеспечивающим иностранцам возможность участия в общественной жизни. Ст.6 устанавливает, что иностранцы-резиденты смогут быть избирателями во время муниципальных выборов в соответствии с требованиями, установленными законами и соглашениями. Иностранцам, внесенным в реестры муниципалитета предоставляются все права, предусмотренные законодательством о местном самоуправлении. На мэрии возлагается обязанность подготавливать и обновлять списки проживающих в муниципии иностранцев.

Установленное в ст.21 Конституции Испании “право собираться мирно и без оружия” распространяется и на иностранцев, получивших разрешение на пребывание или проживание в Испании. Они осуществляют его без получения предварительного административного разрешения. Согласно ч.2 ст.55 Конституции иной порядок существует в отношении собраний и демонстраций в местах движения общественного транспорта. Это отражено и в Законе. Согласно ч.2 ст.7 Закона организаторы собраний и демонстраций будут предварительно сообщать о них компетентным властям заранее, в сроки, предусмотренные в законом о собраниях. При этом нельзя запретить собрание или демонстрацию или предложить изменить условия их проведения по каким-либо причинам, кроме тех, которые прямо предусмотрены указанным законом.

За получившими разрешение на пребывание или проживание иностранцами иностранцами признается также свобода ассоциаций, в соответствии с законами, которые регулируют эту область для испанцев. К ассоциациям иностранцев, как и ко всем остальным, применяется требование внесения в реестр, однако это сделано с единственной целью придания им гласности. Следует отметить, что в соответствии с положениями Конституции Испании в стране запрещены тайные общества и объединения военизированного характера, а ассоциации, преследующие цели или использующие средства, квалифицируемые как преступные, являются незаконными.

Относительно подробно в Законе урегулировано право на образование. Всем иностранцам моложе восемнадцати лет оно предоставлено на тех же условиях, как испанцам. Под правом на образование применительно к этой категории иностранцев понимается право на доступ к базовому бесплатному и обязательному образованию, получение соответствующий академической аттестации и доступ к публичной системе стипендий и помощи. Применительно к детскому образованию, носящему добровольный характер, в Законе гарантируется резервирование определенного числа мест для иностранцев с тем, чтобы обеспечить обучение нуждающегося в этом населения.

На тех же условиях, что и испанцы иностранцы-резиденты имеют право на образование, не являющееся обязательным. Это означает право доступа к начальному и высшему уровню базового образования и получению соответствующей аттестации для каждого случая и доступ к публичной системе стипендий и помощи.

Иностранцы-резиденты имеют право на преподавание или научно-исследовательскую деятельность, а также на создание и руководство центрами в соответствии с положениями действующего законодательства.

Иностранцы предоставлено право заниматься оплачиваемой деятельностью, а также доступ к системе социальной защиты в соответствии с положениями, предусмотренными данным Законом и детализирующими его нормативными актами. Наделены они и правом на службу в качестве государственных служащих в административных органах в соответствии с конституционными принципами равенства, учета достоинств и способностей и др. В связи с этим они могут участвовать в публичных конкурсах на занятие должностей, объявляемых административными органами.

В Закон провозглашается свобода участия в профсоюзах и забастовках. Имеющие разрешение на пребывание или проживание в Испании иностранцы наделены правом свободного создания профсоюзных организаций или участия в них на тех же условиях, что и испанские трудящиеся, в соответствии с законами, которые регулируют данную деятельность. За иностранными трудящимися право также на забастовку.

Право на срочное медицинское публичное обслуживание предоставлено всем находящимся в Испании иностранцам. Оно реализуется при серьезных заболеваниях и несчастных случаях, независимо от их причин, Медицинское обслуживание в этом случае осуществляется до выздоровления (выписка из лечебного заведения). Находящиеся в Испании иностранцы, не достигшие 18 лет, имеют право на обычное (не срочное) медицинское обслуживание на тех же условиях, что и испанцы. Что же касается всех остальных иностранцев в отношении обычного медицинского обслуживания установлено требование внесения в реестр муниципалитета, в котором они обычно проживают. В этом случае в отношении обычного (не срочного) медицинского обслуживания они приравнены к испанцам. Беременные иностранки, которые находятся в Испании, имеют право на медицинское обслуживание во время беременности, родов и послеродовой период.

Иностранцы-резиденты имеют право доступа к системе государственной помощи в вопросах жилья на тех же условиях, что и испанцы. Следует отметить, что по оценке самих испанцев, для которых собственно она и создавалась, эта система не слишком эффективна.

Иностранцы-резиденты приравнены к испанцам и в отношении права доступа к программам и услугам социальной защиты. Иностранцы-резиденты имеют право на участие в программах и социальные услуги, как общего, так и специфического характера на тех же условиях, что и испанцы. При этом независимо от их административного статуса иностранцы имеют право на участие в базовых социальных программах и услугах.

Принцип равноправия с испанцами применяется и в сфере налогообложения в части полученных доходов и применительно к деятельности, осуществляемой в Испании. Это положение применяется с учетом заключенных международных договоров о предотвращении двойного налогообложения. Иностранцам гарантировано право переводить свои доходы и сбережения, полученные в Испании, в свою или любую другую страну в соответствии с процедурами, установленными испанским законодательством и соответствующими международными договорами. На правительство возложена обязанность принять необходимые меры для облегчения указанных переводов.

Закон предусматривает систему гарантий, обеспечивающих реализацию установленных в нем прав и свобод иностранцев. Одна из центральных гарантий – право на судебную защиту.

Применяемые при рассмотрении дел иностранцев административные процедуры в любом случае должны придерживаться гарантий, предусмотренных общим законодательством об административных процедурах, в частности в том, что относится к заслушиванию заинтересованного лица и мотивированию решений. Кроме того, в них на законном основании могут присутствовать в качестве заинтересованных лиц представители организаций, легально учрежденных в Испании для защиты прав иностранцев. Административные акты и решения, принятые по делам иностранцев, могут быть обжалованы в соответствии с законодательством.Осуществление административных решений в отношении иностранцев производится на основании общего законодательства. Исключение составляет только процедура срочной высылки, о которой будет сказано далее.

Иностранцам предоставлено право на услуги адвоката при административном судопроизводстве или при взыскании налогов через суд, если в результате может быть вынесено решение о запрещении им въезда или об их высылке или принудительном выезде с территории Испании и в любых делах о предоставлении убежища. Кроме того, они имеют право на услуги переводчика, если они не понимают или не говорят на используемом официальном языке. Упоминание об используемом официальном языке связано с тем, что наряду с официальным языком Испанского государства (кастильским наречием испанского языка) в автономных сообществах в соответствии с их статутами установлены иные официальные языки.

Иностранные резиденты и находящиеся в Испании иностранцы, которые могут документально подтвердить отсутствие средств на ведение юридического процесса, имеют право на бесплатные услуги адвоката на тех же условиях, что и испанцы, во всех процессах любого типа судопроизводства.предусматривает систему гарантий, обеспечивающих реализацию установленных в нем прав и свобод иностранцев.

4. Проблемы воссоединения семей в Законе

Ст. 16 Закона провозглашает право иностранцев-резидентов на личную и семейную жизнь в форме, предусмотренной Законом и согласно международным договорам, подписанным Испанией. Иностранцы могут воссоединяться со своими родственниками на условиях, установленных Законом. Родственники проживающих в Испании указанных иностранцев имеют право на получения вида на жительство в Испании, чтобы воссоединиться с родственником–резидентом. Супруг, получивший вид на жительство в Испании по семейным обстоятельствам, и связанные с ним родственники, сохраняют вид на жительство, даже если расторгается связь, послужившая основанием для его получения.

В Законе дан перечень лиц, которые могут получить вид на жительство в порядке воссоединения семьи. Это: 1) супруг резидента; 2) дети резидента и его супруга, включая приемных; 3) лица моложе 18 лет и недееспособные, представителем которых является резидент-иностранец; 4) родственники по восходящей линии, если у них есть основания для проживания в Испании.

К каждой из этих категорий применены отдельные требования, остановимся в качестве примера на первых двух категориях. В отношении супруга право на воссоединение семьи применяется при наличии двух условий: он не должен проживать отдельно (фактически или легально), и брак должен быть легальным, а не фактическим, т.е. заключен в соответствии с законом. Однозначно решен вопрос о воссоединении семьи применительно к иностранцам из стран, где допускается полигамия. Как известно, здесь законодатель вынужден решать вопрос о возможности учета национальных, этнических, религиозных и других традиций. Следует отметить, что по ряду вопросов в Европе уже сложилась тенденция учета и признания таких традиций (например, в сфере культуры). Иначе решается этот вопрос тогда, когда затрагивает миграционные процессы. Это и отражает Закон, ст.17 которого гласит: “Ни в коем случае не могут воссоединяться более одного супруга, даже если законодательство страны происхождения резидента допускает данную форму брака. Резидент, находящийся во втором или ином не первом браке, может воссоединиться только с новым супругом и его родственниками, если докажет, что расставание с прежним супругом произошло в результате судебного процесса, закрепившего положение предыдущего супруга и его родственников в отношении общего жилища, пенсии супругу и алиментов в пользу несовершеннолетних иждивенцев”.

Как уже указывалось, вторая категория это – дети резидента и его супруга, включая приемных. В отношении детей применительно к воссоединению семьи установлено требование, чтобы они были моложе восемнадцати лет или нетрудоспособны, согласно испанским законам или страны происхождения резидента. Если речь идет о ребенке одного из супругов, необходимо, помимо прочего, чтобы родитель единолично осуществлял родительскую власть над ним, или чтобы он действительно осуществлял опеку и содержание. Относительно приемных детей необходимы документальные доказательства, что усыновление было проведено согласно процедуре, действительной для Испании.

В редакции Закона от 22 декабря 2000 г. подробно описана процедура воссоединения семьи и ее правовые последствия.

(продолжение следует)