Правовое регулирование иммиграции в США: основные особенности

Татьяна Титова

Соединенные Штаты Америки исторически формировались как страна иммигрантов. На сегодняшний день по оценкам Службы иммиграции и натурализации около миллиона человек в год получают разрешение на постоянное проживание в США. Особенности развития американской государственности предопределили повышенный интерес законодателя к регулированию миграционных потоков. Современное иммиграционное законодательство США - одна из наиболее сложных и детально разработанных отраслей права.

Основу системы иммиграционного права США составляют принимаемые Конгрессом законы, а также нормативные акты правительственных органов, касающиеся общих принципов иммиграционной политики и обязательные для выполнения всеми участниками иммиграционного процесса. Вместе с тем Конгресс США наделен правом принимать частные законы, затрагивающие интересы конкретных лиц или групп лиц. Кроме того, существенным элементом в структуре источников иммиграционного права служат создаваемые судебной практикой прецеденты. Свод признанных прецедентов (судебных решений) в области иммиграционного права публикуется и периодически обновляется.

На сегодняшний день основополагающим правовым актом иммиграционной системы США является принятый в 1990 году Закон об иммиграции (Immigration and Nationality Act). В 1997 году иммиграционное законодательство претерпело значительные изменения с введением в действие Закона о реформе нелегальной иммиграции и ответственности иммигрантов (The Illegal Immigration Reform and Immigrants Responsibility Act of 1996), ужесточившего ответственность за нарушение условий визового статуса.

Современный период развития иммиграционной политики США характеризуется острой политической борьбой сторонников и противников усиления иммиграционных процессов.

Специалисты выделяют следующие задачи иммиграционного законодательства США:

1. Обеспечение притока квалифицированных кадров, способных не только содержать себя, но и содействовать развитию экономики, науки, культуры страны. Для решения данной задачи иммиграционным законодательством предусмотрены особые категории лиц с «выдающимися» и «исключительными» способностями в области науки, искусства, спорта, бизнеса; лиц с высоким уровнем образования; квалифицированных рабочих ряда отраслей и т.д.

2. Привлечение капиталов из-за границы и создание новых рабочих мест для американцев, в особенности в экономически депрессивных районах. Для решения этих задач введены особые иммиграционные категории для предпринимателей и инвесторов.

3. Защита американского рынка рабочей силы. Механизм реализации этого принципа - введение процедуры трудовой сертификации рабочих мест, на которые могут претендовать американские работники. Кроме того, установлены санкции для работодателей, нанимающих лиц, не имеющих право на работу, и для лиц, въезжающих в США для работы по найму без прохождения процедуры трудовой сертификации, если таковая необходима по закону. Решению этой задачи также способствует квотирование въезда ряда категорий временных и постоянных работников.

4. Решение гуманитарных задач, связанных в первую очередь с воссоединением семей. Вместе с тем в данной области действуют и рестрикционные меры: въезд иностранцев по ряду категорий семейного предпочтения строго квотирован.

5. Решение гуманитарных и политических задач, связанных с предоставлением постоянного и временного убежища лицам, подвергающимся преследованиям политического, национального, религиозного характера, а также лишенным возможности проживания в родной стране в силу ведения военных действий или природных катастроф.

6. Поддержание «этнического баланса». До настоящего времени существует система выделения иммиграционных квот на определенные территории, ограничивающая въезд представителей тех или иных стран и регионов. Той же цели внесения этнического разнообразия служит регулярно проводимая визовая лотерея, дающая возможность въезда в США представителям тех стран и регионов, из которых поток иммигрантов ослаблен.

7. Наложение ограничений на въезд «нежелательных» лиц, в число которых входят люди, представляющие опасность для благополучия и безопасности страны (преступники, душевнобольные, наркоманы, больные инфекционными заболеваниями, члены террористических организаций и тоталитарных партий, лица, которые могут стать «обузой для общества» по экономическим соображениям, и т.д.). (См. Иванов М. Правовое регулирование иммиграционного процесса (условия и процедуры приобретения статуса постоянного жителя США) http://sd.and.ru/).

Соответственно, легальную иммиграцию можно условно разделить на несколько основных потоков, отражающих главные направления иммиграционной политики США: воссоединение семей, трудовая иммиграция, гуманитарная иммиграция, а также иммиграция с целью поддержания этнокультурного разнообразия. Ниже рассматриваются основные параметры правового регулирования данных потоков.

Получение статуса иммигранта по ходатайству проживающих в США родственников

Наиболее значительный канал легального иммиграционного притока - воссоединение семей: в его рамках в страну ежегодно приезжают порядка 600 тысяч человек. При этом предпочтение отдается иммиграции родственников граждан и постоянных жителей США. Законодательство предусматривает определенные квоты на иммиграционные визы, выдаваемые родственникам в каждом конкретном году. Ограничения не распространяются на количество иммиграционных виз, выделяемых прямым родственникам граждан США. К последним относятся: супруги, неженатые дети до 21 года, а также родители взрослых детей - граждан США. Закон 1990 года дополняет эту категорию вдовами/вдовцами супругов - граждан США.

Остальные родственники делятся на приоритетные категории, каждой из которых ежегодно выделяется определенное количество иммиграционных виз. Чем выше приоритетная категория, тем быстрее выдается виза. К первой приоритетной категории относятся: неженатые взрослые дети граждан США (старше 21 года). Во вторую категорию входят прямые родственники постоянных жителей - супруги, неженатые дети, родители (подруппа 2А), а также неженатые взрослые дети постоянных жителей США (подгруппа 2В). В третью категорию входят женатые и замужние дети граждан США. В четвертую категорию входят братья и сестры граждан США, при этом гражданин должен быть в возрасте 21 года или старше. Доступность иммиграционных виз колеблется в зависимости от страны происхождения. Например, родственники - выходцы из Филиппин, Мексики, Доминиканской Республики обычно вынуждены ожидать визы дольше, чем выходцы из других стран.

При вызове родственников-иностранцев на постоянное место жительства в США вызывающий родственник должен представить гарантии финансовой поддержки в форме аффидевита. В соответствии с законом, спонсором может выступать лицо, достигшее 18 лет, фактически проживающее в США и имеющее статус гражданина или постоянного жителя США.

Новое иммиграционное законодательство ужесточает требования к выполнению спонсором финансовых обязательств по содержанию и материальной поддержке родственников-иностранцев, приехавших из-за границы для воссоединения. Так, любые средства, выделяемые иностранцам - родственникам из федерального бюджета или бюджета штата в виде социальной помощи, могут быть взысканы со спонсора. В случае отказа от оплаты или нарушения условий выплаты, установленных соответствующим агентством, агентство или государственное учреждение вправе предъявить иск к спонсору для взыскания этих средств (См. http://yanko.lib.ru/books/law/zakonusa.htm#Иммиграция в США).

Профессиональная иммиграция

Среди множества возможностей профессиональной иммиграции закон различает несколько категорий. К первой относятся так называемые «приоритетные работники» (priority workers). В эту категорию входят три группы: иностранцы с экстраординарными способностями в области искусства, науки, образования, бизнеса и спорта; выдающиеся профессора и исследователи; руководители/менеджеры иностранных корпораций. Они не обязаны иметь работодателя, чтобы подать заявление на предоставление иммиграционного статуса. Ко второй категории относятся работники-иностранцы с исключительными способностями (second employment based preference for exceptional ability aliens) и профессионалы с ученой степенью (advanced degree professionals). К третьей - специалисты (professionals), квалифицированные рабочие (skilled workers) и другие (неквалифицированные) рабочие (other workers).

Приоритетные работники

Преференцией этого типа могут воспользоваться следующие иностранные граждане:

Лица, обладающие исключительными способностями в науке, искусстве, бизнесе, в области образования или спорта, которые получили высокое признание у себя на родине или за рубежом и могут это документально подтвердить.

Выдающиеся профессора или исследователи. В эту категорию входят иностранцы, получившие международное признание в какой-либо научной области и имеющие, по меньшей мере, трехлетний стаж преподавания или исследовательской работы в какой-либо области. Эта категория предназначена для лиц, желающих преподавать в университетах или проводить научные исследования в США.

Для подачи заявления по приоритетной категории профессиональной иммиграции необходимо представить документальные доказательства высокой квалификации и профессиональных достижений; свидетельства об уровне образования, позволяющем сделать существенный вклад в развитие данной области; печатные материалы или другие документы о своей деятельности, подтверждающие значимость профессионального вклада заявителя в свою область деятельности. После завершения иммиграционной процедуры «грин кард» предоставляется заявителю, а также членам его семьи – супруге (супругу) и не состоящим в браке детям до 21 года.

Категория «Международные менеджеры и директора» предназначена для лиц, проработавших в иностранной компании не меньше одного года в качестве менеджера или директора-распорядителя за последние три года, которые направляются в США для работы в американской компании, которая является отделением, филиалом, дочерней компанией, или партнером в совместном предприятии.

Работники - иностранцы с исключительными способностями

В эту категорию специалистов входят профессионалы с исключительными способностями в области науки, искусства, бизнеса. Исключительные способности заявителя доказываются: а) высоким уровнем образования; б) наличием ученых трудов; в) наградами за достижения в области профессиональной деятельности.

Для получения иммиграционной визы в данном случае обычно требуется предложение о приеме на работу от работодателя - частной или государственной американской компании. Иммиграционные органы могут сделать исключение в отношении этого требования, если деятельность заявителя-иностранца отвечает национальным интересам, т.е. профессиональная деятельность заявителя благоприятно отразиться на развитии культуры, образования, экономики. Закон не содержит определение критерия «в интересах нации», однако решения иммиграционных судов по данной категории дел дают необходимые разъяснения. Допуск иностранца в страну признается соответствующим национальным интересам, если деятельность заявителя:

• будет способствовать развитию экономики;

• позволит улучшить условия труда и занятости работников США;

• улучшит образование и подготовку (в т.ч. музыкальную) детей и взрослых;

• предоставит более удобные жилищные условия для американской молодежи, безработных, бедных и/или пенсионеров;

• улучшит экологические условия в стране

(См. http://yanko.lib.ru/books/law/zakonusa.htm#Иммиграция в США).

Иммиграция профессионалов с ученой степенью

Иммиграционное законодательство определяет «advanced degree» как академическую или профессиональную степень выше степени бакалавра или ее иностранного эквивалента. По общему правилу, для получения иммиграционной визы помимо наличия указанной степени заявитель должен иметь работодателя, т.е. компанию, готовую принять заявителя на работу. Так же как и для иностранцев с исключительными способностями, освобождение от этого требования возможно при наличии фактора национальных интересов.

Получение статуса иммигранта с помощью американского работодателя

Получение статуса иммигранта по третьей категории обязывает потенциального работодателя пройти процесс трудовой сертификации в Министерстве труда США. В функции этого министерства в определенных законом случаях входит вынесение решения, не лишит ли въезжающий в США рабочего места кого-либо из постоянных жителей или граждан этой страны. Большинство иммиграционных петиций, основанных на трудоустройстве, должны сопровождаться одобрением Министерства труда. Американский работодатель должен доказать, что, прежде чем отдать предпочтение иностранцу, он предпринял необходимые усилия по поиску нужного работника среди американцев. И лишь после получения работодателем сертификата на рабочее место (Labor Certification) иностранец вправе оформить заявку на получение «грин кард».

Инвесторы

Власти США уделяют особое внимание повышению инвестиционной привлекательности страны. В этих целях наряду с экономическими методами улучшения инвестиционного климата используются также возможности миграционной политики.

Иммиграционная виза для инвесторов впервые введена Законом об иммиграции 1990 года. Основной причиной было желание привлечь дополнительные иностранные капиталы в американскую экономику и создание новых рабочих мест. Закон разрешает иностранным инвесторам получить иммиграционную визу, если они, обладая достаточным капиталом, модернизируют уже действующие убыточные предприятия или создают новые. Инвестиции в одно из предприятий США должны быть произведены на сумму не менее миллиона долларов (пятьсот тысяч в сельской местности или местностях с высокой безработицей) и при условии, что данное предприятие нанимает не менее десяти американских рабочих. Средства для инвестиций могут поступать из любых легальных иностранных или американских источников.

Инвестор может начать новое дело, купить существующую компанию или же вложить средства в уже действующее предприятие, приобретя часть его акций. Инвестиции должны увеличить капитал или занятость действующего предприятия минимум на 140%.

В случае соблюдения всех требований закона иностранец-инвестор и члены его семьи получают право иммигрировать в США и вид на жительство сроком на два года. Статус может стать постоянным, если инвестор докажет, что предприятие дает стабильную прибыль и является финансово благополучным. По истечении двухлетнего периода и получении постоянного вида на жительство возможна продажа инвестором предприятия или своей доли в нем.

Иммиграционные власти вправе лишить инвестора условного статуса постоянного жителя, если в течение двухлетнего периода выяснится, что коммерческое предприятие было создано фиктивно или с целью получения иммиграционных преимуществ, а также если сумма инвестиций не была фактически произведена или капитал получен в результате незаконной деятельности инвестора.

Формально инвесторы обязаны непосредственно участвовать в управлении новым предприятием. Однако иммиграционные власти обычно рассматривают их присутствие в качестве членов совета директоров как активное участие в управлении.

Поскольку требование обеспечения полной занятости десяти человек отпугивало многих потенциальных инвесторов, было принято решение о создании специальных фондов под эгидой Службы иммиграции и натурализации, получивших название региональных центров. Центром считается любой проект - частный либо государственный, который содействует увеличению занятости в США и экспорту американской продукции, производимой в каком-либо регионе страны.

Беженцы

Защита и по­мощь иммигрантам и беженцам традиционно декларируются в чис­ле гуманитарных приоритетов внешней и внутренней политики США. Подтверждением интереса к этой проблеме служит тот факт, что комиссии обеих палат Конгресса, в особенности по международным отношени­ям и юриспруденции, осуществляют консультирование политики в от­ношении иммиграции и беженцев и наблюдение за ее реализацией.

Закон о беженцах 1980 года (Refugee Act) стал первым системным законодательным актом, регулирующим права беженцев и процедуру предоставления убежища в США. В соответствии с законом беженцем  является лицо, которое находится вне территории страны, не имеет постоянного места жительства, подвергалось преследованиям в прошлом и/или испытывает обоснованный страх преследования в будущем. Иммиграционное право США различает понятия «refugee» и «asylee». К первым относятся  лица, которые получают статус беженца за пределами США, ко вторым - просители политического убежища, находящиеся в стране. Под определение беженца не подпадают жерт­вы стихийных бедствий, агрессии, гражданских войн и беспорядков (за ними признается лишь право на гуманитарную помощь), а так­же так называемые экономические мигранты.

Термин «преследование» означает опасность, угрозу жизни или свободе человека. Закон различает следующие основания преследования: политические убеждения; религиозное вероисповедание; национальность; принадлежность к социальной группе или ассоциации.

Проситель убежища должен доказать, что он являлся объектом преследования. Доказательства могут быть самыми разнообразными: данное под присягой заявление с описанием конкретных эпизодов насилия или угрозы насилия; письменные или устные показания свидетелей; письма от родственников и друзей с информацией, указывающей на наличие угрозы заявителю; материалы прессы о нарушениях прав человека в данной конкретной стране.

В законе разработан меха­низм определения численности беженцев, которые могут быть приня­ты каждый финансовый год, и сформулированы основные положения, регулирующие осуществление программ переселений. Президент на основе консультаций с Конгрессом ежегодно уста­навливает максимальное число беженцев, которые могут быть приня­ты из каждого региона мира в данный финансовый год. Это не квоты, и неиспользованные места не переходят на следующий год. В течение года по мере необходимости утвержденные цифры приема беженцев как по регионам, так и в целом, могут пересматриваться по согласова­нию между Президентом и Конгрессом. Однако, как правило, вноси­мые изменения незначительны по масштабам и составляют всего не­сколько тысяч. Основную роль в разработке предложений по числен­ности и региональному распределению принимаемых беженцев играет Бюро по программам в отношении беженцев. Управление по вопросам переселения беженцев занимается внутренними аспектами переселения с точки зрения расходов и последствий, которое оно может оказать на положение штатов и местных общин. Координатор США по делам бежен­цев управляет федеральной помощью беженцам и эмигрантами и контролирует выполнение программ.

Поскольку обычно число прошений превышает возможности пере­селения, приоритет отдается тем, у кого есть связи с США или родст­венники, легально проживающие в стране. Беженцы, переселяемые в США, на начальном этапе их пребывания в стране, получают материальную и социальную поддержку в соответствии с программами, не только предусматривающими удовлетворение насущ­ных потребностей, но и призванными содействовать скорейшему, на­сколько это возможно, самообеспечению и интеграции в американское общество.

Лица, уже находящиеся на территории США или на ее границах, также могут подать прошение о предоставлении убежища, как прави­ло, в местное отделение Службы иммиграции и натурализации, представители которой проводят с ними собеседования. Иммигрант, кото­рый подлежит высылке с границ или депортации из страны, также мо­жет подать заявление о предоставлении убежища местному судье по иммиграционным вопросам, и такое дело подлежит слушанию. Про­шения принимаются вне зависимости от правового положения имми­гранта: прибыл ли он в США по туристической или другой неиммиграционной визе, истек ли у него срок официального разрешения на проживание в стране или он попал в страну нелегально. Следует от­метить, что требования по отношению к лицам, ищущим убежище в США, более жесткие, чем к лицам, подавшим прошение о переселе­нии в США в рамках осуществляемых программ.

Лица, имеющие статус беженца, могут подать прошение о получении права на постоянное жительство в США. Для получения такого права необходимо удовлетворять определенным условиям: находится в США в течение как минимум года после получения статуса беженца; продемонстрировать хорошее поведение; не иметь судимостей. К обстоятельствам, препятствующим получению права на постоянное жительство в США, относятся невозможность обеспечить себя и членов семьи; членство в анархистских, террористических организациях; уголовное прошлое; неизлечимые заразные заболевания. По истечении пяти лет с момента получения статуса постоянного жителя беженец вправе ходатайствовать о получение гражданства.

Среди факторов, обеспечивших широкомасштабную эмиграцию в США из Советского Союза, а затем из России и других стран СНГ, начиная с конца 80-х годов, особое место принадлежит т.н. поправке Лаутенберга. В 1989 году   сенатор-демократ от штата Нью-Джерси Фрэнк Лаутенберг предложил законопроект, в соответствии с которым определенные категории проживавших в СССР граждан - евреи, евангелические христиане и активные члены украинской православной и католической церквей, объявлялись преследуемыми и притесняемыми. Принадлежность к одной из этих категорий обеспечивала почти автоматическое предоставление статуса беженца для въезда в США. Хотя изначально закон был принят на один финансовый год, его действие периодически продлевалось.

Введение в действие данного закона обеспечило получение статуса беженца почти 90% лиц указанных категорий, с которыми проводилось интервью. За десять лет существования поправки Лаутенберга статус беженца был предоставлен более чем 350 тыс. человек. Пик выезда из России и других стран СНГ пришелся на 1992 год, когда в соответствии с данным законом в США въехали 61,2 тыс. граждан этих стран (См. http://www.kapustin.da.ru/).

Иммиграционная Лотерея

Данный поток легальной иммиграции – уникальный - осуществляется в рамках программы поддержания этнокультурного разнообразия. В отличие от многих стран, стремящихся к мононациональному государству, Соединенные Штаты заботятся о том, чтобы в населении страны было представлено как можно больше разнообразных этнических, культурных и конфессиональных групп. Поэтому для стран, не имеющих предыстории миграционных отношений с США, проводятся специальные лотереи «green card», а для представителей подобных категорий существует приоритет в получении въездных виз.

Основное назначение данной программы - обеспечить в США по возможности равное представительство национальных и этнических групп населения земного шара. Для этого в каждом году выделяется 55 000 иммиграционных виз для иностранных граждан, выигравших в иммиграционной лотерее. Участник лотереи должен быть гражданином страны с низким представительством. Перечень таких стран ежегодно пересматривается на основе данных иммиграции. Страна может быть отнесена к данной категории, если приток из нее иммигрантов в США составил менее 50 000 человек за последние пять лет.

* * *

Иммиграционные правила в США сложны и жестко регламентированы. В то же время законодательство в этой части оперативно реагирует на те или иные изменения  международной обстановки. Иллюстрацией может служить ситуация, связанная с событиями сентября прошлого года.

Уже 1 октября 2001 года Джордж Буш поставил свою подпись под новым законом, внесшим дополнения в иммиграционное законодательство. Речь идет о так называемой визе категории S. Впервые этот вид виз появился в 1994 году в рамках Закона о борьбе с насильственными преступлениями. Иностранцы, которые располагали какой-либо информацией о лицах, замешанных в массовых насильственных преступлениях, в частности, о бывших нацистах и лицах, принимавших участие в массовом истреблении людей в современных «горячих точках», и которые предоставили указанные сведения  заинтересованным ведомствам США, могли получить визу категории  S. Последняя  давала право предоставившим информацию и членам их семей укрыться на территории страны, а затем  получить вид на жительство.

После событий 11 сентября 2001 года было принято решение закрепить существование визы категории S в базовом Законе об иммиграции, напрямую увязав ее выдачу с борьбой против терроризма. Теперь претендовать на получение визы данной категории могут лица, способные предоставить, как сказано в законе, «критически важную информацию о террористах, террористических организациях, а также личностях и структурах организованной преступности».