Политика России в отношении «соотечественников за рубежом», 1999 – 2007 (анализ)

edrus.org, 16.07.08

 Неменский Олег

  Отношения со своей диаспорой – важнейшая составляющая внешней политики любого современного государства. Однако надо признать, прежде у России никогда не было своего опыта выстраивания отношений с соотечественниками за рубежом. А в ХХ веке Москва и вовсе привыкла видеть в них скорее врагов, чем друзей. По официальным данным, после крушения Советского Союза у России оказалась по меньшей мере 25-30-ти миллионная диаспора по всему миру. Однако на протяжении 1990-х гг. Москва не сделала ничего, чтобы хотя бы просто наладить с ними постоянный контакт. Разве что в 1994 году была создана Правительственная комиссия по делам соотечественников за рубежом, однако её деятельность оставалась крайне слабой и ограниченной.

Одна из важнейших внешнеполитических концепций, мешающих России проводить собственную диаспоральную политику, это, конечно, концепция «соотечественников за рубежом». Её часто ругают, однако никаких изменений в этом плане за последние годы так и не было предпринято. В законе «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», принятом ещё в мае 1999 года, под соотечественниками понимаются: граждане Российской Федерации, проживающие за рубежом; выходцы (эмигранты) из России (всех признанных форм её государственности); лица, состоявшие в гражданстве СССР; а также потомки всех перечисленных групп, за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств. Подобный подход превратил само понятие о «соотечественниках» в почти бессмысленное на практике определение, просто записывающее в их число всё население бывшего СССР.

Потребность в уточнении понятия была реализована в «Концепции поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом на современном этапе», которая была утверждена президентом в 2001 году. В ней этой категории лиц была дана крайне расплывчатая формулировка скорее поэтического характера: соотечественниками «могут считаться лица, постоянно проживающие за пределами Российской Феде-рации, но связанные с Россией историческими, этническими, культурными, языковыми и духовными узами, стремящиеся сохранить свою российскую самобытность и испытывающие потребность в поддержании контактов и сотрудничестве с Россией». Такое определение, впрочем, имеет только рекомендательный характер. Далее в тексте вводится понятие о «российской диаспоре в зарубежных странах», но никаких дефиниций ему не даётся.

Подобный подход удобен разве что для привлечения в страну иммигрантов, но абсолютно обезоруживает Россию перед необходимостью выделять в своей политике различные группы населения соседних стран. Касательно постсоветского пространства, помогать именно русским Россия не может, так как они в той же степени, что и представители титульных наций, являются российскими «соотечественниками». Максимум, который в подобных случаях может позволять себе Россия – это выражение несогласия с ущемлением прав относительно той части населения Эстонии и Латвии, которой не предоставлено гражданство – здесь актуализируется общая концепция прав человека. Ясно, что России необходимо выработать юридические нормы, которые позволили бы ей в своей политике выделять группы русскоязычных жителей соседних и отдалённых стран и открыто проводить особую политику, направленную на их защиту и поддержку.

Но для этого есть серьезнейшие внутрироссийские препятствия. В первую очередь это то, что нигде в законодательстве Российской Федерации её государственность не увязана с русским народом. Термин «русский народ» отсутствует и в Конституции, и вообще в законодательстве РФ. Единственный случай появления русских в официальных документах РФ – это принятая в 1996 году «Концепция государственной национальной политики РФ». В ней есть упоминание о русском народе как об «опоре российской государственности».  Однако «Концепция» утверждается указом Президента и федеральным законом не является.

По часто используемой узкой трактовке понятия под «соотечественниками» понимаются носители культуры и языка какого-либо из «коренных народов России». Однако, в отличие, например, от татар, за русскими нигде в законодательстве не закреплён статус коренного народа России. Русские остаются народом, не имеющим своего институционализированного самоуправления и какой-либо политической субъектности. Соответственно, федеральной наднациональной власти довольно сложно заниматься спонсированием формирования такой субъектности среди русских за рубежом. При этом Москва ещё и навязывает их организациям использование и своей юридической лексики, согласно которой можно говорить не о русских, а только о российских соотечественниках. Не увязав государственность РФ с русским народом невозможно проводить и политики поддержки русских за рубежом.

Примечательно, что это свойство современной российской государственности полностью воспроизводит и такая церковная организация, как Всемирный Русский Народный собор. Проведённый в марте 2007 года IX съезд особенно остро выявил его ориентацию только на внутрироссийские проблемы, а не на проблемы русских людей по всему миру. Например, представители татарского мусульманского духовенства играли в формировании его повестки дня гораздо более заметную роль, чем православные граждане Украины. 

Необходимость придания русскому народу официального статуса признаётся многими. Уже несколько лет разрабатывается законопроект «Об основах государственной национальной политики РФ». Очередная редакция принята в ноябре 2006 года. Если в предыдущей русский народ был обозначен как «государствообразующий» и «самоопределившийся на всей территории РФ», то, после активного сопротивления со стороны национальных республик, в последней версии он был назван просто «основой»: «Русский народ был и остается этнической, социальной, языковой и культурной основой РФ». После этого даётся пояснение, что «данное положение не отрицает ценности других народов РФ» - очень опасный, как представляется, ввод понятия о «ценности народа» в российское законодательство. Также в этой версии законопроекта впервые даётся определение российского народа как «гражданской многоэтничной нации». Перспективы его принятия по-прежнему туманны. Между тем, без ввода в действие такого или подобного ему закона невозможно и принятие разработанного уже закона «О языковой политике в странах СНГ», да и многих других. Принятие подобной серии законов развязало бы Москве руки для гораздо более активной политики на постсоветском пространстве, дало бы легальное с точки зрения международного права основание для вмешательства во внутренние дела соседей, позволило бы финансировать русские (пророссийские) национальные организации.

Российский дипломатический язык не позволяет ясно сформулировать объекты государственной политики по поддержке соотечественников, поставить ясные цели и задачи взаимодействия с ними. В какой-то степени ситуацию спасает упор на статус русского языка, являющегося и государственным языком РФ. Также помогает лексическая игра с ново-усвоенным языком российской политкорректности. К примеру, одной из главных целей, обозначенных в Декларации Объединения «Русское содружество» (Украина), прописана «консолидация прежде всего русских объединений, которые преобладают среди организаций российских соотечественников Украины».

И, тем не менее, ни на Украине, ни в остальном мире пока что невозможно сформировать систему российского покровительства собственно русским общинам. Значительную роль в системе российских связей с организациями «российских соотечественников за рубежом» продолжают играть организации вроде Всемирного конгресса татар, отстаивающие с помощью них свои довольно своеобразные интересы. Это, в свою очередь, препятствует решению такой важнейшей проблемы русских за границами России, как отсутствие общего механизма согласования позиций и целей, координации действий.

Использование российского наднационального понятия о «соотечественниках» имеет и другие негативные последствия. Сейчас в России действует программа «О добровольном переселении в Россию соотечественников, проживающих за рубежом». Избрано 12 «пилотных» регионов, готовых к приёму мигрантов. Однако на деле это политика привлечения в Россию представителей народов бывшего СССР, которые сильно изменяют этнический ландшафт российских территорий. При этом собственно русское население ближнего зарубежья не получает никаких преференций.

К 2007 году РФ наконец-то поставила своей целью наладить системные связи с российской диаспорой. И если в предыдущие годы политика в её отношении описывалась скорее в категориях морального долга, то теперь наступило всё большее осознание взаимовыгодности таких связей. Политика России в этом вопросе стала существенно меняться и активизироваться. Ещё в октябре 2006 года в Санкт-Петербурге был проведён Второй Всемирный конгресс соотечественников. На нём присутствовал и президент РФ, подтвердивший линию России на всемерную поддержку соотечественников и обозначивший важность для России этой тематики. По решению Конгресса при МИД РФ был создан Координационный совет соотечественников, первое заседание которого состоялось в марте 2007 г. Эта структура специально призвана заниматься правами соотечественников за рубежом и дополняет своей деятельностью Международный Совет российских соотечественников, который был создан Правительством Москвы ещё в 2002 году. В МИДе активизировался созданный ещё в конце 2005 года Департамент по работе с соотечественниками за рубежом. Началось изучение российской диаспоры, проведены комплексные мониторинги («Динамика политического поведения российских диаспор в государствах Евросоюза», «Российская диаспора на пространстве СНГ» и др.).

Перемены эти ожидались давно, но только теперь появилась возможность говорить о каких-то реальных сдвигах, пусть пока что и довольно малых. Возможно, определённую роль в этом сыграли события в Эстонии в мае того же года. Стихийно возникшее, но впечатляющее по масштабности протестное выступление русскоязычного меньшинства, наравне с абсолютно беспомощной позицией России (не сумевшей ни помочь своим «соотечественникам за рубежом», ни хотя бы сгладить отрицательный для неё международный эффект от этих событий), сделали вопрос координации политики официальной Москвы с представителями русскоязычных общественных организаций за рубежом актуальной политической задачей.

События в Эстонии были одним из выражений идущего по всему постсоветскому пространству кризиса процессов внутренней интеграции. В этих условиях перед русскими меньшинствами стоит труднейшая задача скорейшего формирования сильных диаспоральных организаций и создания поля русской политики, представительства интересов русскоязычных меньшинств в парламентах. Осуществление всего этого без целенаправленной поддержки со стороны России немыслимо.

В 2007 г. была проведена большая серия мероприятий в связи с объявлением 2007 года Годом русского языка за рубежом. 21 июня 2007 года создан фонд «Русский мир», основная цель которого – поддержка русского языка. 4 ноября Фонд провёл в МГУ первую «Ассамблею Русского мира». На ноябрь 2008 года планируется проведение Всемирной конференции соотечественников, которая должна стать репетицией Всемирного конгресса соотечественников, намеченного на 2009 год. Как говорит Александр Чепурин, директор Департамента по работе с соотечественниками за рубежом МИД РФ, «без большой натяжки можно сказать, что российская диаспора просыпается». Очень важно, что изменился сам характер сотрудничества России с соотечественниками: акцент перенесён с вопросов осуществления гуманитарной помощи на взаимное партнёрство. «Мы хотим, чтобы российская диаспора в любой стране сплотилась на общих для большинства соотечественников ценностях и интересах». Однако большой проблемой всё ещё остаётся формулирование самих этих целей, осознание общих интересов.

Одним из способов обойти понятие «российский соотечественник» стала фактическая легализация в 2007 году самого понятия «Русский мир» и, соответственно, «ценности Русского мира», «интересы Русского мира». Юридического закрепления этого понятия по-прежнему нет, однако его употребление распространяется всё более широко. К положительным моментам стоит отнести и всё более утверждающееся за рубежом лингвоцентричное понятие о «русских». Большинство русских организаций заявляют, что в сферу их деятельности попадает всё русскоязычное население их стран и регионов. Именно такому пониманию русскости и способствует, в условиях господства в России биосоциальных понятий об этнической идентичности, выражение «Русский мир». Особенно это важно для Украины и Белоруссии, где на значительных территориях различие между русскими и представителями титульной национальности носит откровенно фиктивный характер графы «национальность» в старых паспортах, но при этом не имеет никакого выражения ни в культуре, ни и языке.

Гораздо более пристальное внимание работе с соотечественниками стали уделять российские загранучреждения. В ноябре 2007 года В.Путин в своём кремлёвском выступлении перед главами дипломатических миссий к приоритетам российской внешней политики отнёс и создание устойчивых механизмов обеспечения законных прав соотечественников, проживающих за рубежом. В 2007 году было проведено около 60 страновых конференций и семь региональных конференций соотечественников (например, Конференция соотечественников стран Европы в Праге, стран Центральной Азии в Бишкеке). Повсюду создавались координационные советы диаспоральных организаций, причём это касалось даже таких экзотических стран, как Египет. Плодятся новые печатные и Интернет-издания.

Особенно активизировалась деятельность русских организаций в Европе. Ещё 17 июня 2005 года 34-мя участниками была учреждена общественная организация русскоязычных жителей ЕС – Европейский русский альянс. Тогда же четыре существующие русские партии ЕС (Объединение «За права человека в единой Латвии», «Союз русских Литвы», «Русская партия Эстонии» и «Партия в защиту русофонии Франции») образовали Федерацию русских партий Европы.  9-10 июня 2007 года в Кёльне состоялся Первый Всегерманский съезд российских соотечественников под характерным названием «Несбывшиеся мечты или нереализованные возможности». На нём приняли решение организовать рабочую группу для создания Общественного союза, представляющего интересы и права соотечественников. 1-2 октября 2007 года в Брюсселе состоялся Европейский русский форум на тему «Русскоговорящее общество Европы и его роль в отношениях ЕС – Россия». Большое значение имеет, несомненно, и долгожданное подписание Акта канонического общения РПЦ и РПЦЗ в мае 2007 года.

Труднее всего процесс русской консолидации проходит в стране, в ко-торой русские и русскоязычные жители составляют как минимум поло-вину населения – на Украине. В то же время, именно здесь активизация деятельности русских организаций, возможно, наиболее заметна.

11 февраля 2007 г. в Киеве было создано Объединение организаций соотечественников «Русское содружество», соединившее около сорока общественных организаций по всей стране. В июне оно получило официальную регистрацию, что само по себе можно считать большой победой. 15-16 декабря 2007 года в Ялте состоялась Всеукраинская конференция русских организаций, на которой был создан Всеукраинский совет российских соотечественников (ВСРС). В его задачи входит наладить координацию усилий русских организаций на Украине, их взаимодействие. В планах – создание трёхступенчатой структуры представительства и управления.

Тогда же – в декабре – ВСРС предложил русским организациям проект «Декларации прав русской культуры на Украине», которая должна быть принята в ходе намеченной на весну 2008 года всеукраинской конференции организаций российских соотечественников («Гуманитарный съезд» русских общественных организаций в городе Северодонецке). Это мероприятие должно стать также своеобразным «Северо-донецком-2» - съездом депутатов всех уровней, представляющих интересы территориальных общин Юго-Востока и Центра Украины. Запланирован ряд мероприятий по защите русского языка. Целью такого съезда должна стать защита русскоязычного населения страны. Очевидно, что повторное премьерство Юлии Тимошенко обещает новое усиление наступления на права русскоязычного населения Украины. В 2009 году планируется широко отметить 200-летие со дня рождения Н.В.Гоголя и 300-летие победы русской армии в Полтавской битве.

Основная цель сейчас – поднятие официального статуса русского языка. В настоящее время уже ясно, что волна признания русского языка советами областей Украины ни к чему не привела. Как подчёркивает председатель Русской общины Крыма С.П. Цеков, «до тех пор, пока не будет сформировано Русское национальное движение, пока на площадь не выйдут 10-15 тысяч человек в защиту своих законных прав, - права русско-культурного населения будут нарушаться». А здесь кроются важнейшие проблемы для всего Русского мира, решения которых ещё не видно.

И в первую очередь: русское движение почти нигде не представлено в политике. Отчасти это уже не так для стран ЕС (и это завоевания само-го последнего времени), но это полностью так для Украины. Интересы русскоязычного избирателя обещают отстаивать партии, далёкие от русской идентичности и собственно русских проблем, однако пользующиеся господством на региональном уровне власти (в советах) и значительным влиянием в столице. Такая ситуация приводит к стагнации русского движения, к замораживанию основных проблем. Их решение – только в формировании русскоязычными гражданами Украины партии русских интересов. Потенциально располагая очень крупным электоратом, она могла бы проводить через парламент важнейшие для них решения и, возможно, участвовать в деятельности коалиционных составов правительства. Однако до 2007 года даже разговоров о перспективе её создания почти не шло.

И только 8 декабря 2007 г. Объединение «Русское содружество» издало специальную декларацию о необходимости создания новой политической партии, для которой главной целью являлась бы защита прав и интересов русского населения Украины. Такое заявление со стороны одного из крупнейших панукраинских объединений русских общественных организаций можно считать крайне важным моментом – тематика создания Русской партии вошла в политический дискурс страны.

Одновременно всё более явным становится тот факт, что строить взаимоотношения с «соотечественниками за рубежом» на территории Украины, Белоруссии и Казахстана Москва должна иным образом, чем с диаспорами «соотечественников» в более отдалённых странах. Россия до сих пор не сделала различия в своей политике относительно организаций российских соотечественников в странах нетрадиционного проживания русских и в странах, в которых русские имеют историческое право считаться автохтонным населением. В Координационном совете соотечественников, например, Украину представляет всего три человека – как просто от одной из стран проживания русских диаспор.

Немаловажно, что некоторые организации это свойство российской по-литики пытаются преодолеть (по крайней мере, на уровне утверждений). В одном из заявлений Объединения «Русское содружество» до-вольно открыто говорится, что вся «Украина – неотъемлемая часть Русского Мира». Возможно, выход из этого положения может быть найден через введение в российский понятийный обиход, помимо «Русского мира», ещё и понятия о «Русской земле». Будучи традиционным для русской культуры, оно, кстати, по-прежнему актуально для Русской православной церкви, как обозначение пределов традиционной канонической территории. Только тогда русские Украины, Белоруссии и Казахстана в глазах российских чиновников смогли бы превратиться из эмигрантских общин в полноправные части русского народа, оторванные от российской государственности.

Отношения России со своей диаспорой ещё не вышли из подготовительной стадии, однако реалии современной политики всё более требуют их скорейшего становления и задействования. Первые шаги к изменению ситуации в лучшую сторону Москвой сделаны, однако трудно представить их успешное развитие без урегулирования внутрироссийских проблем, благодаря которым даже формулирование операционного понятия о «соотечественниках за рубежом» до сих пор остаётся не-возможным.

  Статья подготовлена для Доклада ИНС «Итоги с Владимиром Путиным: внешняя политика Кремля», весна 2008