ПДС как форма квазидиалога власти с обществом

Андрей Чеботарев (Алма-Ата)

Как известно, 15 ноября 2002 года президент РК подписал распоряжение о создании постоянно действующего Совещания по выработке предложений по дальнейшей демократизации и развитию гражданского общества (ПДС). По официальной версии, данный орган создан для обеспечения конструктивного взаимодействия между государством и такими институтами гражданского общества, как политические партии и иные неправительственные организации.

Возглавить ПДС и обеспечить проведение соответствующих организационно-правовых мероприятий по его созданию было поручено вице-премьеру Бауржану Мухамеджанову. По его словам, в рамках ПДС различные политические силы смогут вырабатывать согласованные позиции и рекомендации для государственных органов по углублению демократических процессов в стране, совершенствованию соответствующего законодательства и по другим важным вопросам развития Казахстана. При этом будут обсуждаться различные точки зрения.

На первый взгляд казалось, что создание ПДС стало следствием признания властями необходимости проведения постоянного диалога с представителями институтов гражданского общества, в том числе и с оппозицией. Однако проведенные 2 и 20 декабря 2002 года заседания ПДС в очередной раз продемонстрировали, что слова и дела казахстанских властей не соответствуют друг другу. Об этом говорят следующие критические моменты в процессе создания и начального функционирования данного органа.

Во-первых, правительство, которому было поручено обеспечить создание и дальнейшую деятельность ПДС, сильно затянуло с исполнением этого поручения. По логике вещей, ему следовало бы разработать и предложить на обсуждение участникам совещания уже на самом первом его заседании проект Положения о ПДС, в котором были бы четко расписаны функции, структура, регламент и другие вопросы организационного характера данного органа. Однако такой документ почему-то появился лишь на втором заседании ПДС. В итоге целых два заседания были посвящены решению вопросов организационно-правового характера.

Во-вторых, совершенно не ясны критерии подбора участников ПДС. Ввиду этого состав участников получился довольно "пестрым". Причем не только в социально-политическом, но и институциональном (парламент, партии, НПО и т.д.) отношении. Согласно стенограмме первого заседания ПДС, в его работе приняли участие представители: а) органов власти (администрация президента, правительство, Центризбирком и т.д.) и околовластных структур (Ассамблея народов Казахстана) – 14; б) депутаты парламента – 9; в) политических партий – 11 (Аграрная, "Ак жол", "Алаш", "Ауыл", Возрождения, Гражданская, Женщин Казахстана, "Казак ели", "Отан", Патриотов, "Соотечественник"); г) национально-культурных объединений – 3; д) иных общественных организаций – 6 (Конфедерация НПО Казахстана, "За будущее Казахстана", Союз журналистов и др.); е) религиозных конфессий – 4; ж) научно-исследовательских учреждений – 1.

Как видно, среди участников ПДС преобладают представители государственных органов. А это значит, что без их одобрения другим участникам совещания будет весьма трудно принять то или иное решение. Относительно участников от неполитических общественных организаций непонятно, почему в ПДС пригласили именно их, тогда как от других не менее известных в республике НПО никого не позвали. То же самое касается депутатов парламента и иных отдельно взятых персоналий. Не менее интересным представляется и присутствие в составе совещания служителей тех или иных религиозных культов. Хотя известно, что порядок соответствующих религиозных учреждений запрещает духовным особам участвовать в общественно-политических мероприятиях.

Что касается представителей партий, которые по логике вещей должны быть основными участниками ПДС, то они оказались здесь "размыты" среди госчиновников, представителей НПО и отдельных персоналий. Это обстоятельство может привести к тому, что в процессе обсуждения тех или иных наиболее важных для развития общества вопросов акцент постепенно будет смещаться с вопросов общеполитического значения (выборы, положение партий, СМИ и т.п.) к проблемам, больше носящим узкосоциальный характер, типа трудовые отношения, развитие языков и т.д.

Правда, во избежание такого исхода сопредседатели партии "Ак жол" предложили создать внутри ПДС две секции, которые бы занимались соответственно вопросами политической демократизации и построения гражданского общества. Но, как и следовало ожидать, большинство участников на это не пошло. В итоге в ПДС сложилась та же ситуация, что и в известной басне Крылова про лебедя, рака и щуку. Показательно в этом плане то, что участники совещания даже не смогли договориться о повестке дня третьего заседания.

В-третьих, налицо сильный дисбаланс представленности в ПДС различных партий. "Копнув" участников совещания на предмет их партийной принадлежности, можно легко убедиться, что почти каждый третий, если не второй, из них является членом ведущей партии власти – "Отан". Но тогда получается, что ПДС будет работать так, как захотят преобладающие здесь чиновники и "отановцы".

В-четвертых, в пользу отмеченного выше вывода говорит и тот факт, что в ходе дискуссии о фигуре председателя ПДС большинство участников приняли решение оставить председателем ПДС вице-премьера Мухамеджанова. Тогда как "акжоловцы" предлагали, чтобы эту должность поочередно, путем переизбрания на каждом заседании, занимали представители различных партий и НПО. "Послушное" же большинство решило как обычно по-своему. В то же время они ввели должность заместителя председателя ПДС, которого и решили переизбирать на каждом заседании.

В связи с этим можно сказать, что при доминировании внутри ПДС чиновников и назначении одного из них руководителем данного органа последний серьезно рискует превратиться во что-то типа отдела аппарата правительства. Тем более, что в руках правительства сосредоточены все механизмы организационного и материально-технического обеспечения деятельности ПДС, а рабочим органом совещания, согласно Положению о ПДС, является… министерство культуры, информации и общественного согласия (МКИОС).

В-пятых, остается загадкой статус ПДС. В распоряжении президента РК от 15 ноября 2002 года говорится только о поручении правительству образовать ПДС, принять различные меры по обеспечению его деятельности, постоянно информировать главу государства и граждан республики о работе совещания.

По логике вещей ПДС должно быть консультативно-совещательным органом. Однако каких-либо нормативно-правовых актов на этот счет нет. Также не ясно при ком создан и действует этот орган. Согласно пп. 20) ст. 44 Конституции РК президент вправе образовать Совет безопасности, Высший судебный совет и иные консультативно-совещательные органы. Однако неизвестно, распространяется ли это его право на ПДС, которое непонятно что из себя в организационно-правовом отношении представляет?

Если же ПДС – это консультативно-совещательный орган при правительстве, то тогда он должен быть в этом статусе создан самим правительством на основе соответствующего постановления. Однако власти сделали все наоборот: сначала создали ПДС, затем утвердили постановлением правительства, принятым, кстати, только 29 декабря 2002 года, положение о нем. Но самое интересное, что и это положение не дает ответа на вопрос, что же есть в самом деле ПДС. В итоге в лице ПДС республика имеет "внеконституционную" структуру, правомерность существования которой с учетом изложенного выше довольно сомнительно.

В-шестых, что самое важное, не ясно, что будет дальше с теми рекомендациями и предложениями, которые будут выработаны участниками ПДС по тем или иным вопросам. Никто не может гарантировать, что все эти рекомендации и предложения будут полностью приняты правительством и найдут свою реализацию в принятых им соответствующих решениях (за исключением, конечно, тех, которые будут всецело устраивать правительство – прим.). А у участников ПДС из негосударственного сектора нет никаких механизмов мониторинга и контроля за практической реализацией тех или иных решений совещания.

Правда, Положение о ПДС предполагает право совещания осуществлять контроль за исполнением принятых им решений. Однако оно же устанавливает, что функции этого контроля возлагаются на председателя ПДС. А это значит, что фактически правительство будет "контролировать" само себя. При таком "контроле" вкупе с составом участников, утверждаемым правительством, и рабочим органом в лице МКИОСа можно не сомневаться, что принятые ПДС решения будут строго следовать "верному курсу".

Таким образом, все это вместе взятое способствует тому, что деятельность ПДС изначально приобрела формальный характер, а само оно является по сути дела квазипредставительным органом, который не соответствует первоначально возложенным на него задачам и ожиданиям.

Не случайно, что в работе ПДС с самого начала отказались участвовать представители таких оппозиционных партий и движений, как Компартия, РНПК, "Азамат", "Демократический выбор Казахстана", "Поколение" и другие участники Форума демократических сил Казахстана. Безусловно, что у этого решения оппозиции имеются серьезные основания.

Прежде всего, оппозиция не может не видеть формальный характер деятельности ПДС. К тому же внутри ПДС оппозиция будет находиться в подавляющем меньшинстве. В связи с этим ее участие сведется только к тому, чтобы демонстрировать внутри совещания плюрализм мнений и соглашаться с позициями большинства, если они будут ее устраивать. Так что оппозиция не видит в лице ПДС механизма, который она может использовать для осуществления своих целей и задач.

В целом же, несмотря на создание и начало деятельности ПДС, в республике по-прежнему сохраняется состояние конфронтации между оппозицией и действующей властью, которая оказывает всевозможное давление в отношении активистов оппозиции и связанных с ними СМИ. Это наглядно продемонстрировали прошедшие 28 декабря 2002 года в трех избирательных округах выборы депутатов мажилиса, в ходе которых власти сделали все, чтобы не допустить избрание неугодных им кандидатов. Так что никакое ПДС не способно преодолеть эту атмосферу, ибо это может сделать только сама власть.

Откровенным цинизмом можно назвать приглашение для участия в ПДС лидеров таких партий, как РНПК, Народный конгресс и "Азамат", которые из-за своего несогласия исполнять откровенно неконституционный закон о политических партиях, принятый в июле этого года, могут в ближайшее время быть просто-напросто упразднены властями через суд. То же самое можно сказать и про приглашение в ПДС представителей РНПК и ДВК, лидеры которых осуждены по политическим мотивам как уголовные преступники и, естественно, не могут участвовать в работе совещания.

Так или иначе, но отсутствие представителей оппозиции в ПДС сильно снижает уровень представительности и легитимности данного органа. Хотя власть такой расклад, видимо, вполне устраивает. За отсутствием оппозиции определенную оппозиционность внутри ПДС проявляют только лидеры "Ак жола" и депутат мажилиса, лидер партии Патриотов Гани Касымов. Тем самым, с одной стороны, внутри ПДС есть видимость дискуссии и плюрализма мнений, а, с другой стороны, отмеченные выше лица находятся в подавляющем меньшинстве и практически никак не могут повлиять на ход работы совещания.

В то же время, можно предположить, что если в ПДС не будут участвовать партии "Ак жол" и Патриотов, то тогда деятельность этого органа вообще не будет иметь никакого смысла ни для власти, ни для его участников из других партий и НПО. Властям выгодно показать всему миру, что они готовы пойти на диалог с обществом и его институтами. Однако, если в ПДС будут входить только лица одной политической, а именно – пропрезидентской, ориентации, то это уже будет не диалог, а монолог или скорее даже разговор сам с собой.

Для таких партий, как "Отан", Гражданская и Аграрная, участие в ПДС по большому счету носит символический характер. Эти партии имеют самые большие фракции в парламенте и могут через них лоббировать принятие нужных законов. Поэтому существенного интереса к работе ПДС, кроме как угодить властям, у них явно нет. То же самое можно сказать, например, про национально-культурные центры, которые имеют, хотя бы и формально, собственный институт для выражения своих позиций и реализации своих интересов в лице Ассамблеи народов Казахстана.

К чему может привести в конечном итоге работа этого совещания? Ответ на этот вопрос дает уже имеющийся у казахстанских властей безуспешный опыт проведения квазидиалога с обществом и его институтами с созданием соответствующей структуры. Речь идет о "круглом столе" партий и иных общественно-политических объединений, созданном в начале 1998 года фактически по инициативе все того же МКИОСа и при поддержке будущих составных частей партии "Отан", а тогда самостоятельных пропрезидентских организаций - партий Демократической, Народного единства, Либерального движения и иже с ними. Этот "орган" даже получил весьма громкое название – "Народный союз в поддержку реформ".

Если внимательно посмотреть на этот "круглый стол", то можно легко убедиться, что это точная копия ПДС. С той лишь разницей, что в нем не было одного руководителя, а председателями на каждом заседании были представители объединений, предложившие обсуждение того или иного вопроса. Все остальное же там было как в ПДС: курирование и обеспечение деятельности со стороны правительства в лице МКИОС, отсутствие представителей оппозиции, видимо, по тем же причинам, что и в ПДС, абсолютно пустой разговор на самом первом заседании по обсуждению… геополитических координат Казахстана, неопределенность и, следовательно, "внеконституционность" организационно-правового статуса, безрезультативность обсуждаемых вопросов в практическом плане.

Надо отметить, что в 1998 году прошло 7 заседаний "Народного союза в поддержку реформ", на которых обсуждались как конкретные (проблемы малых городов, молодежной политики, децентрализации власти и создания местного самоуправления, борьбы с коррупцией), так и совершенно абстрактные темы типа "Гражданин Казахстана: надежда и реальность". По всем ним были приняты рекомендации и предложения к правительству и в парламент. Но никто не может сказать, было ли хоть одно из них принято этими органами.

Не случайно, что этот "круглый стол" тихо и мирно "почил в бозе". После проведения в 1999 году выборов президента и в условиях подготовки к парламентским выборам он перестал быть нужным всем. Примечательно, что потом никто из его участников даже не поднимал вопроса, а почему мы больше не собираемся. Молчание хранили даже "кураторы" из МКИОСа.

Именно по такому пути сейчас идет и ПДС. Скорее всего, через эту структуру власти попытаются "легитимизировать" для последующего принятия через послушное парламентское большинство нужных им поправок к законам о выборах и СМИ и, возможно, Земельного кодекса. После этого необходимость дальнейшего существования ПДС, тем более в настоящем его виде, теряет всякий смысл даже для властей. Хотя для казахстанского общества и его реальных, независимых от государства и неангажированных им институтов существование ПДС не имеет никакого значения уже сейчас.