Основы правового регулирования иммиграции в Австралии

Татьяна Титова

Миграционная политика для развитых стран мира сегодня все более настойчиво выдвигается в число приоритетных направлений государственного регулирования. Тенденции внешней политики, положение на внутреннем рынке и демографическая ситуация в стране являются теми факторами, которые определяют концептуальные подходы к регулированию миграционных потоков. Наиболее четко значимость миграционной политики в качестве важнейшей составляющей государственного развития прослеживается в так называемых «странах иммигрантов», в силу исторической специфики уделяющих повышенное внимание этому вопросу. В наших материалах уже рассматривалось иммиграционное законодательство ряда государств, наиболее активно проводящих миграционную политику и имеющих разработанную систему правовых норм в этой области. В список таких стран – следует отметить, весьма немногочисленный – входит Австралия.

В течение последнего десятилетия в стране не прекращаются дебаты по поводу размеров иммиграции. В 1995 г. Бюро статистики Австралии прогнозировало рост населения к 2021 г. до 22,5 - 24 млн. человек, а к 2051 г. до 28 млн. чел. Однако реальность не подтвердила расчеты демографов. Рождаемость оказалась ниже предполагаемой, иммиграция упала почти вдвое, а смертность возросла. Новые расчеты показывают, что при существующей ситуации прирост населения страны замедлится. К 2051 г. население Австралии составит всего 20 млн. человек, что на 8 млн. меньше, чем предполагалось. Среднегодовая иммиграция продолжает уменьшаться. Министр по делам иммиграции Филипп Раддок заявил, что правительству придется увеличить квоты на иммиграцию, поскольку рост населения Австралии отвечает национальным интересам. По его словам, в ближайшие четыре года страна будет принимать 100.000-110.000 человек в год (в 2001 году в Австралию на постоянное место жительства переехало 93.000 человек). При этом квота для беженцев остается прежней и составляет 12.000. Весь дополнительный приток иммиграции предполагается обеспечивать за счет квалифицированных специалистов. Однако наряду с увеличением численности повышаются требования и к их качеству – возрастает проходной балл (См.: Иностранецъ, N17 от 21.05.2002).

Если проанализировать реальную практику регулирования иммиграции в Австралию в течение последнего десятилетия, тенденция усложнения процедуры иммиграции достаточно очевидна. Так, в начале 90-х гг. государство брало на себя целый ряд обязательств в отношении иммигранта:  компенсацию расходов на проезд, помощь в жилищном обустройстве, бесплатные курсы английского языка и др. Один год постоянного проживания в стране давал право ходатайствовать о приобретении австралийского гражданства. На сегодняшний день ситуация выглядит по-иному, хотя Австралия остается страной, активно принимающей иммигрантов и, соответственно, имеющей весьма демократичные правила иммиграции, по сравнению с большинством развитых стран.

 Основной задачей иммиграционной политики Австралии является обеспечение легальной и качественной иммиграции. При этом упор на два направления:

дипломированные или квалифицированные специалисты;

бизнесмены с опытом предпринимательства и с определенными финансовыми средствами.

В то же время необходимо отметить, что некоторые профессии имеют режим наименьшего благоприятствования для иммиграции в Австралию. Это объясняется лоббированием в парламенте интересов людей определенных профессий, имеющих высокий социальный статус и большие финансовые средства,  что позволяет им проводить через  парламент законы, ограничивающие иммиграцию иностранных специалистов. В первую очередь это относится к медицинским работникам с высшим образованием, особенно к врачам, имеющим собственную практику или работающим в клиниках. При подсчетах очков эта категория автоматически получает минус 25 баллов, что сильно понижает их шансы на иммиграцию.

Принятие решения о выдаче визы сводится к процессу «постановки галочек». Это означает, что требования к иммигранту четко сформулированы с учетом всех социальных групп и возможных частных обстоятельств. Цель такого подхода - до минимума свести субъективный момент. Чиновник, принимающий решение, обязан поставить галочки на предмет соответствия кандидата всем критериям, установленным в законе относительно той или иной категории визы.

Следующий этап - набор необходимых баллов для положительного решения о выдаче визы. Это относится почти ко всем видам семейной иммиграции и, без исключения, к независимой иммиграции. Отличия состоят только в системе начисления очков-баллов. Количество необходимых баллов, как правило, устанавливается на календарный год.

Такой подход, однако, не исключает нарушений и ошибок со стороны сотрудников Министерства по делам иммиграции. Это подтверждается большим процентом дел (до 45%), которые пересматриваются в трибуналах и судебных инстанциях в пользу лиц, подавших на визу (См.: http://www.geocities.com).

Иммиграционное законодательство Австралии - сложная система взаимодействия законов, их толкований и служебных инструкций, которые формально носят подзаконный характер, но на практике иногда значительно изменяют законы. Кроме того, иммиграционное законодательство является одним из наиболее динамичных разделов австралийского права. Это объясняется тем, что распоряжения министра по делам иммиграции принимаются к исполнению сразу после подписания и действуют до рассмотрения их в парламенте. В случае отмены данных распоряжений, что происходит довольно часто, возникает   множество   коллизий   в   исполнении   иммиграционного законодательства. При этом значительно усложняется толкование документов и служебных инструкций.

С учетом быстро меняющегося законодательства, официально зарегистрированные   иммиграционные   агенты   вынуждены   ежегодно подтверждать свою квалификацию. Лицензия на право заниматься этой деятельностью выдается только на один год.

Существует две правительственные программы, разрабатываемые в целях содействия желающим переехать в Австралию на постоянное место жительства. Первая – собственно миграционная включает три основные потока:

экономическая иммиграция;

семейная иммиграция;

желающие вернуться бывшие граждане либо резиденты Австралии, а также граждане Новой Зеландии

Эти потоки подразделяются, в свою очередь, на целый ряд категорий иммиграции.

Вторая программа – гуманитарная разрабатывается специально для беженцев и иных гуманитарных целей.

Ниже характеризуются правовые основы регулирования основных категорий иммиграции.

Экономическая иммиграция

Профессиональная независимая иммиграция

Эта категория предназначена для потенциальных иммигрантов, чье образование, квалификация и опыт работы могут представлять интерес для экономики и культуры Австралии. Претенденту необходимо набрать установленное иммиграционным законодательством количество баллов, которые начисляются за определенные факторы. В настоящее время проходной балл равен 115. Вопрос о выдаче визы решается Департаментом по делам иммиграции (Department of Immigration and Multicultural Affairs) на основании суммы баллов, набранных претендентом.

Основные требования к потенциальным иммигрантам по данной категории следующие:

возраст - не более 45 лет;

знание английского языка, подтвержденное экзаменом IELTS;

наличие специальности, которая входит в Список квалифицированных профессий (Skilled Occupations List – SOL), действительный на текущий момент;

опыт работы по данной специальности от 1 до 3 лет в зависимости от специальности;

подтверждение квалификации соответствующими органами Австралии.

Помимо основных существуют дополнительные баллы, которые присуждаются за:

особо востребованную специальность (специальный список для мигрантов The Migration Occupations in Demand List – MOND);

дополнительный стаж работы;

предложение работы от работодателя по профессии, которая находится в MODL;

квалификацию, полученную в учебном заведении Австралии;

то, что жена/муж претендента удовлетворяет минимальным требованиям; необходимым для подачи заявления по возрасту, знанию языка, квалификации и стажу работы;

инвестиции в экономику страны не менее USD100 000;

легальную работу в Австралии по специальности, входящей в SOL, не менее полугода в течение четырех лет перед подачей иммиграционного заявления;

владение языком одной из австралийских общин.

В случае, когда набранный балл оказывается ниже проходного, но выше второй оговоренной границы, заявитель на два года попадает в резерв (immigration pool). Если за это время проходной балл снижается до набранного кандидатом, оформление его иммиграционной визы возобновляется.

В рамках независимой иммиграции существует  категория Skill matching (подбор работодателя). Заявителем заполняется определенная форма, которая помещается в специальную базу данных, предназначенную для потенциальных работодателей

Квалифицированные специалисты, имеющие родственные связи в Австралии (Family Sponsored)

Если у претендента или его супруги (супруга) есть родственники – граждане или постоянные жители страны, готовые оказать спонсорскую помощь, он подпадает под категорию «имеющий австралийского спонсора». Родственниками считаются взрослые дети – родные, приемные, падчерицы и пасынки, родители (не обязательно кровные), братья и сестры, в том числе и сводные, племянницы и племянники, двоюродные братья и сестры, внуки.

Заявления, подаваемые в соответствии с данным подклассом, оцениваются также как заявления на получение визы по категории «Независимая иммиграция», за исключением того, что дополнительные баллы начисляются за наличие у заявителя родственников, постоянно проживающих в Австралии. При определении количества дополнительных баллов учитываются такие факторы как:

степень родства;

является ли родственник заявителя гражданином Австралии;

регион проживания родственника;

материальное положение родственника.

Иммигранты, спонсируемые работодателями (Employer Nomination and Skilled Visas)

Для иммиграции по этим двум категориям необходима спонсорская поддержка австралийского работодателя, способного продемонстрировать, что он не может найти специалиста требуемой квалификации на австралийском рынке рабочей силы. Оценка объективности запроса проводится совместно Департаментом по труду и Департаментом по делам иммиграции Австралии. Кандидаты на иммиграцию должны быть моложе 45 лет (существуют исключения). Заявление на получение виз по этой категории подаются как вне Австралии, так и в Австралии.

Бизнес-иммиграция (Business Skills)

Австралийское законодательство выделяет пять основных категорий бизнес-иммиграции:

Владелец бизнеса (Business Оwner) - для владельцев или совладельцев бизнеса

Руководитель (Senior Executive) - для работников руководящего состава крупного бизнеса

Инвестор (Investment-linked) - для владельцев или совладельцев инвестиционных средств и/или бизнеса

Владелец бизнеса, основанного в Австралии (Established Business in Australia) - для владельцев или совладельцев бизнеса, основанного и оперирующего в Австралии не менее 18 месяцев

Владелец бизнеса, основанного в регионе Австралии (Regional Established Business in Australia) - для владельцев или совладельцев бизнеса, основанного в одном из отдаленных районов Австралии.

Важнейшей процедуры иммиграции по одной из этих категорий является предварительная оценка бизнес-квалификации кандидата на иммиграцию, а также обоснованность его желания развивать бизнес в Австралии. Для всех этих категорий существует оценочный тест, баллы по которому набираются за:

объем капитала, вложенный в бизнес;

атрибуты бизнеса;

количество людей, трудоустроенных в бизнесе;

возраст заявителя;

опыт инвестиционной деятельности;

знание английского языка;

личный капитал бизнесмена.

Лицо, подающее прошение по категории «Владелец бизнеса» должно быть владельцем или совладельцем бизнеса за границей в течение двух из последних четырех финансовых лет и иметь успешную бизнес-биографию. Его доля в бизнесе должна быть не менее AUS $ 300.000. Кроме того, он должен продемонстрировать намерения вести бизнес в Австралии и уведомить об этом соответствующие органы в том регионе Австралии, где он планирует вести бизнес. Претендент должен доказать, что предварительно имел бизнес с ежегодным товарооборотом не менее $ 750,000.

Категория «Инвестор» создана с целью привлечения в страну бизнесменов, способных внести значительный вклад в экономику Австралии на срок не менее трех лет. Минимальная сумма инвестиций составляет AUS $ 750.000. Инвестор должен подтвердить легальность своих средств.

Для основывающих бизнес в Австралии процесс иммиграции разделен на две стадии. Первая предусматривает получение долгосрочной визы сроком на четыре года, которая позволяет приехать в страну для создания или покупки бизнеса.  Потенциальный иммигрант по данной категории должен подтвердить наличие собственного успешного бизнеса, а также возможность вложения денежных средств, полученных легальным путем, для организации бизнеса в Австралии на сумму не менее AUS $ 250.000. Бизнесмен  предоставляет проработанный бизнес-план, который должен предусматривать занятость в предприятии не менее трех австралийских граждан. Необходимо также подтверждение собственной квалификации и опыта работы, достаточных для руководства бизнесом.

С началом функционирования бизнеса в стране иммигранту предоставляется вид на жительство. После полутора лет проживания, если основанное предприятие не является убыточным, можно получить статус постоянного жителя Австралии. Обладание в течение двух лет данной визой дает право на получение гражданства.

Семейная иммиграция (Family migration)

От людей, иммигрирующих по данной программе, не требуется наличия определенного уровня образования или знания английского языка. В расчет принимаются только их родственные связи с австралийскими спонсорами. Потенциальный иммигрант должен иметь спонсора в лице своего австралийского родственника или жениха/невесты. Спонсором может быть совершеннолетний (старше 18 лет), гражданин или постоянный житель Австралии. Граждане Новой Зеландии при соблюдении определенных условий также могут выступать в качестве спонсоров.

По категории «Семейная иммиграция» могут иммигрировать:

муж/жена (включая живущих в гражданском браке) австралийского спонсора

жених/невеста спонсора

зависимый ребенок (включая приемных детей) спонсора

взаимозависимый партнер спонсора (относится к гомосексуальным партнерам)

родители

родственник-сирота

родственник, приглашаемый для оказания помощи спонсору, живущему в Австралии (в случае болезни или недееспособности спонсора)

пожилой зависимый родственник

последний оставшийся родственник.

Остановимся на некоторых из указанных категорий иммигрантов.

Родители

Пожилые родители и родители работающего возраста могут подавать заявление на иммиграцию по данной категории, находясь вне Австралии. Пожилые родители вправе обращаться с заявлением, находясь в Австралии. При этом пожилыми считаются родители, чей возраст позволяет получать пенсию по возрасту: женщины старше 61 года, мужчины  старше 65 лет.

Подобные заявления рассматриваются на строго индивидуальной основе. К заявителям предъявляются стандартные требования в отношении здоровья и репутации. Кроме того, для этой категории иммигрантов требуется обязательное предоставление «гарантии поддержки» (Assurance of Support), т.е. денежного залога в определяемой законом сумме.

Иммигранты по данной категории должны пройти тест «Баланс семьи». Это означает, что количество детей, проживающих постоянно и на законных основания в Австралии, должно быть больше или равно количеству детей, проживающих в стране постоянного проживания желающих иммигрировать родителей. Если дети проживают в различных странах, то количество детей, постоянно проживающих в Австралии, должно быть больше количества детей, проживающих в каждой отдельно взятой стране.

Целью данного теста является установление наличия родительских связей с детьми в Австралии и возможность поддержки родителей детьми после въезда в Австралию. Тест учитывает детей обоих родителей, включая детей от прошлых законных и гражданских браков, а также приемных детей без учета от того, являются ли они зависимыми детьми или нет, состоят в браке, разведены или живут одни. Характер взаимоотношений между родителями и детьми в данном случае значения не имеет.

Последний оставшийся родственник 

Под данную категорию подпадают проживающие вне Австралии последний брат/ сестра спонсора или его материально независимый ребенок. Родственники супруга/супруги, подавшего заявление, также принимаются во внимание.

Заявитель не соответствует определению «Последний оставшийся родственник» в том случае, если он или его супруг/супруга в стране проживания имеют близкого родственника либо в течение трех последних лет перед подачей заявления имели контакты с близкими родственниками, живущими в другой стране.

Гомосексуальные партнеры 

Выделение данной категории иммигрантов – специфика законодательства Австралии. За визами могут обращаться лица старше 18 лет, поддерживающие взаимозависимые отношения по крайней мере в течение 12 месяцев непосредственно перед подачей заявления на иммиграцию.

К спонсорам применяются обычные ограничения на количество и периодичность случаев оказания спонсорской поддержки по этой категории:

количество случаев оказания спонсорской поддержки не может превышать двух раз, причем второй раз - только через пять лет после первого случая;

если при въезде в Австралию спонсору самому была оказана спонсорская поддержка как взаимозависимому партнеру, супругу/супруге или жениху/невесте,  он/она имеет право оказывать спонсорскую поддержку только через пять лет после въезда в Австралию.

Процедура рассмотрения заявлений, поданных по данной категории, происходит в два этапа.  На первом этом этапе оценивается право заявителя на получение визы временного жителя Австралии. От иммигранта требуется  пройти медицинское обследование, проверку репутации в стране проживания, а также  присутствовать на интервью, проводимом сотрудниками Департамента по делам иммиграции. Если требования Департамента выполнены, заявителю выдается временная виза, остающаяся в силе до момента выдачи визы постоянного жителя. Эта виза дает право на многократный въезд/выезд из Австралии в течение тридцати  месяцев с момента подачи заявления.

Второй этап начинается через два года после подачи заявления на получение временной визы. На этом этапе оценивается возможность выдачи заявителю визы постоянного жителя Австралии. Виза может выдаваться как в стране, так и за ее пределами. 

При этом  от заявителя требуется: предоставить доказательства, что взаимозависимые отношения продолжаются и являются искренними;

заявления от двух людей, хорошо знающих заявителя и его австралийского спонсора, подтверждающие искренность существующих отношений;

пройти полицейскую проверку (если заявитель проживал в Австралии более одного года); присутствовать на интервью, проводимом сотрудниками Департамента по делам иммиграции.

В некоторых случаях от австралийского спонсора может быть потребовано предоставление «гарантии поддержки».

Обычно виза постоянного жителя не выдается раньше завершения двухлетнего периода, за исключением следующих случаев:

если на момент подачи заявления взаимозависимые отношения существовали минимум пять лет;

если заявитель въехал в Австралию на основании временной визы, а его взаимоотношения с австралийским спонсором прекратились по следующим причинам: если заявитель после въезда в Австралию стал жертвой домашнего насилия; в случае смерти австралийского спонсора, случившейся после въезда заявителя в Австралию. Кроме того, заявителю необходимо доказать, что за время своего пребывания в стране он успел установить тесные связи с Австралией.

В случае прекращения отношений иммигранта с его австралийским спонсором по одной из вышеперечисленных причин, он непременно должен сообщить об этом в Департамент по делам иммиграции. В том случае, если отношения до разрыва будут оценены Департаментом как искренние, заявитель может быть освобожден от необходимости предоставления доказательств продолжающихся отношений; от требования того, чтобы австралийский партнер продолжал выступать в качестве спонсора; от двухлетнего периода ожидания визы постоянного жителя Австралии.

Беженцы

Гуманитарная иммиграция и прием беженцев основаны на нормах международного права. Австралия подписала Женевскую конвенцию ООН 1951 года «О статусе беженцев» и протокол 1967 года. На основании этих соглашений государство обязано предоставлять убежище лицам, прибывшим в страну или достигшим её границ и отвечающим соответствующим критериям международного права. Статус беженца можно получить только в том случае, если лицо подвергалось преследованиям в стране своего проживания по причине:

расы

национальности

принадлежности к определенным социальным группам

половой принадлежности

политического мнения.

Лицо, претендующее на статус беженца, должно доказать наличие реальной угрозы своей жизни в стране проживания. Правовые критерии предоставления данного статуса весьма жесткие. Заявление о получении статуса беженца рассматривается на строго индивидуальной основе с глубоким анализом обстоятельств, вынудивших лицо покинуть родину, а также политической ситуации в стране его проживания.

 На первом этапе, длящемся обычно два-три месяца, решение о признании беженцем принимается сотрудниками Департамента по делам иммиграции. Зачастую заявитель получает отказ. В этом случае дело может быть передано в Трибунал по делам беженцев (Refugee Review Tribunal). Средние сроки рассмотрения дел здесь составляют полтора-два года. При  получении отказа в данной инстанции существует возможность опротестовать вынесенное решение в Федеральном Суде или подать соответствующее прошение на имя Министра по делам иммиграции.

На период рассмотрения заявления претенденту выдается специальная виза, делающая его пребывание в стране законным. Ее наличие  дает заявителю право на работу, на обучение детей в школе и др.

Как следует из отчета, подготовленного омбудсменом Австралии Роном Мак Леодом, положение беженцев в стране хуже, чем у заключенных. Большинство иммигрантов являются выходцами из стран Ближнего Востока и Афганистана, заплатившими преступным группировкам за возможность проникнуть в благополучную страну через Индонезию. Около 3 тыс. мужчин, женщин и детей, находящихся  в специальных лагерях временного содержания, живут за колючей проволокой в суровых условиях. Австралийские власти не проводят никаких различий в содержании мужчин и женщин с детьми. В отчете также зафиксированы случаи нарушения прав человека в лагерях. Невыносимые условия привели к тому, что в 2001 году иммигранты несколько раз поднимали бунты в знак протеста.

Прошедшие в Австралии в ноябре 2001 года парламентские выборы продемонстрировали определенную тенденцию. Обе конкурирующие партии заняли в избирательной кампании жесткую позицию в отношении иммигрантов, что позволило некоторым обозревателям назвать состоявшиеся выборы «историческими». Судя по всему, Австралия – первый, но не последний пример того, что в ближайшем будущем проблема иммиграции станет одной из главных для избирателей в западных странах.

После событий 11 сентября наметилась опасная тенденция: развитые страны все более ужесточают свое иммиграционное законодательство. Западные страны и раньше пытались оградить свое благополучие от неконтролируемых потоков иммиграции. Однако теперь общественное мнение особенно настроено против мигрантов, что вынуждает правительства идти на столь жесткие меры. Отсутствие такого природного средства перераспределения населения, как иммиграция, может еще больше углубить пропасть между богатыми и бедными странами, когда в каждом нелегальном иммигранте будут видеть возможного члена террористической организации, угрожающего благополучию страны. Значит ли это, что мы постепенно возвращаемся во времена расовой нетерпимости? – ставят в этой связи вопрос некоторые аналитики (См.: Мировые дискуссии. Информационно-аналитический журнал, 12-11-2001. http://www.wdi.ru).