Государственная политика в отношении репатриантов и ее отражение в законодательстве

Андреева Г.

Под репатриацией понимается «возвращение на (историческую) родину лиц, в силу различных обстоятельств оказавшихся вне ее» (Конституционное право. Энциклопедический словарь.- М: НОРМА, 2000.- С.507.).

В число наиболее типичных случаев обычно включают возвращение военнопленных по окончании войны на родину; возвращение на родину беженцев, а также перемещенных лиц (т.е. лиц, вывезенных в ходе боевых действий с территории противника, как правило, насильственно); возвращение на историческую родину лиц, предки которых, родители либо они сами проживали на соответствующей территории.

Репатриация военнопленных регулируется Женевскими конвенциями о защите жертв войны 1949 г., которые предусматривают, что государство, имеющее военнопленных, обязано не препятствовать их возвращению на родину. Сам процесс возвращения согласовывается с принимающей стороной в отношении сроков и этапов приема военнопленных.

Репатриация беженцев и перемещенных лиц осуществляется на добровольной основе, государство пребывания не может препятствовать им в этом, но и не вправе насильственно отправлять на родину. Все эти вопросы также урегулированы международным правом.

Что касается репатриации на историческую родину лиц, предки которых, родители, либо они сами проживали на данной территории, то ранее она относилась в основном к случаям различных преследований населения (например, геноцида), вызвавших в свое время массовое оставление родины. В этом случае репатриация становится возможной в связи с изменением политического режима на их родине и связана с идеей восстановления справедливости в отношении данных этнических групп или народов. Другой вариант такого подхода к репатриации имел место в связи с различного рода изменениями границ и переустройством послевоенной Европы.

Репатриация в классическом смысле была, главным образом, связана с переселением ущемленных, пострадавших меньшинств, в том числе и в результате военных конфликтов, и такая репатриация сохраняется до настоящего времени. Если говорить о субъектах репатриации в этом случае, то это классические репатрианты – жертвы войны, национальные меньшинства, заслуживающие статуса беженцев или переселенцев.

Однако современные тенденции в репатриационном законодательстве не отражают этих традиционных представлений и не совпадают с таким правовым понятием репатриации, традиционно использовавшимся, в том числе в международном праве. Данное понятие предполагало: во-первых, какую-то договоренность между государствами по поводу процесса перемещения определенной категории лиц; во-вторых, хотя этнокультурный компонент в политической мотивации присутствовал, но не преобладал. Например, послевоенная репатриация в Европе была связана с изменениями границ, переустройством территорий и необходимостью определения государственной принадлежности тех или иных групп населения. В рамках этого процесса, том числе, происходил массовый обмен населения: немцев из Польши отправили в Германию, на освободившееся место переселили поляков из Восточной Польши, а также Украины и Белоруссии. При этом значительную часть немцев, например, отправили в Германию против их воли, а само германское правительство на данном этапе не предпринимало усилий по концентрации немецкого населения на своей территории. При этом этнокультурный компонент оказался инструментом международного решения политических проблем трансформации конфликтоопасных зон с этнически смешанным населением. Кроме того, в определенной степени была реализована идея наказания Германии как страны-агрессора. А уже в 1953 г. сама Германия по законодательству начинает вполне сознательно привлекать немецкое население на свою территорию, очевидно, что это было связано с наметившимся экономическим ростом в условиях утраты территориальной целостности, но при этом национальный компонент оказался на первом месте в связи с недавними военными событиями и разделом Германии.

В этот период начинает формироваться новое понимание репатриации и новое ее правовое регулирование. Как показывает анализ законодательства, под репатриацией начинают понимать политику поощрения эмиграции лиц основной национальности. Так, Закон ФРГ «О высланных лицах и беженцах» 1953 г. установил особый статус для этнических немцев с рядом льгот. Понятие «этнический немец» по этому закону применимо к тому, кто считает родным немецкий народ и может подтвердить свою принадлежность к нему происхождением, языком, воспитанием, культурой. Таким образом, речь идет о наличии очевидных свидетельств «включенности» в определенный социокультурный немецкий контекст, причем в нескольких аспектах: лингвистическом, культурном, социальном (умение строить отношения с окружением определенным «немецким» образом, что достигается прежде всего воспитанием). Чувство личной принадлежности к немецкому этносу следовало подкрепить данными переписей населения, регистрационными записями в личных документах и т.д.

Закон обеспечил этническим немцам упрощенный порядок получения гражданства по сравнению с другими категориями иммигрантов. Немцы, которые имели немецкое гражданство до второй мировой войны или приобрели его в ходе войны, а также их потомки почти автоматически вновь получали немецкое гражданство. Другим категориям этнических немцев, у которых прежде не было немецкого гражданства, согласно Закону «Об урегулировании вопросов гражданства» 1955 г., требовалось написать соответствующее ходатайство и доказать свою этническую принадлежность. В отношении иных категорий иностранцев была установлена гораздо более сложная процедура и требования (длительный срок проживания, уплата значительной по размерам пошлины).

Таким образом, в послевоенный период репатриация (сначала в Германии, затем в других странах) стала рассматриваться как часть миграционной политики государства, к тому же рассчитанной на достаточно длительный период. В этом смысле репатриация по существу близка к культурно-этнической концентрации, т.е. сосредоточению в данной стране основной части этноса, своего рода «собиранию диаспоры». Впрочем, при такой репатриации не всегда речь идет о диаспоре, иногда можно говорить просто о поощрении миграции, массовом переселении лиц определенной национальности, всегда проживавших в другой стране, в страну их эмиграции.

Репатриация, «собирающая нацию», как активная миграционная политика, направленная на въезд, «втягивающая эмигрантов», является также способом обеспечить дополнительный миграционный прирост в стране, восполняющий определенный дефицит кадров или недостаточный прирост населения. Таким образом, репатриационная политика, направленная на собирание единого национального этнокультурного компонента совпадает с «механической» составляющей миграционной политики по увеличению прироста населения за счет иммиграции.

Различный характер репатриации получил прямое отражение, например, в ст.1 Закона Республики Казахстан «О миграции» от 17 декабря 1997 г., в которой репатриация определена как «возвращение на родину военнопленных, перемещенных лиц, беженцев, эмигрантов, оралманов (т.е. этнических казахов). Таким образом, охвачен как традиционный аспект репатриации, так и новый.

Следует отметить, что в репатриационной политике этнокультурный компонент переплетен с демографическим, и нередко этнокультурная аргументация репатриации на самом деле реально не является определяющей, она, скорее, выступает как оформление определенной демографической политики, направленной на привлечение дополнительных человеческих ресурсов. На законодательном уровне это обнаруживает себя в виде мягких, размытых требований к репатриантам, нежестких требований по культурно-лингвистической идентичности и т.д. Например, греческое законодательство о репатриации (в частности, Закон 2790/2000 от 16 февраля 2000 года «Благоустройство греков-репатриантов из бывшего СССР и прочие положения») не предъявляет к репатриантам требований знания языка, исходя из того, что в период сталинских репрессий и политики геноцида, многие из них, стремясь избежать репрессий, поменяли свои фамилии на русские, не говорили в семье на родном языке и не обучали детей в специальных школах (которые, кстати, были единичными). Для более полной адаптации репатриантов из бывшего Советского Союза греческими государственными организациями, предоставляющими возможность обучения, создаются специальные дополнительные национальные программы изучения новогреческого языка длительностью не менее 6 месяцев. Эти программы включают помимо систематического преподавания новогреческого языка, разделы трудового и страхового законодательства, функционирования различных институтов и др. Все это более чем разумно, однако с той точки зрения, с которой в данном случае исследуется законодательство о репатриации, можно сказать, что в данном случае этно-культурный компонент не просто вторичен (поскольку большая часть репатриантов его просто не имеет) по сравнению с демографическим, а скорее выступает как определенный ориентир генетического характера в миграционной политике. Действительно, если репатриантов нужно обучать языку, они не включены в культурный контекст, возможно даже большую часть жизни не знали, что они греки, то в данном случае вряд ли можно говорить об этно-культурном собирании, в определенном смысле речь идет о собирании генофонда нации. Такие представления о репатриации находятся еще дальше от классических, чем репатриация, состоящая в этно-культурном собирании нации.

Другой пример использования репатриационной политики дает Казахстан. Концепция миграционной политики Республики Казахстан, одобренная постановлением Правительства Республики Казахстан от 5 сентября 2000 г. N 1346, для решения вопросов переходного периода в качестве наиболее существенных приоритетов миграционной политики определяет всемерное содействие обустройству этнических казахов. В числе причин такого предпочтения называется желание сохранить национальную идентичность; последствия военных конфликтов; а также удовлетворение желания вернуться на историческую родину.

Закон РК от 13 декабря 1997 г. «О миграции населения» выделяет несколько категорий репатриантов: «оралманы», беженцы-репатрианты и реэмигранты. «Оралман» — «лицо коренной национальности, изгнанное за пределы исторической родины и лишенное гражданства в силу актов массовых политических репрессий, незаконной реквизиции, насильственной коллективизации, иных антигуманных действий, добровольно переселяющееся в Республику Казахстан с целью постоянного проживания, а также его потомки» (ст.1). Часть 1 ст.27 уточняет, что статус репатрианта (оралмана) предоставляется категориям лиц коренной национальности, являющихся жертвами массовых политических репрессий, а также их потомкам. Кроме того, выделены беженцы-репатрианты — лица (их потомки), насильственно или противоправно изгнанные в свое время из Казахстана в результате преследования по политическим, национальным, религиозным и другим мотивам, в настоящее время вынужденно переселяющиеся в Республику Казахстан. Реэмигранты – лица, возвращающиеся (переселяющиеся) на историческую родину — в Республику Казахстан. Таким образом, в этом акте присутствуют разные компоненты (и классические и новые) репатриационной политики. При этом этно-культурный компонент предельно сглажен: во первых, отсутствует требование знания языка, наоборот, статья 29 Закона «Об эмиграции» в число льгот репатриантов включает создание условий для изучения государственного языка, впрочем следует отметить, что и для остальной части населения эта проблема существует: утвержденная Указом Президента Республики Казахстан Государственная программа функционирования и развития языков на 2001-2010 годы уделяя особое внимание развитию государственного языка, в том числе и обучение государственному языку взрослого населения, указывает, что «главным направлением здесь должны стать организация и функционирование системы бесплатных языковых курсов по интенсивному обучению государственному языку… по месту работы». Во-вторых, такой документ как Концепция миграционной политики Республики Казахстан указывает на необходимость предотвращения возникновения недовольства среди местного населения при оказании помощи оралманам, развитии инфраструктуры в районах их компактного расселения. Особое внимание предлагается оказывать учету этнической, культурной, языковой и конфессиональной дистанции между прибывшими мигрантами и местным населением.

Все это свидетельствует о том, что мы не можем в данном случае говорить об этно-культурном собирании нации с помощью репатриационного законодательства, скорее речь идет о решении демографических проблем, возникших в результате вытеснения русского населения, за счет иностранцев, которые как минимум «генетически» связаны с коренным населением Казахстана, этно-культурный компонент здесь не является сколько-нибудь решающим, он рассматривается как «приобретаемый» в результате усилий лица и «правильной» государственной политики по оказанию помощи иммигрантам. Отсюда и предусмотренное Концепцией миграционной политики Республики Казахстан «информирование населения о проблемах адаптации и интеграции оралманов с широким использованием средств массовой информации», которое подразумевает, что адаптация и «вписывание» оралманов в этно-культурный контекст должно быть результатом коллективных усилий общества, оно не может быть поставлено на «самотек». Таким образом, репатриация в данном случае, служит одним из инструментов демографической политики иного плана, чем, например, в Греции. Речь идет об инструменте для нового формирования нового этапа существования этноса, своего рода «воссоздании» этноса различными способами, в том числе и с помощью репатриации.

И, наконец, нельзя не отметить такую характерную деталь. Как бы ни декларировался как определяющий этно-культурный компонент, эволюция законодательства свидетельствует, что не он является решающим для установления режима репатриации. Когда внутренний рынок рабочей силы оказывается не настолько емким как предполагалось первоначально, и возникают экономические трудности, для ограничения потока репатриантов в ход идет опять-таки аргумент этно-культурного собирания, но уже в смысле «этно-культурной близости». На законодательном уровне это означает введение более жестких требований по языку, знанию истории страны, степени этно-культурной адаптированности и т.д. Например, когда миграция в Германию, особенно из стран СНГ, на рубеже 80-90 гг. резко активизировалась, и оказалось, что экономика этого не переварит, сразу началось ужесточение законодательства, возник вопрос о том, насколько способны эмигранты адаптироваться в данной культурной среде и т.д. Нашлись причины для пересмотра этого законодательства, этнические немцы из восточно-европейских стран перестали рассматриваться как жертвы дискриминации, стали ужесточаться требования к беженцам. Возник вопрос о необходимости экзаменов по языку, то есть в ход пошел тезис об культурно-этническом компоненте, культурной идентификации, говоря иначе, с помощью нормативных актов государство стало показывать репатриантам, что нужны уже не просто немцы по происхождению, а «вполне сформировавшиеся немцы». Одновременно власти Германии начинают больше внимания уделять оказанию помощи этническим немцам в местах их традиционного проживания.

Что касается Греции, то в ней действуют другие механизмы. В законодательстве такого рода ужесточений нет; оно широкое, либеральное и без явно выраженной культурной идентификации, но, судя по всему, на практике исполнительная власть независимо от норм закона, понимает реальную потребность Греции в новой рабочей силе и возможности страны, и в случае, если реально органы власти не справляются с процессом репатриации, она находит способы его приостановить. Косвенным свидетельством этого служат многочисленные жалобы на бюрократическую волокиту, которые помещают в Интернете желающие репатриироваться в этой стране. Другое косвенное свидетельство данные о двухстах тысячах репатриантах, доказавших свое греческое происхождение (и получающих льготы и помощь) и трехстах тысячах, не доказавших, но оставшихся для получения в общем порядке.

Что касается России, то приведенные выше соображения об особенностях реализации миграционной политики в законодательстве о репатриации приложимы к ней только с многочисленными оговорками, поскольку на федеральном уровне репатриация не урегулирована, а возможности субъектов предопределены разграничением компетенции между федеральным уровнем и уровнем субъектов федерации.

Имевшие место в России попытки создания репатриационного законодательства в некоторых субъектах Федерации, завершились принятием закона, например, в Республике Адыгея. Данный акт приведен ниже для ознакомления.

У этого акта есть и слабые стороны, и положительный потенциал. Взаимоотношения субъектов и федерации в целом в сфере законодательства и миграционной политики построены таким образом, что это не тот вопрос, который субъекты могут решать по принципиальным аспектам. Миграционная политика (в том числе и в отношении репатриантов) должна строиться на общефедеральном уровне, это предопределяется не только конституционными положениями, но и самой ее природой, иначе она утрачивает смысл. Таким образом, репатриационная политика субъектов может быть только составляющей общей миграционной политики и должна быть в нее органично вписана. Иммиграционная политика в целом является прерогативой Федерации, и может иметь только общегосударственный характер по своей природе, все остальное это внутримиграционная политика, и ни к кому вовне не может быть обращена. Поэтому с точки зрения общих посылок, данный акт носит скорее характер провозглашения или приглашения приезжать в Адыгею, однако, вопросы выдачи виз, разрешений на проживание и т.д. находятся в ведении федеральных органов, следовательно, выходят за рамки данного закона, а для репатриантов именно они являются важнейшими.

Вместе с тем Республика Адыгея, как и любая другая республика, вправе вносить предложения в органы, занимающиеся вопросами миграции о том, какими мерами можно поощрить миграцию лиц конкретной национальности из какой-то страны, но осуществить эти мероприятия по предложению субъекта федерации могут только федеральные общегосударственные органы.

Но у Закона есть и другой аспект, как раз относящийся к субъекту федерации. Размещение мигрантов вообще и репатриантов в частности, их обустройство, адаптация, содействие их благополучному проживанию на территории страны, не может и не должно ограничиваться только верхним уровнем власти или решениями только центра. Реальное обустройство репатриантов осуществляется при обязательном участии региональных и местных властей, поскольку наиболее полная и точная информация о потребности в рабочей силе и о территориальных возможностях, безусловно, у территориальных властей. С этой стороны меры по обустройству мигрантов, которые вытекают из адыгейской попытки регулирования, находятся в русле компетенции региональных властей.