Территориально-административное устройство Республики Казахстан

Андрей Грозин

Проблема регионального управления представляет собой одно из важнейших направлений политики любого государства. В Республике Казахстан это тем более важно, так как именно на уровне регионов - областей - играют роль факторы, от которых зависит само существование государства.

Территориально-административное деление Республики Казахстан тесно связано с геополитическим положением государства и часто прямо вытекает из географических констант.

Страна располагается в глубине Евразийского материка (на территории современного Талдыкорганского района Алматинской области находится условная точка равноудаления от всех морей омывающих Евразию). Территория республики простирается с запада на восток на 3 тыс. км. И с севера на юг – на 1.600 км. Общая протяженность государственных границ – 13.034 км. (из них морских – порядка 1.730 км.)

Казахстан занимает – 2 млн. 724,9 тыс. кв. км. Цифра требует уточнения, в связи с процессами обмеления Арала и подъема воды на Каспии, а также в связи с изменениями на узбеко-казахстанской и казахстано-китайской границах.

Территория РК примерно равна по площади всей Западной Европе и больше территории остальных стран Центральной Азии (Узбекистан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркмения) вместе взятых. Казахстан – второе по величине территории, - после Российской Федерации, - государство СНГ.

В центральной часть страны расположен огромный полупустынный степной массив Казахского мелкосопочника. На севере степи переходят в лесостепь, с характерным мелколесьем – колками. Южнее зоны степей – в Приаралье, Прибалхашье и большой части южного Казахстана преобладают пустыни, в том числе и песчаные – Кызылкум, Мойынкум, Таукум и др.

Даже самый общий взгляд на территорию Республики Казахстан позволяет сделать вывод о ярко выраженных региональных диспропорциях между севером и югом, западом и востоком республики. По сути, основная часть населения, города и крупные объекты народного хозяйства сосредоточены в пограничных районах, центр страны, выражаясь языком геополитики, – «ядровая территория» представляет собой малонаселенную пустыню и полупустыню, что объективно ослабляет механизм управления. Перенос столицы из периферийной Алматы в расположенную ближе к центру страны Астану являлся попыткой решить и этот вопрос. Вдобавок Казахстан отличает слаборазвитость сети железнодорожных и автомобильных магистралей. Трансазиатская железная дорога, соединяющая юг Казахстана с западными районами страны и центральной Россией в районе г. Тараза выходит на кыргызскую территорию. Ряд областных центров (Уральск, Усть-Каменогорск) связаны железными дорогами с остальной территорией страны только через Россию.

Доставшееся Казахстану в наследство от СССР территориально-административное деление отвечало, в первую очередь, потребностям единого народно-хозяйственного комплекса Советского Союза. В связи с этим, например, Карагандинская и Павлодарская области были ориентированы на Западно-Сибирский территориально-производственный комплекс (ТПК), Костанайская - на Южно-Уральский ТПК и т.д. Практически все промышленно развитые регионы Казахстана находились в союзном подчинении и располагались на периферии страны.

Слабость «срединной» территории страны потенциально может привести к региональному автономизму и сепаратизму. Процесс осложняется экономическими диспропорциями в развитии отдельных регионов РК. Наиболее высокие зарплаты в Западном Казахстане – нефтяных Атырауской, Мангистауской областях и двух столицах – Алматы и Астане. Естественно, западные области заинтересованы в большей «автономии» местных бюджетов и местном самоуправлении. Относительно благополучно – в Восточно-Казахстанской области, Актюбинской, Павлодарской, Карагандинской областях. Наиболее депрессивны Южные регионы – Алматинская, Южно-Казахстанская и Жамбылская области, социально-экономические показатели которых вдвое ниже среднереспубликанских (1).

Непосредственно Республика Казахстан является преемником государственности Казахской ССР образованной в существующих границах после победы советской власти. В июле 1919 г. СНК РСФСР утвердил «временное положение о Революционном комитете по управлению Киргизским краем», в августе 1920 г. декретом ВЦИК и СНК РСФСР образована Киргизская автономная социалистическая республика» (в апреле 1925 г. – восстановлено историческое название «Казахская»). В 1921 г., в результате размежевания с Сибирским и Уральским ревкомами, к Казахстану отошли большая часть территорий современных Восточно-Казахстанской, Северо-Казахстанской, Павлодарской, Костанайской, Акмолинской областей. После национально-государственного размежевания Средней Азии 1924-25 гг. к Казахстану отошли от упраздняемой Туркестанской АССР современные – Южно-Казахстанская, Кзылординская, Жамбылская и Алматинская области. Некоторое время в состав Казахстана также входили – Каракалпакская автономная область и Оренбургская губерния. Алма-Атинская, Актюбинская, Восточно-Казахстанская, Западно-Казахстанская, Карагандинская и Южно-Казахстанская области.

В декабре 1936 г. Казахская автономная республика в составе РСФСР преобразована в союзную – Казахскую ССР. Тогда же были образованы Северо-Казахстанская и Кустанайская области. В 1938-1939 гг. были образованы Павлодарская, Гурьевская (ныне Атырауская), Кызыл-Ординская, Акмолинская и Джамбульская

Наиболее поздними территориально-административными образованиями областного уровня на казахстанской территории в советское время стали Кокчетавская (1944), Талды-Курганская (1944) и Мангышлакская (ныне Мангистауская) (1973). В 1973 году из состава Карагандинской области была выделена Джезказганская область.

На момент обретения суверенитета Казахстан состоял из 19 областей: Акмолинская (до 06.07.92 – Целиноградская), Актбинская, Алматинская (до 28.01.93 – Алма-Атинская), Атырауская (до 21.02.92 – Гурьевская), Восточно-Казахстанская, Жамбыльская (до 04.05.93 – Джамбульская), Жезказганская, Западно-Казахстанская (до 0607.92 – Уральская), Карагандинская, Кокшетауская, Кызылординская (до 17.06.97 – Кызыл-Ординская), Костанайская (до 17.06.97 – Кустанайская), Мангистауская, Павлодарская, Северо-Казахстанская, Семипалатинская, Талдыкорганская, Тургайская, Южно-Казахстанская.

В течение 1991-1993 гг. в Республике Казахстан не существовало четко выверенной законодательной базы, определяющей принципы существования единого республиканского территориально-административного механизма. Эта ситуация порождала элементы анархии: переименования территориальных единиц без какого-либо серьезного согласования с органами власти, попытки самостоятельно изменить существующие границы между районами различных областей и т.п.

Основным документом, определявшим и определяющим правовые основы жизнедеятельности территориально-административной системы РК, стал Закон Республики Казахстан от 8 декабря 1993 года №2572 ХII «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан».

Законодательно определено, что в «систему административно-территориального устройства Республики Казахстан входят административно-территориальные единицы: аул (село), поселок, аульный (сельский) округ, район в городе, город, район, область» (Ст.1)

В документе заложены основные нормы функционирования и определен порядок возможных изменений территориально-административного устройства страны.

В частности, в Ст.4 указывается, что «Правовое регулирование вопросов административно-территориального устройства осуществляется Конституцией Республики Казахстан, настоящим Законом, иными законами и нормативными актами.».

Помимо источников, в данном нормативном акте обозначены полномочия республиканских органов по решению вопросов административно-территориального устройства РК.

Первое место занимает президент страны. Согласно Ст.9, он «с учетом мнения местных представительных и исполнительных органов:

1) образует и упраздняет области и районы, устанавливает и переносит их административные центры;

2) устанавливает и изменяет границы областей и городов республиканского значения;

3) относит населенные пункты к категории городов республиканского, областного и районного значения, устанавливает и изменяет их подчиненность;

4) решает вопросы наименования и переименования областей, районов и городов, а также изменения транскрипции их названий».

Правительство же

«1) вносит Президенту Республики Казахстан представления об образовании и упразднении и областей и районов, установлении и изменении их административных центров, установлении и изменении границ областей и городов республиканского значения;

2) вносит Президенту Республики Казахстан представления об отнесении населенных пунктов к категории городов республиканского, областного и районного значения, установлении и изменении их подчиненности;

3) определяет порядок наименования и переименования предприятий, организаций, учреждений, железнодорожных станций, аэропортов и других объектов государственной собственности на территории Республики Казахстан, а также физико-географических объектов;

4) создает Ономастическую комиссию при Правительстве Республики Казахстан; на основании ее заключений и с учетом мнения населения соответствующей территории, ее представительных и исполнительных органов вносит Президенту Республики Казахстан представления о наименовании и переименовании областей, районов, городов, а также изменении транскрипции их названий;

5) совместно с областными представительными и исполнительными органами решает вопросы об изменении границ районов и городов областного значения.» (Ст.10)

Полномочия местных представительных и исполнительных органов власти желающих принять участие в процессе строительства административно-территориальной модели формирования государства вынесены в отдельный раздел Закона и ограничивают их лишь правом, для областных властных структур «вносят в Правительство Республики Казахстан предложения об изменении границ области, об образовании и упразднении районов области, установлении и перенесении их административных центров, об отнесении населенных пунктов к категории городов республиканского, областного и районного значения» (Ст.11). Районные же представительные и исполнительные органы совместным решением могут только «вносить в областные представительные и исполнительные органы предложения об отнесении населенных пунктов к категории городов районного значения;

…с учетом мнения населения соответствующей территории вносить предложения в областные представительные и исполнительные органы о наименовании и переименовании поселков, аульных (сельских) округов, аулов (сел)» м т.д.

Таким образом, участие районных администраций в реформировании административно-территориального деления республики минимизировано: переименование улиц, отдельных объектов региональной инфраструктуры и т.п. Эти полномочия прямо увязаны с руководством области. Она же, в свою очередь, обязана выходить на правительство и президента РК.

Полномочия всех республиканских органов по решению вопросов административно-территориального устройства страны выстраиваются в систему жесткой пирамидальной иерархии.

Не меньшее влияние, чем Закон 1993 г., на выстраивание современной конфигурации территориально-административной модели РК оказала и Конституция Республики Казахстан 1995 г. В ст.2 Основного закона страны, Казахстан был провозглашен унитарным государством. Введение в текст основного закона подобных дефиниций не свойственно мировой конституционной практике. Скорее сами они формируются на основе анализа такой практики. Кроме того, при современном бурном и многообразном государствообразовании порой сложно провести различие между той или иной формой государственного устройства. Так, например, унитарная с формальной точки зрения Испания или Италия наделяют свои области компетенцией, едва ли менее широкой, чем права иных субъектов федерации. Различные формы автономии благодаря гибкости и поливариативности форм получили в мире широкое распространение в качестве способа урегулирования прав национальных меньшинств.

Из положений Конституции РК следует, что укрепление «территориальной целостности государства» не только долг и обязанность граждан, но и системы местного управления. Властная вертикаль здесь существует не только для исполнительной, но и для представительной власти, что нетипично для демократического государственного устройства. Конституция РК относит оба вида органов власти к местному государственному управлению. Местные представительные органы - маслихаты, формируемые непосредственно населением, тем не менее, считаются органами государственного управления. Тем самым признается их управленческий характер наряду с исполнительными. При этом полномочия маслихата в соответствии со ст.86 Конституции могут быть досрочно прекращены  верхней палатой парламента – Сенатом.

Согласно Конституции, местные территориальные исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов республики, обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории. Местный исполнительный орган возглавляет аким (глава) соответствующей административно-территориальной единицы, являющийся представителем Президента и Правительства Республики.

Главы администраций (с 1995 г. – акимы) областей, городов республиканского подчинения назначаются на должность Президентом по представлению премьер-министра. Аким есть глава органа местной исполнительной власти, являющийся представителем Президента и Правительства РК в данном регионе. Президент вправе по своему усмотрению освобождать акимов от должностей (ст.87). Ротация акимов достаточно частое явление, так за годы независимости в Восточно-Казахстанской области сменилось – 7 глав исполнительной власти, Южно-Казахстанской и Костанайской – 5 и т.д.

Значительное внимание, в РК в 1993-1997 гг. привлекла проблема переименования и изменения транскрипции в написании различных административно-территориальных единиц республики. Этими вопросами  занималась и занимается Государственная Ономастическая комиссия при правительстве, созданная 21 апреля 1998 года (соответствующие изменения внесены в 2000 и 2002 годах) и являющаяся консультативно-совещательным органом. Ее статус официально закреплен в Ст.7 Закона 1993 г. Комиссия создана для «упорядочения работы по наименованию и переименованию административно-территориальных единиц, уточнению транскрипции их названий».

Аналогичные комиссии по языковой политике и ономастике сравнительно быстро были созданы во всех областях Республики Казахстан. В их состав входят ученые - историки, филологи, писатели, журналисты, представители НПО, местных исполнительных органов и областных структур власти. Возглавляются областные комиссии по ономастике, как правило, заместителями акимов областей.

5 марта 1996 года  было принято постановление правительства Республики Казахстан № 281 «Об утверждении порядка наименования и переименования предприятий, организаций, учреждений, железнодорожных станций, аэропортов, а также физико-географических объектов Республики Казахстан и изменения транскрипций их названий», подтвердившее, что при наименовании и переименовании любых местных объектов местные органы власти могут лишь вносить предложения, а окончательное решение принимает правительство республики (2).

Ономастические изменения в названиях крупных административно-территориальных единиц РК производились и президентом страны. Так, например, 28 июня 2002 г. «в соответствии со статьей 9 Закона Республики Казахстан "Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан" и с учетом мнения местных представительных и исполнительных органов», 8 декабря 1993 года Н.Назарбаев подписал постановление о переименовании города Лениногорска Восточно-Казахстанской области в город Риддер. На тех же основаниях президент 11 июня 2002 переименовывает  Целинный район Северо-Казахстанской области в район имени Габита Мусрепова. Подобная практика не имеет в РК широкого распространения, но и ее эпизодическое применение позволяет сделать вывод о том, что базовый закон, работает не в полную силу.

Согласно Ст.6 Закона «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан» 1993 года, «расходы, связанные с наименованием и переименованием областей, районов, городов производятся за счет средств республиканского бюджета».

Значимым событием в формировании современной системы внутригосударственной территориальной системы стала административно-территориальная реформа 1997 года.

С 22 апреля по 3 мая, в соответствии с Указом президента страны Н.Назарбаева, в РК прошла крупнейшая в истории современного Казахстана реформа внутригосударственного переустройства. Талдыкорганская, Жезказганская, Тургайская, Кокшетауская и Семипалатинская области были упразднены в целях, как было официально заявлено, «совершенствования административно - территориального устройства страны, оптимизации структуры управления и экономии средств».

Такое резкое сокращение числа областей свидетельствует о недостаточности ресурсов для содержания бюрократического аппарата в стране.

К несомненным «плюсам» административно-территориальной реформы в республике следует отнести сокращение государственных ресурсов, затрачиваемых на обеспечение содержания разветвленного бюрократического аппарата. Наиболее часто в этот момент повторялись данные об экономии 500 млн. тенге за счет сокращения управленческого аппарата упраздняемых областей.

Одновременно самое широкое хождение получила версия о том, что центральная власть РК в процессе «оптимизации» внутригосударственного устройства «сглаживала» исторически сложившиеся в РК этнические диспропорции.

По данным переписи населения в Республике Казахстан, прошедшей в начале 1999 г. в Восточно-Казахстанской, Талдыкорганской, Карагандинской, Северо–Казахстанской, Целиноградской, Костанайской областях преобладало русскоязычное население.

Так или иначе, именно эти области были реорганизованы: или их территории были присоединены к другим областям или ликвидированы.

На районном уровне часто можно было наблюдать схожую картину: районы с преобладающим русскоязычным населением были присоединены к районам с преобладанием казахского населения. Так в Восточно-Казахстанской области был ликвидирован Самарский район и он был присоединен к Кокпектинскому, Большенарымский - к Катон-Карагайскому и т.д.

В то же время меньшие по площади и населению области Юга: Шымкентская, Мангистауская, Павлодарская, Атырауская, Жамбыльская остались в прежних границах.

В то же время, в 1997 г. «попали под сокращение» не только наиболее социально и экономически неблагополучные регионы, но и были ликвидированы области (преимущественно «казахские»), подвергшиеся в советский период истории самому опустошительному воздействию военно-промышленного комплекса СССР – Семипалатинская (ядерный полигон) и Жезказганская (Приозерск, Сары-Шаган, Балхаш). Отсутствие у правительства Казахстана возможностей произвести заявленную, в начале 90-х годов прошлого века, полноценную компенсацию жителям регионов, пострадавшим от испытаний ОМУ и ракетного оружия Советского Союза, ряд наблюдателей склонны объяснять намерением Центра переложить существующую проблему на «новообразованные» областные структуры власти.

Реформа породила немало и экономических проблем. Так, например, в состав Северо-Казахстанской области (СКО) была включена, располагавшаяся южнее, Кокшетауская область (г. Кокшетау). При этом изменились не только границы территории области, но существенно поменялись социальные, экономические и этнические составляющие новой области. В настоящее время площадь СКО составляет 123,2 тыс. квадратных километров. Площадь сельхозугодий составила - 10,5 млн. гектаров, в том числе пашни - около 6,0 млн. гектаров (3). Спустя пять лет после реформы область не располагает не только специалистами, но и трудовыми ресурсами, способными, эффективно работать в новой обстановке.

Заявленной в апреле-мае 1997 г. оптимизации управления удалось добиться лишь в низовом управленческом звене.

При объединении основным мотивом указывалось, что упраздняемые области являются дотационными, и их более сильные соседи исправят данную ситуацию (наиболее часто в государственных СМИ РК приводился пример Восточно-Казахстанской и присоединенной к ней Семипалатинской областей). Пока же вся объединенная Восточно-Казахстанская область в целом стала дотационной. Агросектор ВКО переживает упадок, и «налицо повальное обнищание сел, миграция сельского населения в город» (4).

Новые «области-гиганты»: Восточно-Казахстанская, Карагандинская, Алматинская демонстрируют, мягко говоря, не самые блестящие показатели развития с момента начала территориально-административной реформы. Управленческий аппарат, высшего и, отчасти, среднего административного облзвена, сложившийся после 1991 г. сталкивается, после реформы-1997 года, с серьезными профессиональными трудностями.

Периодически в казахстанской прессе поднимается вопрос о дальнейшей административной реформе путем укрупнения и переформирования областей в 4-5 аймака. В ряде областей (Семипалатинской, Кокшетауской, Талдыкорганской) имеет место стремление создать НПО, добивающиеся восстановления утраченного областями статуса. Не следует забывать о том, что в  традиционном сознании существует своеобразная увязка статуса территории и племени ее населяющей, изменение первого сигнализирует о понижении роли второго.

Данная тенденция, естественно, не является превалирующей, но и не принимать ее в расчет нельзя. Институт неформализированного традиционалистского воздействия на властную элиту Казахстана оказывает некоторое влияние.

Пока же процесс поиска оптимальной модели административно-территориального реформирования не закончен. Перенос областных центров Акмолинской и Алматинской областей в Кокшетау и Талдыкорган, вероятно, следует рассматривать именно в этом ключе.

Другим, заметным, после сокращения количества областей в РК, событием стал перенос столицы страны из Алматы в Астану.

Указом Президента от 20 октября 1997 г. столицей Республики Казахстан был объявлен город Акмола, в мае 1998 г. переименованный в Астана. Населенный пункт был основан в 1830 г. как Акмолинское укрепление, с 1845 – Акмолинская казачья станица, в 1882-1961 гг. Акмолинск, в 1961-1992 - гг. Целиноград, в 1992-1998 гг. - Акмола. Переезд и обустройство государственных учреждений из Алматы в Астану в настоящее время в основном завершены.

Казахстан входит в число малого числа государств имевших на протяжении своей истории более 5-ти столиц. Кочевое казахское ханство стационарной столицы не имело, данную роль выполняла ставка старшего хана/ханов, г. Семипалатинск (Семей), объявлен столицей автономии «Алаш» (1918-1919 гг.), Оренбург (1919-1925 гг.), Кзыл-Орда (1925-29 гг.), Алма-Ата (1927 г., фактич. с 1929-1997 гг.), Акмола/Астана (с 1997 г.). В 1930-е гг. была предпринята попытка отстроить новый город-столицу «Казахстан» (современная Алматинская область), однако работы были прекращены и стройка заброшена.

И новая столица, и ее предшественница получили законодательно закрепленный статус (Ст.3 Закона 1993 г. – «города республиканского значения, к которым могут быть отнесены населенные пункты, имеющие особое государственное значение или имеющие численность населения, как правило, более одного миллиона человек»). Резиденции президента и правительства находятся в Астане и в Алматы.

Проблема переноса казахстанской столицы длительный период времени дискутировалась в казахстанских и зарубежных СМИ. В конечном итоге, все признали данный процесс внутриказахстанской проблемой и с начала 2000 г. интерес к теме новой столицы Казахстана и в западных, и в российских властных элитах никак себя не проявляет.

Отдельно стоит отметить, что на казахстанской территории существует и г. Байконур (Ленинск) – столица полигона Байконур, имеющий особый статус и фактически находящийся в совместном управлении Казахстана и России согласно договору от 25 марта 1994 г. Республика Казахстан, избегающая безоглядного участия в возглавляемой Соединенными Штатами «коалиции антитеррора» пока не имеет на своей территории никаких военных баз. РФ, в то же время сворачивает остатки собственного военного присутствия в РК. Так к началу 2003 г. из 4-х, арендованных в 1994 г. у Астаны полигонов, россияне остаются лишь на двух. Байконур же и все сопутствующие системы развитой инфраструктуры космодрома, будут  пребывать в рамках особых территориально-административных договоренностей двух государств еще, как минимум, в течение десятилетия.

В настоящее время, некоторые ученые в РК оценивают реформирование административно-территориальной структуры республики, не только как стремление оптимизировать управленческий аппарат, но и как желание высшей власти страны сконцентрировать максимально возможную полноту руководства Казахстана «в одних руках». Данные действия вполне объяснимы: контроль над территорией страны является главным системообразующим признаком государства. Отсюда понятия "границы", "суверенитета", "территориально-административного устройства" и пр. (5)

Их оппоненты, учитывая непростое геополитическое и геоэкономическое положение РК в регионе и в мире, утверждают, что: «Опасения, связанные с закономерным усилением автономии регионов с введением выборности на этом уровне, продиктованы отнюдь не страхом потери контроля над акимом, …. Нельзя игнорировать и возможное скрытое межэтническое противоборство на севере, юге страны, что будет являться дополнительным дестабилизирующим фактором. Я уж не говорю о нефтяном факторе на западе Казахстана со всеми вытекающими последствиями. Мы не можем рисковать государственностью Казахстана, которая была возрождена всего десять лет назад впервые за много веков» (6).

Концентрация власти в руках ограниченного количества высших управленцев на потенциально конфликтогенных этапах развития страны и общества способствует эффективному парированию многочисленных «сиюминутных угроз». В то же время, система, базирующаяся на подобных принципах, не в состоянии преодолеть центробежные тенденции, найти консенсус между регионами-рецепиентами и регионами-донорами на основе реализации демократических ценностей не только в городах областного и районного значения, но и в рамках всей казахстанской территории.

Вопрос административно-территориального устройства РК все еще остается открытым.

Литература:

1). Время. № 31. 16.12.1999.

2). Акмолинская правда. 5.11.2002.

3). Степной Бюллетень. 05.03.2001. Н.Белецкая, Н.Ляхова, В.Денинг, Л.Фельк. Структура землепользования в Северо-Казахстанской области (в новых границах).

4). Республика Kz. 29.11.2002

5). Н.Масанов Евразия. 12.07. 2002.

6). Открытая трибуна №42. 01.11.2001. Е.Ертысбаев. Нужны ли Казахстану “великие потрясения”