Избирательные права граждан, проживающих за рубежом (иностранный опыт)

Г.Андреева

Отношение государства к гражданам, проживающим за рубежом, в зависимости от его политического режима, особенностей внешней политики и других факторов всегда варьировалось в широком диапазоне: от худшего варианта «предателей» (в связи с чем их быстро лишали гражданства за сам факт оставления родины) до максимально благоприятного в виде активного взаимодействия с этой частью диаспоры. Если говорить о какой-то политической «традиции» в этом плане, то применительно к политическим правам зарубежных граждан в течение всего XIX и первой половины XX века доминировало безразличное или нейтрально-безразличное отношение законодателя к проблемам политического участия этой части граждан, отношение как к «отрезанному ломтю». В большинстве государств, провозглашавших себя демократическими, формальное признание политических прав за всеми гражданами не рассматривалось ни в теории, ни законодателем, как обязанность государства создавать специальные условия для их реализации, в частности условия, необходимые для данной группы граждан. Напротив, для привлечения проживающих за рубежом граждан к участию в выборах существовало правовое препятствие. На этапе раннего конституционализма были повсеместно распространены цензы оседлости, причем высокие. Установление требований проживания на территории страны в течение определенного времени как для пассивного (право быть избранным), так и для активного (право избирать) избирательного права исключало граждан, проживающих за рубежом из числа потенциальных участников избирательного процесса. В теории такое исключение обосновывалось различного рода соображениями необходимости участия в политике «лучших сынов Отечества», наиболее подготовленных, разбирающихся в ситуации в стране граждан. В этом смысле постоянное проживание в ней в течение определенного (парламентом) времени (от нескольких месяцев до нескольких лет) рассматривалось как одна из гарантий наличия данного качества. Понятно, что реально научных основ установления таких сроков не существовало (их просто не может быть, поскольку одному человеку для адаптации к ситуации в стране нужны годы, а другой может быть в курсе всего и в результате кратковременных приездов в страну), их источником служил так называемый «здравый смысл и традиции» (немаловажную роль играл и опыт государств-соседей). Таким образом, «научное обоснование» при ближайшем рассмотрении оборачивалось политическими обстоятельствами коньюктурного характера. Однако «теоретическое обоснование» цензов оседлости, по сути отстранявших граждан, проживающих за рубежом, от выборов, не было в этом смысле исключением в политической доктрине XIX века. Оно воплощало распространенные взгляды на возможность ограничения различных категорий лиц по разным основаниям. Например, в конце XIX века известный русский государствовед Б.Н.Чичерин весьма своеобразно, но в духе времени, таким образом аргументировал невозможность предоставления избирательного права всем налогоплательщикам: «Налоги падают на собственность, которую могут иметь женщины, дети, идиоты, всегда исключаемые из политического представительства» (Чичерин Б.Н. О народном представительстве.- М., 1899.- С.211). Однако представления о том, что «естественно», а что нет, кто «всегда исключается» из политического процесса, и как должен этот процесс быть организован, с течением времени изменялись.

По мере сокращения и устранения цензов оседлости (следует отметить, что они сохраняются и в наше время) данная причина отстранения проживающих за рубежом граждан от участия в выборах утратила свое значение, однако это не привело к повсеместной организации для них выборов для избирателей. Во многих странах организация выборов для зарубежных граждан остается их собственным делом, а не обязанностью государственных органов. Определяющими здесь являются соображения политического свойства (выгодно или невыгодно политической элите данной страны участие граждан, проживающих за рубежом в выборах), однако влияют и организационно-технические трудности, преодоление которых требует усилий со стороны законодателя (по разработке законодательства) и от органов исполнительной власти (по организации выборов).

Тем не менее, глобализация заставила многие страны пересмотреть роль диаспор. С ростом мобильности населения и интенсивности коммуникаций и трансформации мира в некое глобальное сообщество, пронизанное разнообразными связями, была осознана не только полезность, но и необходимость «наведения мостов» через границы, поддержания постоянных связей с гражданами, проживающими за границей, активного включения их в политические процессы на родине. Сам факт сохранения гражданства в условиях постоянного проживания в другом государстве стал рассматриваьться как свидетельство желания сохранить связь с родиной, и государства стали оказывать в этом помощь данной части его граждан.

Следует отметить, что объем прав данной категории граждан зависит от ряда положений избирательного законодательства. Ранее уже говорилось о влиянии ценза оседлости на политические права граждан, проживающих за рубежом. Аналогичное воздействие оказывают и ограничения в отношении лиц с двойным гражданством. В зависимости от того, относятся они к пассивному или и к активному избирательному праву, возможно либо частичное либо полное исключение данной категории граждан, проживающих за рубежом. Имеют зачение и другие моменты.

В зарубежных странах сложилось несколько форм организации выборов, которые позволяют гражданам, проживающим за рубежом, участвовать в выборах: организация избирательных участков в представительствах за рубежом, голосование по почте, голосование по доверенности, использование сети Интернет для голосования.

Организация избирательных участков в зданиях зарубежных дипломатических представительств в качестве формы организации участия зарубежных граждан в выборах кажется, на первый взгляд, наиболее «естественной» и удобной во всех смыслах, однако, на самом деле, как и у любой другой у нее есть плюсы и минусы. С точки зрения влияния на выборы усиление или минимизация ее положительных и отрицательных сторон зависят от того, насколько значительно число граждан, проживающих за рубежом, какая избирательная система применяется в стране, к какому избирательному округу приписан данный участок (или все зарубежные избирательные участки) и другие моменты, поскольку такой способ организации выборов в отношении избирателей, проживающих за рубежом, открывает новые возможности для избирательных манипуляций. Возникает также необходимость учета ряда обстоятельств, которые не имеют значения при проведении выборов только внутри страны, к ним относится, например, разница во времени. В Чехии, например, новеллой парламентских выборов 2002 г. стало участие зарубежных граждан, но формулировки нового Закона были при этом стандартными, не учитывающими разницу во времени, поэтому пришлось срочно вносить в уже приянтый Закон поправку о том, что выборы во всех частях света должны окончиться одномоментно.

С точки зрения обеспечения политического участия самих граждан важно, чтобы эти участки были в пределах доступности. Если использовать тот же пример Чехии, то установленный принцип личного голосования только в здании представительства в США, например, означал, что избиратели должны проехать всю страну, что было равнозначно пересечению всей Европы.

Этих недостатков лишено голосование по почте, при котором избирательный бюллетень посылается по почте в место голосования. Однако оно распространено не во всех странах. Эта форма проведения голосования требует несколько иной организации самого процесса голосования, особыми способами обеспечивается тайна голосования, подсчет голосов этих избирателей также должен осуществляться с соблюдением особых требований и т.д.

В частности, обычно практикуется изготовление двух конвертов установленного образца: в первый вкладывается бюллетень и запечатывается, этот конверт в свою очередь вкладывается вместе с удостоверением на право голосования в другой конверт, который и отсылается в соответствующую избирательную комиссию. В комиссии сначала вскрываются и регистрируются все верхние конверты, а затем отдельно вскрываются все внутренние конверты с бюллетенями (в противном случае при проследовательном вскрытии сначала верхнего, затем нижнего конверта будет нарушена тайна голосования). Особое внимание уделяется удостоверению подписи лица, которое осуществляет голосование по почте с тем, чтобы исключить подмену волеизъяволения избирателя и другим вопросам.

Например, параграф 12 действующего Федерального Закона ФРГ О выборах от 7 мая 1956 года (Bundesgesetzblatt, 1956, T. I, S.383) прямо предусматривает право граждан ФРГ участвовать в выборах. Согласно параграфу 14 голосовать может лишь тот, кто занесён в список избирателей или обладает удостоверением о праве на голосование. Лицо, внесенное в список избирателей, может голосовать только в том избирательном участке, в избирательный список которого оно включено. Лицо, обладающее удостоверением о праве на голосование, может проголосовать только в том избирательном округе, где выдано удостоверение: лично в любом избирательном участке данного избирательного округа или голосованием по почте.

Каждый избиратель может осуществить свое избирательное право только один раз и только лично.

При голосовании по почте избиратель должен вовремя переслать руководителю избирательного округа, в котором было выдано удостоверение о праве на этот вид подачи голоса, в заклеенном официальном конверте следующие документы:

а)  удостоверение о праве голосования ;

б) избирательный бюллетень в предусмотренном для него отдельном закрытом конверте.

Понятие «вовремя» означает, что избирательное письмо должно придти не позднее, чем в день выборов до 18 часов. На удостоверении о праве голосования по почте избиратель или лицо, помогающее ему, должен/должно письменно дать клятвенное заверение на имя окружного руководителя по выборам, что избирательный бюллетень заполнен лично или в полном соответствии с волей избирателя.

Избирательные письма в официальных конвертах пересылаются Федеральной почтой бесплатно как обычные письма; особого вида отправления не предусматривается. Если отправитель хочет переслать такое письмо особым видом отправления, то он сам должен нести связанные с этим дополнительные расходы. За доставку, переправление или пересылку избирательных писем Федерация платит предприятию Постдинст, принадлежащему федеральной почте, сумму, обычно полагающуюся за пересылку писем.

Проверки практики голосований по почте во многих странах выявляют многочисленные злоупотребления. Во Франции, например, в связи с этим статьей 10 Закона от 31 декабря 1975 г. голосование по почте на выборах в органы власти было запрещено.

Голосование по доверенности предполагает, что другое лицо осуществит голосование на месте и лично, используя предоставленное избирателем, проживающим за рубежом, право выразить его волю. В отношении этой формы голосования обычно в законодательстве устанавливаются случаи и обстоятельства, которые позволяют выдать доверенность. В ст.71 Избирательного кодекса Франции перечислено 32 категории лиц, имеющих право голосовать по доверенности, в их число входят и французские граждане, находящиеся за границей.

В законодательстве зарубежных стран применительно к этой форме голосования также устанавливаются ограничения по количеству доверенностей, выданных одному лицу от граждан, проживающих за границей. Во Франции, например, одно лицо может голосовать по доверенностям от двух лиц, проживающих за рубежом, в Бельгии можно иметь только одну доверенность. Ведется учет количества доверенностей с тем, чтобы не допустить “покупки” голосов под видом их получения.

Многие организационно-технические проблемы голосования граждан, проживающих за рубежом, могут быть решены с помощью голосования через Интернет. Естественно, что и в этом случае законодатель должен решать вопросы обеспечения принципов избирательного права, в том числе исключить риск голосования более одного раза, голосования лиц не наделенных таким правом, обеспечить тайну голосования и т.д. Специфическими средствами в этом случае обеспечивается тайна голосования и вместе с тем его индивидуализация, исключение потери голосов в процессе передачи, мероприятия по контролю за проведением голосования и т.д. Вместе с тем, требуется и новое законодательство, регулирующее эту сферу. Эксперименты в данном направлении ведутся в ряде стран, такую возможность предусматривает, например, законодательство ФРГ, Швейцарии.

Рассмотрим более детально в качестве примера действующее в настоящее время законодательство о голосовании граждан, проживающих за границей, которое было принято в 70-е годы и прошло “проверку временем”. Речь идет о законодательстве Швейцарии. Законодательство этой страны представляет особый интерес также и в силу того, что эта страна известна не только демократической организацией выборов, но и широким применением референдумов, а также народных инициатив (народная инициатива – это внесение предложения о принятии законов или внесение законопроекта избирателями) на всех уровнях; таким образом законодательство о голосованиях в ней имеет широкое применение.

Часть первая статьи 136 Конституции Швейцарии 1999 г. устанавливает, что “политические права по вопросам союзного ведения принадлежат всем швейцаркам и швейцарцам, достигшим восемнадцатилетнего возраста и не лишенным дееспособности из-за душевного заболевания или слабоумия. Все имеют равные политические права и обязанности”. Часть вторая той же статьи конкретизирует некоторые сферы приложения этих прав: “Они могут участвовать в выборах в Национальный совет и в голосованиях Союза, а также прибегать к народным инициативам и референдумам и ставить подписи в их поддержку”. В этой Конституции имеется статья, прямо посвященная правам граждан, проживающих за границей. Согласно ст. 40 “Союз поощряет отношения проживающих за границей швейцарок и швейцарцев … со Швейцарией… Он издает предписания о правах и обязанностях проживающих за границей швейцарок и швейцарцев, а именно в отношении осуществления политических прав в Союзе…” Аналогичное положение было включено и в предшествующую конституцию. На основе конституционных норм был принят специальный акт - Закон о политических правах граждан, проживающих за границей от 17 декабря 1975 года (AS 1976. S.1805). Его положения в свою очередь в организационно-техническом аспекте детализированы в Постановлении Союзного Совета (органа исполнительной власти Швейцарии) о политических правах швейцарцев, проживающих за границей, от 16 октября 1991 г. (AS 1991. S.2391).

Следует, что, хотя название закона и постановления к нему содержит упоминание о политических правах без оговорок, фактически в них идет речь не обо всех политических правах, а только об участии в голосованиях и народных инициативах. Кроме того, эти акты регулируют связанные с голосованиями отношения в той части, которая относится непосредственно к Союзу в целом, его органам, а также вопросам союзного ведения. Что касается субъектов Швейцарской Федерации, а также общин, которые обладают значительной автономией, то вопросы голосования в них регулируются соответственно кантональным правом. Поэтому в части 1 ст.7 Закона указывается, что «политические права на кантональных и коммунальных выборах… остаются за кантональным правом». Вместе с тем, в части 2 этой же статьи оговаривается: «Если этот закон не предусматривает иного, в отношении швейцарских граждан за границей действует законодательство о политических правах граждан, проживающих в стране». Это означает, что кантоны должны придерживаться намеченной в законодательстве Союза общей линии на тесное сотрудничество со швейцарцами, проживающими за границей, и обеспечивать им возможность участия в политической жизни страны. Устанавливаемые в этом отношении кантонами ограничения должны быть обоснованными и базирующимися на положениях союзного законодательства.

Закон содержит определение понятия «швейцарских граждан, проживающих за рубежом», согласно ст.2 это – “швейцарцы и швейцарки, которые не имеют в Швейцарии места жительства и прикреплены к (дипломатическому) представительству за рубежом”.

Швейцарские граждане, проживающие за рубежом, осуществляют свои политические права лично в общине голосования или по почте. Союзный Совет на основе соглашения с заинтересованными кантонами и общинами может разрешить электронную подачу голосов “в определенной местности, временно или по определенному кругу вопросов”(речь идет о “пилотных проектах”, в которых отрабатываются технологии голосования с использованием сети Интернет).

Проживающие за рубежом швейцарские граждане, которым исполнилось 18 лет, могут участвовать на союзном уровне в выборах и голосованиях, а также ставить свои подписи в поддержку народных инициатив и проведения референдумов.

Избирательными правами не обладают швейцарские граждане, находящиеся под опекой в силу душевного заболевания или слабоумия на основании швейцарского ГК, а также те, над кем она была становлена по зарубежному праву, если аналогичное решение имело бы место и по швейцарскому праву.

Швейцарские граждане, проживающие за рубежом, наделены правом выбирать общину, в которой они будут голосовать. В связи с этим швейцарскому праву известны три понятия: община места рождения, община последнего проживания на территории страны и община для голосования. Швейцарские граждане, проживающие за рубежом, могут выбирать между общиной места рождения и общиной места последнего проживания на территории страны в качестве общины для голосования. Вместе с тем кантонам предоставлено право ограничивать одной или несколькими определенными общинами осуществление политических прав гражданами, проживающими за границей.

Проживающий за рубежом швейцарский гражданин, который хочет осуществлять свои политические права, должен сообщить об этом по почте или устно соответствующему швейцарскому дипломатическому представительству, к которому он приписан. При этом необходимо сообщить следующую информацию: собственные имя и фамилию; имена и фамилии отца и матери; место и дату своего рождения; адрес (за рубежом); кантон и общину места рождения; общину, в которой он желает осуществлять свои политические права.  В качестве последней он может выбрать общину места рождения или общину последнего проживания на территории страны. Избранная однажды община для голосования не может быть заменена до открепления от данного представительства. Представительство сообщает в общину для голосования о том, что она избрана швейцарским гражданином, проживающим за рубежом. Копия данного сообщения направляется общине места рождения данного избирателя. Проживающий за рубежом швейцарский гражданин обязан по истечении четырех лет после предыдущего сообщения обновлять по почте или лично заявление общине для голосования о своем желании, осуществлять в ней свои политические права. Если это не будет сделано, община для голосования сообщает об этом в представительство и в общину места рождения. Таким образом, установлена система достаточно жесткого контроля, которая, с одной стороны, позволяет учитывать интересы и пожелания избирателей, проживающих за рубежом, с другой стороны направлена на то, чтобы не допустить голосования дважды (и нарушения тем самым принципа равного избирательного права).

По получении заявления от швейцарского гражданина, проживающего за рубежом, община для голосования вносит его в список избирателей, и направляет данному лицу подтверждение установленной формы.

При откреплении швейцарского гражданина, проживающего за рубежом, от представительства, последнее сообщает об этом общине для голосования и общине места рождения.

Нормативными актами урегулирован и вопрос об изменении места жительства гражданина в пределах данного консульского округа: в этом случае он также обязан сообщить представительству, которое в свою очередь сообщает об этом общине для голосования.

Материалы по выборам и заявления Союзного Совета направляются общиной для голосования прямо по адресу проживания за рубежом швейцарского гражданина. Как правило, пересылка должна осуществляться авиапочтой, однако внутри европейского констинента допускается и использование наземного транспорта.

Проживающий за рубежом швейцарский гражданин, желающий осуществлять свои права по почте, опускает избирательный бюллетень или бюллетень по голосованию на референдуме, в конверт для голосования, запечатывает его и направляет вместе с удостоверением на право голосования в специальном конверте.

Если швейцарский гражданин, проживающий за рубежом, желает проголосовать лично в своей общине для голосования, то он должен сообщить об этом данной общине не позднее, чем за шесть недель до дня голосования по почте или лично.

Швейцарское законодательство разрешает голосование по доверенности, но его конкретное регулирование, условия и порядок осуществления регулируются кантональным правом и, соответственно, зависят от того, в каком кантоне находится община для голосования данного швейцарского гражданина, проживающего за рубежом.

Проживающий за рубежом швейцарский гражданин, желающий поддержать народную инициативу, реализует это право через свою общину для голосования и свой кантон.

Информирование швейцарских граждан о предстоящих выборах и голосованиях осуществляется через журнал “Швейцарское ревю”, которые распространяется Департаментом по внешним сношениям.