Обсуждение законопроектов о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон о гражданстве: правовой комментарий

В данном и следующем номере нашего «Бюллетеня мы начинаем публикацию стенограммы заседания Государственной Думы от 4 апреля 2003 года, на котором проходило обсуждение законопроектов, которыми прелагалось внести изменения и дополнения в Федеральный закон о гражданстве. Первым обсуждался законопроект, внесенный депутатами С.Юшенковым и В.Похмелкиным, затем – законопроект, внесенный депутатами  Б.Надеждиным, В.Алкснисом, А.Чехоевым, А. Лукьяновым, С.Поповым, Г.Мирзоевым, Б.Пастуховым, В.Коптевым-Дворниковым.

Как известно оба законопроекта не были приняты, однако их обсуждение содержит ряд важных аспектов, на которые хотелось бы обратить внимание читателей.

Совершенен ли Закон о гражданстве?

Этот на первый взгляд риторический вопрос являлся одним из ключевых при обсуждении. С правовой точки зрения он заключается в том, насколько полно урегулированы в новом Законе соответствующие общественные отношения, и в первую очередь отношения, связанные с приемом в гражданство РФ. И здесь позиции депутатов резко разделились. Внесшие законопроект депутаты исходят из того, что Закон требует существенного изменения, в том числе и для того, чтобы ликвидировать лакуны в правовом регулировании. В.В.Гребенников, Председатель Комитета по государственному строительству, напротив, считает, что никаких лакун в Законе нет, и высказал это совершенно определенно: «Ни один сегодняшний критик закона не внес еще в Государственную Думу и не высказал где-то в других аудиториях никаких предложений, которые указывали бы на лакуны в законе». Что касается проблем, «которые действительно сейчас возникают, и в огромном количестве», то, по его мнению, «это проблемы, не связанные с несовершенством закона, с его формализмом, с его бездушием». Это проблемы, связанные с изменением порядка приема в гражданство: «…сегодня мы законом ввели нормы, устанавливающие не признательный, а разрешительный: мы, Российское государство, принимаем в гражданство тех или иных лиц, а каких-то не принимаем. И поскольку этой практики вообще не существовало в России, то, естественно, возникают трудности с началом применения этого закона – трудности в понимании, трудности в организации исполнения, трудности, в том числе, конечно, и вытекающие, к сожалению, из формального, бездушного, бюрократического отношения в ряде случаев на местах к заявлениям граждан». Нельзя не отметить, что данное заявление скорее вызывает новые вопросы, чем отвечает на старые. Казалось бы, если столь существенно изменяется подход к правовому регулированию, то первостепенной по важности задачей правового регулирования  становится решение проблем переходного характера. Отсутствие продуманных правовых механизмов перехода к этому новому порядку приема в гражданство уже само по себе является существенным пробелом в правовом регулировании. Между тем достаточно даже бегло ознакомиться с Законом о гражданстве, чтобы убедиться в отсутствии таких правовых механизмов перехода. В ситуации с законодательством Российской Федерации это привело к тому, что нерешенные старым законом проблемы наложились на порожденные новым. Странно выглядит и позиция Комитета по отношению к старому закону, выраженная В.В.Гребенниковым словами: «Есть граждане, которые обратились с заявлением о получении российского гражданства до вступления в силу нынешнего закона. Их вопросы решаются на базе закона, действовавшего до июля прошлого года, и тогда наш нынешний закон никакого отношения  ним не имеет. Тогда в чем упрекать закон, если их вопросы решаются на базе прежнего закона? Тогда давайте будем прежний и упрекать!». Принятие нового закона в норме направлено, в том числе, на исправление недостатков старого, если в процессе применения прежнего закона выявляются определенные категории лиц, в отношении которых отсутствует однозначное правовое регулирование или оно недостаточно, то новый закон должен исправить это, хотя бы в переходных положениях. Без следования этой аксиоме законотворчества  действия законодателя ведут к нарастанию проблем, что собственно мы и видим в ситуации с Законом о гражданстве.

Нельзя не отметить, что эта, мягко говоря, неудачная тактика изменения правового регулирования была усилена тем обстоятельством, что реальное применение Закона в части приема в гражданство в силу его формулировок стало невозможным до принятия подзаконных актов, последние же (до сих пор далеко не все) были приняты после введения Закона в действие. Причем не в виде пакета документов, как это предполагает наличие в Законе целого ряда новых понятий и изменение в целом процедуры, а поэтапно, причем применение каждого следующего документа в большей или меньшей мере обусловлено наличием еще не принятого.

Очевидно, что такая тактика правового регулирования не только не может считаться гуманной и обеспечивающей права человека, но и сама по себе направлена на создание новых проблем в реализации предусмотренных новым Законом прав. И здесь уж никак не подходит в качестве объяснения то, что «не наработана практика».

Конституционен ли Закон о гражданстве?

В связи с обсуждением обоих законопроектов неоднократно поднимался вопрос о конституционности нового Закона о гражданстве.

Вообще говоря, окончательное решение этого вопроса находится в компетенции Конституционного суда Российской Федерации. В данном случае их позиция состоит в том, что Конституционный суд по делу Смирнова констатировал наличие определенного конституционного принципа в отношении одной из категорий лиц, претендующих на получение гражданства, который нарушен в новом Законе и их аргументация выглядит достаточно убедительно. В приложении к данной публикации мы воспроизводим данное решение Конституционного суда.

Косвенно, на наш взгляд при принятии нового Закона были косвенно нарушены и другие конституционные нормы. В частности, не получила разрешения проблема правового статуса той части военнослужащих, которые служили в российской армии, не имея в силу известных причин российского гражданства, и в настоящее время уволены в запас. Следовало разрешить в Законе проблемы этой категории исходя из конституционных положений о том, что служба в Вооруженных силах право и обязанность именно граждан. В силу этого, тот факт, что данное лицо было принято на службу в российскую армию является фактическим признанием со стороны государства его гражданином РФ, независимо от того было ли это оформлено соответствующим образом или нет,  и если данное лицо позднее приобрело иное гражданство в случае ходатайства о приобретении российского гражданство, то  должен рассматриваться вопрос о восстановлении в гражданстве со всеми вытекающими последствиями.

(Продолжение в следующем номере)