Обсуждение законопроектов о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон о гражданстве: правовой комментарий (продолжение)

Г.Андреева

Материальные и процессуальные нормы в Законе о гражданстве

Предметом дискуссии в Государственной Думе стало и содержащееся в законопроекте предложение депутатов уточнить понятие «законный источник средств к существованию». Напомним, что согласно пп. «в» п.1 ст.13 действующего федерального Закона о гражданстве одним из условий реализации права на приобретение гражданства в результате приема в гражданство Российской Федерации является наличие «законного источника средств к существованию». Само же данное понятие в Законе не раскрывается и не имеет иного легального определения. Как пояснил Председатель Комитета по государственному строительству, «сегодня мы говорим о законном источнике исходя из того, как это понимается любым нашим законом или любым кодексом, которые мы принимаем в Государственной Думе». Но это никак нельзя считать легальным определением понятия, которое является важнейшим для изменения статуса человека, т.е. затрагивает его фундаментальные права. Отсутствие же четкого легального определения означает, что вопрос оставляется на усмотрение административных органов.

Авторы проекта попытались создать правовые границы данного понятия, сосредоточившись на документах, которые должны представить лица, ходатайствующие о приеме в гражданство с тем, чтобы правоприменители не могли требовать от них иных документов. Этим предполагалось исключить или минимизировать произвольное толкование закона, а также возможность административных органов ограничивать (или сводить на нет) право ходатайствовать о приеме в гражданство. В проекте, представленном депутатами С.Юшенковым и В.Похмелкиным, предлагалась следующая формулировка: «законный источник средств к существованию - источник, наличие которого подтверждается документами о трудовой деятельности самого лица или других лиц, обеспечивающих претендента на гражданство Российской Федерации законными средствами к существованию; а также право на пенсионное или иное социальное обеспечение».

Помимо логического круга в определении, оно имеет и другие недостатки. Однако это - попытка оградить претендующих на получение гражданства от чрезмерных требований. По сути, в ней получило выражение стремление создать антикоррупционное регулирование. Однако Комитет по государственному строительству увидел в этом предложении только попытку замены материальной нормы (т.е. нормы, регулирующей общественные отношения как таковые) процессуальной (т.е. нормой, регулирующей порядок осуществления данных отношений). Насколько удачное (или неудачное) решение вопроса предложили депутаты, в данном случае мы не рассматриваем, поскольку это требует подробных объяснений, выходящих за цели написания данной статьи. Отметим только, что существуют и иные способы правового регулирования для достижения того же результата, и палата могла их обсудить при желании. В данном случае для нас важно другое, а именно проблема, которую выявляет данный пример: явный дефицит процессуальных норм в Законе о гражданстве. Закон лаконичен именно там, где дело доходит до реализации гражданами и иными физическими лицами материальных норм, а это значит, что реализация предоставленных им прав должна осуществляться на основе подзаконных актов. Конституционность такого подхода достаточно сомнительна. Отсутствие четко оформленных процессуальных норм делает его положения чрезмерно широкими, оставляя во многом их применение на усмотрение административных органов.

Казалось бы, в вопросе о содержании понятия «законный источник средств к существованию» обсуждался важный, но частный момент. На самом же деле здесь проявился один из серьезных дефектов Закона, который, безусловно, требует исправления путем внесения в данный акт изменений. Этот дефект состоит в явном разрыве между материальными и процессуальными нормами. Имеющиеся в Законе процессуальные нормы носят общий характер и адресованы в основном органам государства, те же нормы, которые непосредственно затрагивают интересы физических лиц, содержатся большей частью в подзаконных нормативных актах. Поэтому составить реальное представление о том, кто и как может получить разрешение на временное проживание или вид на жительство (новые понятия, впервые введенные данным Законом), можно только обратившись к подзаконным актам, причем даже не столько к Указу Президента, сколько к ведомственным инструкциям МВД, а отнюдь не к Закону о гражданстве, что требуется по букве и духу Конституции.

Нельзя не отметить, что данная ситуация не возникла бы при достаточной насыщенности Закона процессуальными нормами. Подкрепление материальных норм процессуальными создало бы бoльшую определенность в регулировании общественных отношений, в значительной степени смягчило бы проблему перехода от одной миграционной политики к другой, если уж потребность в таком переходе возникла, что, впрочем, также не было достаточно убедительно и научно обосновано.

В Конституции Российской Федерации утверждается приоритет прав и свобод человека и гражданина. Согласно ст.2 Конституции «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Данное положение об обязанности государства защищать права и свободы человека и гражданина, в том числе, означает, что государство стремится к гуманному правовому регулированию, а не к такому, которое порождает новые многочисленные проблемы, сумятицу и содержание которого непонятно значительной части лиц, которых оно касается, включая «правоприменителей», которые часто упоминались на обсуждении. Поэтому несостоятельной представляется идея не «наработанности практики», т.е. отсутствие достаточного опыта применения Закона. В нем самом уже заложены все эти проблемы.

В российской науке конституционного права давно ставится вопрос о формировании процессуального конституционного права. Данный пример подтверждает актуальность этих предложений.

Можно ли с помощью данного Закона «закрыть дорогу криминальным элементам»?

Основным официальным мотивом принятия значительно более жесткого и по существу создающего новую миграционную политику Закона была идея оградить страну от проникновения «криминальных элементов». У значительной части населения такая аргументация вызывает изумление. Особенно при открытых границах. Скептическое отношение к этой идее прозвучало и на обсуждении в Государственной Думе. Депутат А.В.Чуев («Яблоко») отметил, что именно криминальные элементы чаще всего не имеют проблем: «с приобретением российского гражданства, у них обычно достаточно и средств, и сил для того, чтобы практически купить это гражданство и поселиться на территории Российской Федерации».

Сразу же вспоминается известное высказывание Рабле о том, кто попадается в сети закона, а кто их просто прорывает. Однако все это неправовые аргументы, а накопленный в этой области мировой опыт показывает, что определенный заслон можно поставить и с помощью законодательства, но оно – не панацея, а инструмент, работающий при определенных условиях и порождающий при их отсутствии совершенно иные, нередко прямо противоположные предполагавшимся последствия. В указанном смысле важно наличие процедурных норм, ограничивающих возможность произвола со стороны административных органов, создание систем контроля за их деятельностью, а также эффективных механизмов обжалования. Сами же нормы должны носить антикоррупционный характер и сопровождаться нормами, устанавливающими простые, быстрые, доступные процедуры и возможность обжалования решений, эффективный государственный и общественный констроль на всех стадиях. Все это минимизирует возможность обходных путей получения гражданства.

Ничего этого в настоящее время не наблюдается.

Что же касается ограничений прав и свобод, то их пределы определяются ч.3 ст.55 Конституции, и каждая конкретная формулировка должна быть научно обоснована и увязана с регулированием в других законодательных актах. Иной подход не соответствует выраженной в ст.1 Конституции идее Российской Федерации как правового государства.

О тактике значительной части депутатов Государственной Думы относительно изменения Закона о гражданстве

И в заключение нельзя не упомянуть еще об одном обстоятельстве. Очевидно, что отношение законодателя к той или иной проблеме правового регулирования проявляется не только (а нередко и не столько) в процессе его обсуждения в парламенте, сколько при голосовании. Законодатель может отвергнуть тот или иной законопроект, если большинство депутатов голосуют против него и тем самым выразить свое отрицательное отношение к нему (в том числе и имея в виду возможность иного изменения). В случае с Государственной Думой мы имеем дело с оригинальной тактикой, на которую нельзя не обратить внимание читателей.

Речь идет о разной активности депутатов при голосовании по жизненно важному для реальных и потенциальных избирателей вопросу – изменению Закона о гражданстве - и по важному для самих депутатов вопросу о прекращении депутатских полномочий отдельных депутатов. Голосование по последнему вопросу происходило сразу после предыдущего, разрыв во времени голосования составил 2 минуты 21 секунду, при этом по вопросу об изменении Закона о гражданстве не голосовало, т.е. не высказали мнение 245 депутатов, а по вопросу о полномочиях депутатов только 94. Остается только предположить, что полторы сотни депутатов просто решили таким образом «сохранить свое лицо» и не высказываться в предверии выборов по такому острому вопросу. В результате и законопроект не прошел, но и они вроде бы ни при чем. Молчащий и уклоняющийся от проблем законодатель…Может быть об этом стоит задуматься их избирателям?