Подзаконные акты о гражданстве Российской Федерации

Андреева Г.Н.

Федеральный закон о гражданстве 2002 г. по-новому урегулировал многие отношения в данной сфере и ввел целый ряд понятий, требующих пояснений (разрешение на временное проживание, вид на жительство, законный источник средств к существованию и др.). Кроме того, в самом Законе имеются отсылочные нормы, так, согласно п. «д» ч.1 ст.13 Закона порядок определения уровня знаний русского языка устанавливается положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства. Очевидно, что с точки зрения законодателя все это были вторичные вопросы, однако для физических лиц они первостепенны, поэтому нельзя считать удачным их перенесение на подзаконный уровень. В результате многие важнейшие положения Закона могут быть поняты только в контексте подзаконных актов, что в принципе противоречит конституционной идее правового государства, которая предполагает верховенство закона.

Кроме того, в ст.2 Конституции Российской Федерации содержится положение о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Часть 3 ст.55 Конституции устанавливает возможность ограничения прав и свобод человека только федеральным законом. Это означает, что предметом обсуждения при подготовке нового Закона о гражданстве следовало сделать, прежде всего, вопрос о том, какие аспекты отношений, связанных с гражданством наиболее важны для физических лиц (т.е. в центр регулирования следовало поставить человека, а не административные интересы), и именно эти аспекты следовало поднять на уровень закона. Сами же законодательные ограничения следовало оценить с точки зрения того, в какой мере они необходимы для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч.3 ст.55 Конституции Российской Федерации). И здесь в Законе о гражданстве далеко не все бесспорно. Например, весьма дискуссионным является вопрос о том, насколько необходимо и конституционно требование владения русским языком для получения гражданства в условиях многонационального и многоязычного государства. Здесь был использован опыт зарубежных государств, практически моноязычных. Вопрос о том, насколько он приложим к России, требует серьезного обсуждения.

Проблемы Закона о гражданстве не разрешены в подзаконных актах (этого и не могло произойти по известным причинам), но многие аспекты регулирования уточнены и получили более конкретное содержание. В первую очередь это относится к Положению о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г.

Обратим внимание на некоторые аспекты приема в гражданство Российской Федерации.

Во-первых, как известно, в Законе о гражданстве содержится новое по сравнению с предыдущим законом требование, согласно которому лица, ходатайствующие о приеме в гражданство РФ обязуются соблюдать Конституцию и законодательство РФ. Положение устанавливает, что условием приема документов от заявителя является представление подписанного им обязательства следующего содержания: «в случае принятия меня в гражданство Российской Федерации обязуюсь быть верным России и добросовестно выполнять свой гражданский долг в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации». Таким образом, в Положении говорится не только о соблюдении Конституции и законодательства, но и о верности, гражданском долге, т.е. обязательствах, прямо не упоминаемых в Законе, которые в правовом государстве могут быть истолкованы только по смыслу Закона, т.е. как обязательства, установленные Конституцией и законодательством Российской Федерации. Если эту часть клятвы понимать именно таким образом, то она становится просто витиеватым выражением идеи соблюдения Конституции и законодательства, т.е. совершенно бесполезным в правовом смысле украшением, но, возможно, полезным в морально-этический плане. Однако, к сожалению, возможно и иное ее истолкование.

Во-вторых, в Положении в определенной мере восполняется пробел в Законе относительно законного источника средств к существованию, который должны иметь иностранцы и лица без гражданства, желающие приобрести гражданство Российской федерации. Согласно п.10 Положения заявитель представляет один из документов, подтверждающих наличие законного источника средств к существованию, а именно:

- справку о доходах физического лица;

- декларация по налогам на доходы физических лиц с отметкой налогового органа,

- справка с места работы,

- трудовая книжка,

- пенсионное удостоверение,

- справка органа социальной защиты о получении пособия,

- подтверждение получения алиментов,

- справка о наличии вклада в кредитном учреждении с указанием номера счета,

- свидетельство о праве на наследство,

- справка о доходах лица, на иждивении которого находится заявитель, либо

- иной документ, подтверждающий получение доходов от не запрещенной законом деятельности.

Таким образом, данный перечень носит открытый характер, что означает право заявителя представлять и другие документы, подтверждающие наличие у него законного источника средств к существованию. Это означает, что в случае отказа государственного органа признать тот или иной документ, подтверждающим наличие законного источника средств к существованию, заявитель может обратиться в суд.

В Положении, также как и в Законе отсутствует указание минимального размера этих средств. Следовательно, нельзя отказать в приеме в гражданство Российской Федерации по мотивам недостаточности средств к существованию. Однако следует отметить, что некие скрытые требования в силу противоречий между разными российскими законодательными актами существуют: условием для разрешения проживания иностранцев в Российской Федерации согласно Федеральному закону 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» является наличие прожиточного минимума (согласно ст.9 этого Закона основанием для отказа в выдаче или аннулирования вида на жительство является то, что заявитель «не может представить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в Российской Федерации в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства, за исключением случая, когда иностранный гражданин признан нетрудоспособным»). Понятие прожиточного минимума имеет в Российской Федерации конкретное правовое содержание, определяемое Федеральным законом от 24 октября 1997 г. «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (с более поздними изменениями и дополнениями).

В-третьих, в Положении более подробно урегулирован вопрос об отказе от иностранного гражданства. Согласно п. «г» ч.1 ст.13 Федерального закона «О гражданстве» лица, ходатайствующие о получении гражданства должно обратиться в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства. Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или настоящим Федеральным законом либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу независящих от лица причин».

Таким образом, в Законе заложено несколько вариантов. Основной – ходатайствующее лицо обращается в соответствующий орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося гражданства. В этом случае последствия будут зависеть от данного государства и его государственного органа. Если государство в принципе согласно, и отказ в соответствии с законодательством данного государства возможен, то здесь также возможны варианты: отказ может быть обусловлен получением российского гражданства, либо гражданство может быть прекращено вследствие получения российского гражданства. Такие варианты и предусмотрены Положением о гражданстве. В первом случае заявитель обязуется представить соответствующий документ о выходе из иного гражданства в течение одного года со дня приобретения гражданства Российской Федерации. Во втором случае, заявитель обязуется представить соответствующий документ в течение трех месяцев со дня приобретения гражданства Российской Федерации.

Если государство не разрешает выход из гражданства, то документ об этом и копия обращения в соответствующий орган иностранного государства согласно Положению также должны быть представлены. Возможно, что этот случай будет отнесен к упоминающейся в Законе ситуации невозможности отказа от гражданства в силу независящих от лица причин, однако однозначного указания в Положении по этому вопросу нет.

Представление документа об отказе от гражданства иностранного государства не требуется, если заявитель состоит в гражданстве государства, с которым у России имеется международный договор, предусматривающий сохранение имеющегося гражданства при приобретении гражданства Российской Федерации.

Лица, которым предоставлено политическое убежище на территории Российской Федерации и лица, имеющие статус беженца на территории Российской Федерации, также не должны предоставлять такого рода документы. Включение данной нормы вполне логично, поскольку сам статус данных лиц исключает возможность получения указанных документов.

В-четвертых, в Положении конкретизирован вопрос о владении русским языком – еще одной новелле Федерального закона о гражданстве 2002 г. В Законе говорится только о том, что лица, ходатайствующие о приеме в гражданство Российской Федерации должны владеть русским языком, порядок определения уровня знаний устанавливается положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства. Согласно Положению заявитель представляет «документ, подтверждающий его владение русским языком на уровне, достаточном для общения в устной и письменной форме в условиях языковой среды». Это подтверждается одним из следующих документов:

а) документом государственного образца о получении образования (не ниже основного общего образования), выданным образовательным учреждением (организацией): до 1 сентября 1991 г. - на территории государства, входившего в состав СССР; после 1 сентября 1991 г. - на территории Российской Федерации;

б) сертификатом о прохождении тестирования по русскому языку (в объеме не ниже базового уровня общего владения русским языком), выданным образовательной организацией (учреждением) на территории Российской Федерации или за рубежом, которой (которому) Министерством образования Российской Федерации разрешено проведение государственного тестирования граждан зарубежных стран по русскому языку как иностранному языку;

в) документом об образовании, выданным на территории иностранного государства и имеющим в приложении запись об изучении курса русского языка, с нотариально удостоверенным переводом и свидетельством об эквивалентности документа об образовании.

От представления документов, подтверждающих владение русским языком, освобождаются: мужчины, достигшие возраста 65 лет, и женщины, достигшие возраста 60 лет; недееспособные лица; инвалиды I группы.

В-пятых, ч.3 ст.13 Федерального закона о гражданстве 2002 г. содержит норму о том, что «лицо, имеющее особые заслуги перед Российской Федерацией, может быть принято в гражданство без соблюдения условий, предусмотренных частью первой настоящей статьи», т.е. в отношении этих лиц отменяются все условия, установленные для приема в гражданство в общем порядке, а именно проживания в течение определенного срока, обязанности соблюдать Конституцию и законодательство (в этой части отмена условий - явно неудачное законодательное решение), наличие законного источника средств к существованию, отказа от иного гражданства и владения русским языком.

Закон ограничивается в отношении данной категории указанной нормой, не раскрывая понятие «особые заслуги перед РФ». Положение конкретизирует данную норму. «Особыми заслугами перед Российской Федерацией являются выдающиеся достижения в области науки, техники, производства, культуры, спорта, значительный вклад в развитие экономики, обеспечение обороны и безопасности Российской Федерации и другие заслуги, способствовавшие повышению международного престижа России». Предусмотрено также, что для объективной оценки заслуг при решении вопроса о приеме такого лица в гражданство Российской Федерации могут быть запрошены дополнительные сведения и заключения от федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Решение о предоставлении гражданства Российской Федерации лицу, имеющему особые заслуги перед Российской Федерацией, принимается Президентом Российской Федерации при наличии волеизъявления этого лица.