Организация и правовая регламентация сотрудничества в борьбе с терроризмом государств - участников СНГ

Татьяна Титова

Анализ тенденций распространения международного терроризма свидетельствует, что его основной очаг переместился сегодня в Центральную и Южную Азию, и государства - участники СНГ в силу своего геополитического положения оказались на переднем крае борьбы с ним. По мнению руководителя Антитеррористического центра государств-участников СНГ Б.А Мыльникова, наиболее актуальными задачами для государств – участников СНГ в области борьбы с терроризмом на сегодня являются:

·          перекрытие каналов финансирования террористических и экстремистских организаций;

·          лишение терроризма социальной опоры;

·          ликвидация межнациональных и межэтнических конфликтов на территориях государств-участников СНГ.

В этой связи вопросы формирования международно-правовой базы сотрудничества в борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма являются приоритетными. Межпарламентская ассамблея государств - участников СНГ, Штаб по координации военного сотрудничества государств - участников СНГ, Координационная служба Совета командующих Пограничными войсками государств - участников СНГ, Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств - участников СНГ, Антитеррористический центр СНГ, практически все рабочие органы Содружества работают в этом направлении, ежегодно предлагая уставным органам и Совету глав государств СНГ документы, имеющие целью создание единообразной правовой базы СНГ в борьбе с международным терроризмом.

Так, в июне 1999 г. был подписан Договор о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом, который является правовой основой для осуществления взаимодействия компетентных органов стран Содружества в вопросах предупреждения, выявления и пресечения актов терроризма. Положениями Договора определены конкретные направления сотрудничества: обмен информацией, разработка и принятие согласованных антитеррористических мер, направление по согласованию с заинтересованными государствами специальных антитеррористических формирований, подготовка специалистов, поставка специальных средств, техники и другие.

В соответствии с Решением глав государств Содружества «О противодействии международному терроризму в свете итогов Стамбульского саммита ОБСЕ» была разработана и в июне 2000 г. принята Программа государств - участников СНГ по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма до 2003 года. Программа имеет целью координировать усилия стран Содружества, направленные на противодействие терроризму. При этом сотрудничество государств - участников СНГ осуществляется с соблюдением их национальных интересов. Документ носит комплексный характер и предусматривает проведение целого ряда организационно-правовых и организационно-практических мероприятий, а также их информационно-аналитическое, научное, кадровое, материально-техническое и финансовое обеспечение. На саммите, прошедшем в Кишиневе 6-7 октября 2002 г., Советом глав государств СНГ был одобрен проект Программы антитеррористической деятельности на период 2004-2005 гг. и утверждено Положение о порядке организации и проведении совместных антитеррористических мероприятий на территориях государств Содружества.

Положением предусмотрено, что страны Содружества заранее, в соответствии с их национальным законодательством определяют компетентные органы, ответственные за проведение совместных антитеррористических мероприятий, а также состав специальных антитеррористических формирований, предназначенных для выполнения указанных задач. Сотрудники данных формирований проходят подготовку по согласованным программам обучения как на своей учебной базе, так и в учебных центрах других стран СНГ. В целях повышения эффективности и оперативности проведения совместного антитеррористического мероприятия участвующие государства обеспечивают ускоренное выполнение процедур при пересечении государственной границы спецподразделениями, освобождают их от таможенных сборов и платежей, создают все условия для доставки личного состава и специальных средств, организуют их размещение, медицинское обслуживание, пользование транспортом и связью.

Необходимо отметить, что Программой по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма предусмотрен механизм контроля за ее исполнением. В этой связи Исполнительный комитет СНГ ежегодно готовит и представляет на рассмотрение Совета глав государств соответствующий доклад.

Государствами-участниками СНГ осуществлены мероприятия по присоединению к основным договорам в сфере борьбы с международным терроризмом, предусмотренным Программой, заключенным в рамках ООН, ее специализированных учреждений, МАГАТЭ и Совета Европы (Международным и Европейским конвенциям, Протоколам к ним и др.). В рамках борьбы с международным терроризмом также проводится работа по активизации сотрудничества с государствами, не являющимися участниками СНГ. В частности, приняты Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (2001 г.), Меморандум о сотрудничестве правоохранительных органов и спецслужб Республики Казахстан, Китайской Народной Республики, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан (1999 г.), соглашения между Республикой Таджикистан и Турецкой Республикой о сотрудничестве в борьбе с международным терроризмом, незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и организованной преступностью (2001 г.), а также о сотрудничестве Министерства безопасности РТ с Министерством информации Исламской Республики Иран (1999 г.). Заключено Соглашение между Украиной и Федеративной Республикой Югославия о сотрудничестве в борьбе с организованной преступностью, незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ, терроризмом и другими тяжкими преступлениями.

Государствами-участниками СНГ ведется работа по осуществлению внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу предусмотренных Программой международных договоров. В частности, Протокол к Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22.01. 1993 г., подписанный Советом глав государств 28.03.1997 г., и Соглашение о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с преступностью, подписанное Советом глав правительств 25.11.1998 г., ратифицированы парламентами Республики Таджикистан и Республики Армения. Соглашение о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 06.03.98 г. ратифицировано Республикой Таджикистан, Республикой Казахстан и Республикой Армения. Договор о порядке пребывания и взаимодействия сотрудников правоохранительных органов на территориях государств-участников СНГ от 04.06.99 г. ратифицирован Республикой Таджикистан и Республикой Казахстан. Договор о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с терроризмом от 04.06.99 г. ратифицирован республиками Таджикистан, Казахстан и Армения.

За последние годы правоохранительными органами государств СНГ были проведены согласованные на двусторонней и многосторонней основе оперативно-профилактические и специальные операции, направленные на принятие превентивных мер и пресечение актов терроризма и деятельности транснациональных группировок, занимающихся незаконным оборотом оружия, наркотиков и нелегальной миграцией. Так, с 1999 г. ежегодно проводятся совместные командно-штабные учения «Южный щит Содружества», направленные на совершенствование взаимодействия органов военного управления стран СНГ по подготовке и проведению операций по уничтожению бандформирований в Центрально-Азиатском регионе. Государства - участники Договора о коллективной безопасности создали Коллективные силы быстрого развертывания Центрально-Азиатского региона.

В июне 2000 г. по решению Совета глав государств СНГ создан Антитеррористический центр государств - участников СНГ как постоянно действующий межгосударственный специализированный орган, предназначенный для обеспечения координации взаимодействия компетентных органов государств - участников СНГ в области борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма (См. Приложение). Для работы на наиболее напряженном Центрально-Азиатском регионе развернуто и действует в г. Бишкеке региональное оперативное отделение АТЦ СНГ.

В настоящее время основные усилия Центра направлены на формирование устойчивой системы координации и взаимодействия государств - участников СНГ в борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма и создание условий для надежного информационно-аналитического обмена между всеми субъектами борьбы с терроризмом государств Содружества.

Основными задачами Центра являются:

·          выработка предложений о направлениях развития сотрудничества в борьбе с международным терроризмом;

·          обеспечение координации взаимодействия компетентных органов;

·          анализ поступающей информации, формирование специализированного банка данных;

·          участие в подготовке и проведении антитеррористических, учений;

·          взаимодействие в подготовке и проведении оперативно-розыскных мероприятий;

·          разработка моделей согласованных антитеррористических операций.

В соответствии с Решением о финансовом обеспечении деятельности Антитеррористического центра государств – участников Содружества Независимых Государств с 2002 года от 28 сентября 2001 г., государства - участники перечисляют долевые взносы на счета единого бюджета органов СНГ на содержание Антитеррористического центра с 2002 г. в следующих процентах: Российская Федерация - 50, Украина - 14, Республика Беларусь - 6, Республика Казахстан - 6, Республика Узбекистан - 6, Азербайджанская Республика - 3, Республика Армения - 3, Грузия - 3, Кыргызская Республика - 3, Республика Молдова - 3, Республика Таджикистан - 3.

Антитеррористический центр СНГ осуществляет непрерывный мониторинг оперативной обстановки в области борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма, выявляет и прогнозирует тенденции ее развития, формирует для этого специализированный банк данных, на основе которого вырабатывает рекомендации компетентным органам государств Содружества по вопросам сотрудничества государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом. Центр обобщает и через компетентные органы государств СНГ распространяет имеющийся положительный опыт борьбы с терроризмом и экстремизмом, на плановой основе принимает участие в организации и обучении сотрудников спецподразделений государств Содружества, в подготовке учебно-методических материалов, в работе международных научно-практических конференций и семинаров, устанавливает, поддерживает и развивает рабочие контакты с международными центрами и организациями, занимающимися вопросами борьбы с терроризмом. Считается, что аналогов созданному в СНГ Антитеррористическому центру в мире пока нет.

В соответствии с Положением о полномочных представителях государств-участников Содружества Независимых Государств при Антитеррористическом центре, утвержденным Решением Совета глав правительств СНГ от 31 мая 2001 г., полномочные представители состоят на службе, финансовом и материально-техническом обеспечении компетентных органов своих государств и представляют интересы направляющего государства применительно ко всем функциям Центра.

Основными задачами и функциями представителей являются:

·          Обеспечение взаимодействия Центра с компетентными органами направляющего государства в вопросах практического решения задач в области борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма.

·          Содействие обмену информацией между Центром и компетентным органом направляющего государства.

·          Участие в выработке Центром предложений Совету глав государств СНГ, Совету руководителей органов безопасности и специальных служб государств - участников СНГ и другим органам Содружества о направлениях развития сотрудничества государств - участников СНГ в борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма.

·          Содействие в организации и проведении совместных антитеррористических мероприятий.

·          Информирование Руководителя Центра о наиболее важных событиях во внешней политике и внутриполитической жизни своего государства, связанных с вопросами борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма.

·          Содействие в организации межгосударственного розыска лиц, совершивших преступления террористического характера и скрывающихся от уголовного преследования.

·          Участие в разработке и реализации межгосударственных программ по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма.

·          Содействие сотрудникам компетентных органов направляющего государства, находящимся в командировках на территориях других государств - участников СНГ, связанных с работой Центра.

·          Осуществление других функций, возложенных на них направляющими государствами.

·          Антитеррористический центр СНГ выступает с предложениями по разработке современных законов для борьбы с террористами в государствах Содружества. Для реализации этих предложений при АТЦ СНГ создается Научно-консультативный совет, к работе в котором планируется привлечь ученых, экспертов и специалистов в сфере борьбы с терроризмом из всех государств-участников СНГ.

Основное направление международного сотрудничества Центра связано с работой специального Контртеррористического комитета Совета безопасности ООН. Комитет создан в соответствии с резолюцией о борьбе с международным терроризмом № 1373, принятой 28 сентября 2001 г. В его функции входит осуществление мониторинга выполнения данной резолюции, предусматривающей обязательное принятие и реализацию всеми государствами широкого набора практических мер по предупреждению и пресечению терроризма. Основная задача КТК заключается в том, чтобы обобщать и анализировать предоставляемую государствами информацию о предпринимаемых ими антитеррористических мерах и выносить соответствующие рекомендации.

6 марта 2003 г. состоялась Специальная встреча КТК ООН с международными и региональными организациями. АТЦ СНГ принял в этой встрече активное участие. На заседании был заслушан доклад 1-го заместителя руководителя Центра, в котором, среди прочего, был высказан ряд предложений по интенсификации совместной деятельности под эгидой ООН региональных и субрегиональных структур по борьбе с терроризмом.

Помимо специализированных органов СНГ, Межпарламентская Ассамблея постоянно держит в поле своего внимания возрастающую угрозу терроризма и сопутствующих ему факторов риска на южных границах СНГ. За период своего существования с 1992 г. МПА разработала ряд модельных законодательных актов по противодействию преступности, в том числе модельный закон «О борьбе с терроризмом», который лег в основу Договора о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом. В соответствии с Программой по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма Постоянной комиссией МПА по вопросам обороны и безопасности в 2000-2002 г. проведен ряд мероприятий.

В частности, комиссией разработаны и проходят согласование в национальных парламентах проекты модельных законов «Об обороне специальных технических средств, предназначенных для получения информации», «О противодействии политическому экстремизму» и «О внесении изменений и дополнений в модельный закон «О борьбе с терроризмом». По проблемам противодействия международному терроризму проведен ряд научно-практических конференций, форумов и «круглых столов», в том числе международных - с участием парламентских делегаций государств-участников CHГ, ОБСЕ и Совета Европы (Санкт-Петербург).

Отмечается определенный сдвиг в вопросах гармонизации нормативно-правовой базы государств-участников СНГ. Так, проводится анализ национальных законодательств в сфере противодействия осуществлению террористических актов, незаконному производству и обороту оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств, наемничеству, а также в вопросах установления уголовной ответственности за преступления террористического характера. В Российской Федерации, республиках Беларусь, Молдова, Таджикистан и Узбекистан приняты законы о борьбе с терроризмом, в Армении и Украине разработаны их проекты. В Таджикистане принят новый Закон о беженцах, предусматривающий ограничения в предоставлении статуса беженца лицам, в отношении которых имеются сведения о возможной их причастности к террористическим организациям, наркомафиозным структурам, либо виновности в совершении деяний, противоречащих целям и принципам ООН, ОБСЕ и т.д. В Республике Беларусь принят Закон об оружии.

Правительствами государств-участников СНГ приняты решения «О Положении об оперативном штабе (группе) по управлению контртеррористической операцией» (Беларусь, Молдова), «Об утверждении положения о порядке осуществления социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористического акта» (Молдова), «Об исполнении резолюций Совета безопасности ООН в отношении У. бен Ладена, организации «Аль-Каида» и движения «Талибан» (Украина).

Однако, несмотря на ряд достижений, нормативно-правовая регламентация совместной деятельности государств-участников СНГ в сфере борьбы с терроризмом, по мнению специалистов, в целом остается на сегодняшний день довольно слабой. При этом называют следующие причины (См. Зеленов Е.А. Межпарламентская Ассамблея стран СНГ в решении проблем урегулирования военных конфликтов и борьбы с терроризмом. - Право и безопасность. - № 2-3, 2002).

Во-первых, усилия парламентов государств - участников СНГ по унификации национального законодательства, прежде всего таких отраслей, как уголовная, уголовно-процессуальная и гражданская, явно недостаточны. И хотя внешне картина в сфере модельного законотворчества вполне благополучна, в современных условиях на территории Содружества отсутствует единое правовое поле при наличии единого криминального пространства. В этой связи более предпочтительным, по-видимому, станет сосредоточение внимания на более интенсивной правотворческой деятельности в области разработки и принятия международных договоров. Они также выступают средством унификации законодательства, имеют по сравнению с модельными законами более жесткий и обязательный характер и предполагают либо безусловное внесение своих положений в национальное законодательство, либо автоматически становятся частью правовой системы государства.

Во-вторых, ряд важнейших международных документов по вопросам обороны и безопасности в рамках СНГ годами не ратифицируется парламентами и по этой причине не вступает в силу.

В-третьих, государствами-участниками не исполняются договорные обязательства.