Правовое регулирование миротворческой деятельности  в СНГ

Татьяна Титова

Cоздание СНГ обеспечило решение многих масштабных задач радикального переустройства на постсоветском пространстве, становление независимых государств, выработку ими отвечающих новым угрозам внешнеполитического курса и подходов к проблемам обеспечения безопасности.

В тоже время, сложное геополитическое положение, «горячие точки», доставшиеся от Советского Союза, непростые процессы обретения государственности, в которых в значительной мере проявлялись агрессивный экстремизм, национальная и религиозная нетерпимость, вынуждали бывшие союзные республики фактически с момента образования Содружества предпринимать совместные усилия по предотвращению и урегулированию конфликтов на своей территории и вблизи границ, противостоять международному терроризму. Последние десять лет военное сотрудничество было одной из важнейших сфер развития  СНГ. Коллективные усилия Содружества во взаимодействии с ООН и ОБСЕ позволили прекратить кровопролитие в Абхазии, Южной Осетии, Приднестровье, Таджикистане и Нагорном Карабахе, развести конфликтующие стороны и обеспечить условия для перехода их от насилия к диалогу в интересах политического урегулирования конфликтов.

Государства - участники СНГ, кроме Азербайджанской Республики и Украины (последние в вопросах урегулирования конфликтов и проведения миротворческой деятельности на территории государств - участников Содружества признают функции и полномочия исключительно за ООН и ОБСЕ), отводят Содружеству важную роль в урегулировании конфликтов на территориях его государств - участников. О наличии у СНГ существенного миротворческого потенциала свидетельствует то, что их удалось перевести в фазу политического диалога, поиска компромиссных решений. Подтверждением этому явилось успешное завершение миротворческого процесса в Республике Таджикистан, позитивный опыт политического урегулирования конфликта в которой имеет большое значение для разрешения конфликтных ситуаций в других регионах.

Проблемы коллективной безопасности входят в компетенцию ряда уставных органов СНГ, а также органов отраслевого сотрудничества. Так, организационным стержнем в области военного сотрудничества является Совет министров обороны (СМО), который в соответствии со ст.30 Устава Содружества является органом Совета глав государств по вопросам военной политики и военного строительства государств-членов. Членами СМО являются министры обороны государств-участников СНГ (кроме Молдовы, Туркменистана и Украины) и Начальник Штаба по координации военного сотрудничества государств-участников Содружества.

Совет Министров Обороны:

·         рассматривает концептуальные подходы к вопросам военной политики и военного строительства государств-участников Содружества и при необходимости вносит предложения на рассмотрение Совета глав государств СНГ;

·         осуществляет координацию военного сотрудничества государств-членов Содружества;

·         разрабатывает предложения по координации усилий государств-участников Содружества, направленных на предотвращение вооруженных конфликтов на их территориях и внешних границах; по сближению нормативно-правовых актов государств-участников Содружества в области военного строительства и социальной защиты военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей;

·         осуществляет организацию деятельности групп военных наблюдателей и коллективных сил по поддержанию мира в СНГ.

По решению Совета глав государств СНГ был создан Штаб по координации военного сотрудничества. Он стал постоянно действующим рабочим органом СМО, осуществляющим значительную работу по гармонизации национальных законодательств государств Содружества, входящих в данную структуру, в военной сфере. В целях углубления и развития военного сотрудничества при СМО образованы Комитет начальников штабов, Координационный комитет по вопросам противовоздушной обороны, Военно-технический комитет и др.

Роль СМО не ограничивается согласованием усилий министерств обороны стран Содружества в реализации межгосударственных соглашений и решений Совета глав государств в области обороны и военной безопасности. Важное практическое значение имеют совместные усилия по сближению нормативно-правовой базы в области военного строительства, а также реализация договоренностей, направленных на предотвращение вооруженных конфликтов на территориях государств Содружества и внешних границах СНГ, организацию подготовки и применения групп военных наблюдателей и коллективных сил по поддержанию мира и др.

За время своей работы Совет министров обороны СНГ подготовил и принял более 400 документов по различным аспектам военного сотрудничества. Треть из них связана с наиболее важными вопросами обороны и военного строительства, включая миротворчество, урегулирование проблем коллективной безопасности, совершенствование объединенной системы ПВО.

В сфере пограничного сотрудничества в 1992 г. был создан Совет командующих Пограничными войсками (СКПВ). СКПВ в соответствии со ст.31 Устава является органом Совета глав государств по вопросам охраны внешних границ государств-членов и обеспечения стабильного положения на них. Членами Совета командующих являются командующие (начальники) Пограничными войсками (или другие полномочные представители) государств- участников СНГ (кроме Азербайджана, Молдовы и Украины), а также Председатель Координационной службы Совета командующих. Координационная служба - постоянный рабочий орган СКПВ, обеспечивающий выполнение возложенных на Совет функций.

Совет командующих Пограничными войсками:

·         согласовывает усилия государств-участников СНГ по реализации решений Совета глав государств, Совета глав правительств Содружества и собственных решений, а также положений Устава СНГ, касающихся пограничных вопросов;

·         координирует усилия Пограничных войск в области охраны внешних границ и экономических зон, а также по обеспечению стабильного положения на них;

·         развивает дружественные связи между Пограничными войсками государств- участников Содружества;

·         содействует развитию и укреплению Пограничных войск государств-участников Содружества путем сближения национального законодательства по вопросам границ и их охраны, взаимного обмена информацией, сотрудничества в области военно-технической политики и подготовки кадров.

Большое внимание вопросам миротворческой деятельности уделяет Совет министров иностранных дел.

Постоянная комиссия Межпарламентской Ассамблеи (МПА) по вопросам обороны и безопасности проводит работу по налаживанию конструктивного сотрудничества парламентов стран Содружества по унификации и гармонизации национального законодательства в этой сфере. Комиссией разработаны 15 модельных законодательных актов по вопросам обороны и безопасности, которые рекомендованы парламентам государств - участников СНГ для использования при разработке национального законодательства.

На восемнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи  государств-участников СНГ был принят Модельный закон «О парламентском контроле над военной организацией государства» (постановление № 18-13 от 24 ноября 2001 года). В нем военная организация государства определяется как «совокупность органов и структур исполнительной власти, созданных и действующих в соответствии с конституцией и законами (государства - участника СНГ); предназначенных для обеспечения безопасности личности, общества и государства; имеющих право применения силовых средств и средств вооруженной борьбы и/или осуществления специальных операций в рамках и случаях, установленных законом. Состав и структура военной организации государства определяется в законодательном порядке и приводится в соответствие с международными обязательствами государства.

Военная организация государства, с учетом особенностей государственного устройства отдельных государств - участников СНГ, может включать в себя:

а) вооруженные силы, войска, другие военизированные формирования и органы, предназначенные для отражения внешней агрессии и других угроз, связанных с применением извне военной силы против данного государства или выполнением государством его международных обязательств;

б) внутренние войска, другие военизированные формирования и органы, предназначенные для защиты конституционного строя, пресечения беспорядков, обеспечения охраны общественного порядка и безопасности внутри страны, борьбы с терроризмом, охраны государственной тайны;

в) пограничные войска;

г) органы и военизированные формирования, предназначенные для борьбы с преступностью;

д) органы государственной разведки и контрразведки;

е) органы и военизированные формирования, предназначенные для обеспечения правительственной связи;

ж) органы и войска гражданской обороны, военно-транспортные, а также предназначенные для преодоления последствий чрезвычайных ситуаций природно-экологического и социально-гуманитарного характера;

з) создаваемые на военное время специальные формирования».

При этом военизированные организации и формирования, не входящие в состав военной организации государства в том ее виде, как она законодательно определена (государством -  участником СНГ), должны быть в законодательном порядке объявлены незаконными.

За время работы в МПА было создано несколько межпарламентских групп по урегулированию межнациональных и региональных конфликтов, поисков путей разрешения межнациональных проблем. Их деятельность в 1993-95 гг. была достаточно активна, а высшим проявлением их эффективности стало подписание в мае 1994 г. Бишкекского протокола по проблемам Нагорного Карабаха. В этом протоколе зафиксировано, что:

·         разрешение военного конфликта должно начаться с прекращения огня;

·         любой конфликт, проходящий на территории СНГ, должен разрешаться силами Содружества;

·         выдвинута инициатива о создании миротворческих сил Содружества.

Как считает председатель Постоянной комиссии МПА по вопросам обороны и безопасности Е.А. Зеленов, сегодня мы можем лишь констатировать, что в основных зонах межнациональных конфликтов достигнуто прекращение огня. Однако говорить об их урегулировании вряд ли возможно. В то же время идея создания миротворческих сил Содружества плавно перешла в реальное формирование миротворческих сил Российской Федерации, а идея о разрешении военных конфликтов на территории СНГ силами Содружества все чаще ставится под сомнение. Тем не менее, проблема полного урегулирования конфликтов на территории СНГ остается одной из самых болезненных и злободневных. Жизнь людей в условиях «ни войны - ни мира» теряет перспективу и чревата непредвиденными последствиями. В этой связи вопросы развития нормативно-правовой базы миротворчества в СНГ, повышения инициативы и конструктивности миротворческой деятельности МПА снова начинают выходить на первый план в ее работе. По его мнению, здесь широкое поле взаимного сотрудничества между МПА и Штабом по координации военного сотрудничества стран СНГ. (См. Зеленов Е.А. Межпарламентская Ассамблея стран СНГ в решении проблем урегулирования военных конфликтов и борьбы с терроризмом. - Право и безопасность. - №2-3 (3-4). Август 2002).

Угрозы коллективной безопасности, безопасности каждого из входящих в СНГ государств поставили Содружество перед необходимостью экстренно создавать нормативно-правовую базу миротворчества. Сегодня можно сказать, что сформированы правовые и теоретические основы миротворчества в СНГ, документально закреплены общие подходы государств Содружества к вопросам поддержания мира, урегулирования конфликтов и совместным действиям по разрешению возможных споров и разногласий.

В рамках международного права под миротворческой деятельностью принято понимать коллективные действия международных организаций (ООН, ОБСЕ и др.) политического, экономического военного и иного характера, проводимые в соответствии с нормами и принципами международного права, направленные на разрешение международных споров, предотвращение и прекращение вооруженных конфликтов преимущественно мирным способом в целях устранения угрозы международному миру и безопасности.

При этом необходимо различать операции по принуждению к миру и операции по поддержанию мира. В первом случае под принуждением к миру понимаются коллективные действия государств, предпринимаемые с санкции Совета Безопасности ООН в целях восстановления мира и безопасности в зоне вооруженного конфликта. Такие действия могут включать: полный или частичный разрыв дипломатических или экономических отношений; блокаду, демонстрации и другие операции воздушных, морских и сухопутных сил. Во втором случае операция по поддержанию мира (ОПМ) определяется как совокупность согласованных и взаимосвязанных по целям, задачам, месту и времени действий Коллективных сил по поддержанию мира и военных наблюдателей в зоне вооруженного конфликта, проводимых в соответствии с Мандатом, утвержденным Советом Безопасности ООН или другим органом коллективной безопасности, направленных на прекращение вооруженного конфликта, создание условий, способствующих политическому разрешению противоречий.

Правовой основой миротворческой деятельности, осуществляемой в СНГ, является Устав ООН. В ст. 51 определено, что Устав ООН ни в коей мере не препятствует существованию региональных соглашений или органов для разрешения таких вопросов, относящихся к поддержанию международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий, при условии, что такие соглашения или органы и их деятельность совместимы с целями и принципами организации. В соответствии с этим правом СНГ, являясь региональной организацией, правомочно принимать меры для поддержания мира в регионе ответственности, в том числе и самостоятельно, проводить операции по поддержанию мира.

Миротворческие усилия государств Содружества были обозначены уже в Алма-атинской Декларации от 21 декабря 1991 года, Декларации о неприменении силы или угрозы силой во взаимоотношениях между государствами - участниками Содружества Независимых Государств, принятой главами государств 20 марта 1992 года в г. Киеве, в Ашгабадской Декларации о развитии сотрудничества и укреплении доверия в отношениях между государствами-участниками СНГ (24 декабря 1993 года).

9 октября 1992 г. руководителями РСФСР, Беларуси и Украины было подписано Соглашение о Концепции военной безопасности. Документ предусматривал, что «цели и взаимные обязательства государств-участников Содружества в области обеспечения военной безопасности Государства-участников Содружества объединяет не только историческая общность их народов, экономическая и политическая взаимозависимость, единое экономическое пространство, но и совпадающие по целям оборонительные задачи, единое военное наследие и сохраняющееся единое военно-стратегическое пространство всех государств-участников Содружества.

Главная цель военной политики - обеспечение гарантированной защиты всех государств-участников Содружества Независимых Государств от внешних военных угроз и возможной агрессии.

В мирное время военная политика, как часть внешней и внутренней политики государств-участников Содружества, направляет свои усилия на обеспечение поэтапного снижения (ограничения) военных угроз и упрочения стабильности в Содружестве Независимых Государств и в мире, на принятие мер по предупреждению возникновения межгосударственных и гражданских войн, по повышению доверия и открытости в военной области. При достижении указанных целей военная политика государств-участников Содружества исходит из необходимости урегулирования спорных проблем, международных кризисов, региональных и межгосударственных локальных военных конфликтов исключительно мирными, согласительными средствами, исключает из межгосударственной практики все формы дискриминации, экономические или любые другие методы давления. Она всячески способствует осуществлению эффективных мер борьбы с международным и внутренним терроризмом, обеспечению прав человека.

В военное время военная политика обеспечивает отражение агрессии извне и нанесение агрессору при защите свободы, суверенитета и территориальной целостности государств Содружества такого ущерба, который бы вынудил его прекратить военные действия.

В случае возникновения угрозы безопасности, территориальной целостности и суверенитету одного или нескольких государств-участников Содружества, либо угрозы международному миру и безопасности государства-участники Содружества будут незамедлительно приводить в действие механизм совместных консультаций с целью координации своих позиций и принятия мер для устранения возникшей угрозы. Как следует из изложенного, военно-политические цели государств-участников Содружества являются сугубо оборонительными по своему характеру, направлены на предотвращение агрессии, а в случае ее развязывания, на пресечение агрессии всеми имеющимися силами и средствами в целях обеспечения территориальной целостности и неприкосновенности государственных границ».

Одновременно нарабатывалась практика принятия конкретных решений политического урегулирования конфликтов в Содружестве. Так, на киевской (1992 г.) встрече было принято Заявление глав государств - участников СНГ об обстановке в левобережных районах Республики Молдова. На апрельском (1994 г.) саммите глав государств в Москве - Решение о проведении операции по поддержанию мира в зоне грузино-абхазского конфликта. Там же принято Заявление Совета глав государств Содружества по конфликту в Нагорном Карабахе и вокруг него.

Принят ряд важных документов о пребывании Коллективных миротворческих сил в Республике Таджикистан и об урегулировании обстановки на таджикско-афганской границе. В сентябре 2000 г. в соответствии с Решением глав государств Содружества Коллективные миротворческие силы СНГ в Таджикистане расформированы в связи с завершением процесса межтаджикского урегулирования и началом деятельности по постконфликтному построению мира.

Государства - участники СНГ сделали первые шаги по созданию многосторонних миротворческих сил в рамках Содружества. В марте 1992 г. в Киеве было подписано Соглашение о Группах Военных наблюдателей и Коллективных силах по поддержанию мира в Содружестве Независимых Государств, в Москве в сентябре 1993 г. - Соглашение о Коллективных миротворческих силах и совместных мерах по их материально-техническому обеспечению.

(Окончание материала в следующем номере)