Правовые формы участия национальных меньшинств в политической жизни (обзор зарубежного опыта)

Андреева Г.

Современные международные документы содержат ряд важных положений, направленных на обеспечение участия национальных меньшинств в политической жизни. Национальное законодательство также обеспечивает регулирование в этой области, включающее парламентское представительство, участие национальных меньшинств в парламентской, управленческой деятельности и отправлении правосудия, различные формы автономии и др. В данном обзоре показаны основные направления правового регулирования участия национальных меньшинств в политической жизни.

1.                Понятие «национальное меньшинство» в международном и национальном праве

Поскольку правовое регулирование политического участия национальных меньшинств связано не только с провозглашением и обеспечением равноправия, но и с определенными льготами, необходимо уточнить, к кому относятся положения о национальных меньшинствах и таким образом очертить круг затрагиваемых правовым регулированием лиц. Содержание, которое вкладывается в понятие «национальное меньшинство» в социологии, истории, антропологии, политологии и даже разных правовых дисциплинах существенно различается. Разработка данного понятия в международном праве связана с необходимостью отграничить данную категорию с целью правовой защиты соответствующих групп населения, поэтому некоторые общности, являющиеся национальными меньшинствами в обыденном смысле или признаваемые таковыми в других науках, с точки зрения международного права таковыми не являются. Типичный пример этого – иностранцы, которые могут образовывать и образуют во многих странах этническую общность, но при этом они не являются ею в правовом смысле, т.е. не могут рассчитывать на правовую защиту в качестве национального меньшинства. В международном праве давно ведутся поиски универсального понятия меньшинства, но до настоящего времени они были безуспешными. Что касается понятия этнических, религиозных и языковых меньшинств, норма о защите прав которых была включена в ст.27 Международного пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г., то и здесь наблюдается значительный разброс мнений. В Европе, например, государства-члены Совета Европы не достигли согласия в трактовке данного понятия. В Пояснительном докладе к Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств указывается, что «на данном этапе не представляется возможным дать такое определение, которое получило бы общее одобрение (пункт 12)». В качестве ориентира обычно используется определение, предложенное в Рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1201 (1993) «О дополнительном Протоколе о правах национальных меньшинств в Европейской конвенции о правах человека». В ст.1 проекта Протокола предусматривалось, что выражение «национальные меньшинства» относится к группам лиц, которые проживают на территории государства и являются гражданами данного государства, имеют давнюю, неизменную и устойчивую связь с этим государством; обладают явно выраженными этническими, культурными, религиозными или языковыми характеристиками; являются, несмотря на меньшую численность по сравнению с остальным населением страны в целом или отдельного ее региона, достаточно представительными; стремятся сообща сохранить все то, что составляет их общую идентичность, включая собственную культуру, традиции, религию или язык. В научной литературе наиболее признанным является определение, автором которого является известный юрист – специалист в области международного права Франческо Капоторти. По его мнению, под меньшинством в смысле ст.27 Пакта понимается «меньшая по численности, не занимающая господствующего положения группа, члены которой – граждане этого государства - обладают с этнической, религиозной или языковой точки зрения характеристиками, отличающимися от характеристик основной части населения, и проявляют, пусть даже косвенно, чувство солидарности с целях сохранения своей культуры, своих традиций, своей религии или своего языка».(Capotorti F. Study on the rights of persons belonging to ethic, religions and linguistic minorities.- UN Doc. E/CN.4/Sub.2/384/Rev.1.). Это определение отражает как объективные, так и субъективные стороны понятия и содержит четыре критерия для выделения национального меньшинства: первый критерий носит численный характер; второй – качественный: худшее положение меньшинства по отношению к большинству; третий - наличие специфических этнических, религиозных или языковых характеристик; четвертый критерий – осознаваемое чувство солидарности (Pallek M.Minderheiten in Deutschland – Der Versuch einer Juristischen Begriffsbestimmung//Archiv des offentlichen Rechts.- Mohr Siebek, 2000.- Band 125.- S.594).

Данное определение исключает из числа защищаемых лиц ст.27 Пакта иммигрантов и иностранцев, или так называемые «новые меньшинства». Нетрудно заметить, что международно-правовой подход к национальным меньшинствам, носит достаточно специфический характер, поскольку группы лиц, обладающих явными и признаваемыми всеми этническими отличиями, но не являющихся гражданами данного государства не образуют национального меньшинства.

С точки зрения международного права защита национальных меньшинств является частью международной защиты прав человека и, соответственно, областью международного сотрудничества. На это прямо указывает, например, ст.1 Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств, принятой Комитетом Министров Совета Европы 10 ноября 1994 г.

Обязательства по защите национальных меньшинств содержатся в конвенциях и декларациях Организации Объединенных Наций, а также в документах Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, в частности в Копенгагенском документе от 29 июня 1990 года. Существуют также региональные соглашения по защите национальных меньшинств: Рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств, принятая Комитетом Министров Совета Европы 10 ноября 1994 г. (далее Рамочная Конвенция) и Европейская хартия языков регионов и меньшинств Совета Европы от 5 ноября 1992 г. Однако ни один из этих актов не содержит определения понятия национального меньшинства. Отсутствует определение понятия национального меньшинства и Декларации о защите национальных меньшинств, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 18 декабря 1992 г.

Следует отметить, что само существование этнических, культурных, языковых и религиозных отличий не обязательно порождает национальные меньшинства, поскольку решение о признании меньшинствами групп на территории каждой страны оставлено за государством. Таким образом, с точки зрения международного права, национальные меньшинства есть там, где их существование признано государством, в противном случае на эти объективно существующие меньшинства не распространяются международные документы и международная защита. Кроме того, на основе выработанного наукой международно-правового определения понятия «меньшинства» и международных нормативных актов каждое государство принимает собственное определение. Так, в связи с отсутствием в Декларации о защите национальных меньшинств, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 18 декабря 1992 г., определения понятия меньшинства, немецкая делегация заявила, что ФРГ признает в качестве меньшинств только особым образом отграниченные, специфические группы, которые долгое время проживают на территории государства. По мнению немецкой делегации, определения понятия не должны вести к тому, чтобы живущие на территории государства иностранные граждане образовывали параллельные сообщества. В Заявлении правительства ФРГ по поводу Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств было отмечено, что в ней не содержится определения понятия национальных меньшинств и, следовательно, это - прерогатива государств-участников.

Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, принятая в рамках СНГ 21 октября 1994 г., в ст.1 установила, что «под лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, понимаются лица, постоянно проживающие на территории одной из Договаривающихся Сторон и имеющие ее гражданство, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традиции отличаются от основного населения Договаривающейся Стороны». Таким образом, для определения национального меньшинства в Конвенции СНГ применяется три взаимодополняющих критерия: постоянное проживание, гражданство данной страны и отличие от основного населения по указанным в Конвенции признакам (этническое происхождение, язык, культура, религия или традиция). В ней отсутствует прямое указание на критерий численности, поскольку видимо его сочли включенным в само понятие меньшинство, а также нет оценки положения данного меньшинства (недоминирующее или доминирующее). Однако с правовой точки зрения в данном определении все не столь очевидно, как кажется на первый взгляд. В Конвенции СНГ не раскрывается понятие «основного населения», как группы, по сравнению с которой остальное население считается меньшинством. Между тем это понятие может трактоваться не только как численно, но и как социально и/или политически доминирующая этническая, религиозная, языковая, культурная группа в государстве.

Данная Конвенция также не распространяется на иностранцев, постоянно проживающих на территории данного государства, и на другие этнические и иные группы, не отвечающие указанным в ней критериям (например, на кочевников, не проживающих постоянно на территории одного государства).

В основу определения «национального меньшинства» в Конвенции положены объективные критерии, но вопрос о принадлежности лица к национальному меньшинству решается самим индивидом, исходя из субъективного индивидуального выбора. Защита прав лиц в данной сфере предполагает, во-первых, что никого нельзя принудить рассматривать себя в качестве члена национального меньшинства, даже если он отвечает указанным выше объективным критериям, во-вторых, принадлежность к национальному меньшинству не влечет для индивида неблагоприятных последствий (принцип недискриминации).

2.                Международные акты об участии национальных меньшинств в политической жизни

Международно-правовую основу общего характера для участия национальных меньшинств в политической жизни составляют нормы и принципы, содержащиеся в Уставе ООН, Всеобщей декларации прав человека, Конвенции о предупреждении геноцида и наказании за него, Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Международном пакте о гражданских и политических правах, Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений и в других соответствующих международных документах, которые были приняты на всемирном или региональном уровне, и международных документах, заключенных между отдельными государствами. В Уставе ООН провозглашено, что одной из основных целей данной организации является поощрение и развитие уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка или религии. ВсеобщаяДекларация прав человека 1948 г. содержит норму о том, что каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными Декларацией, включая и политические права, «без какого бы то ни было различия, как то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения». Эта идея реализуется и в других международно-правовых актах. Наряду с этими документами общего характера имеются и специально посвященные защите национальных меньшинств. В преамбуле Декларации ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам от 18 декабря 1992 года было подчеркнуто: ООН считает, что «поощрение и защита прав лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, способствуют политической и социальной стабильности государств, в которых они проживают», а «постоянное поощрение и осуществление прав лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, в качестве неотъемлемой части развития общества в целом и в демократических рамках на основе верховенства закона способствовало бы укреплению дружбы и сотрудничества между народами и государствами». Статья 2 Декларации содержит положение о том, что «лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют право активно участвовать в принятии на национальном и, где это необходимо, региональном уровне решений, касающихся того меньшинства, к которому они принадлежат, или тех регионов, в которых они проживают, в порядке, не противоречащем национальному законодательству». На государства же возлагается обязанность принимать при необходимости меры для обеспечения того, чтобы лица, принадлежащие к меньшинствам, могли в полной мере и эффективно осуществлять все свои права человека и основные свободы без какой бы то ни было дискриминации и на основе полного равенства пред законом (ст.4). В статье 27 Международного пакта о гражданских и политических правах установлено: «В тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком». Обязательства по защите национальных меньшинств содержатся и в других конвенциях и декларациях ООН, а также в документах Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, в частности в Копенгагенском документе от 29 июня 1990 года. Эти положения воспроизводятся и развиваются и в региональных документах. В частности, в ст.4 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, принятой Советом Европы, устанавливается, что «Стороны обязуются принимать в необходимых случаях надлежащие меры, с тем, чтобы поощрять во всех областях экономической, социальной, политической и культурной жизни полное и действительное равенство между лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, и лицами, принадлежащими к большинству населения. В связи с этим Стороны должным образом учитывают особое положение лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам». А ст.15 гласит: «Стороны обязуются создавать необходимые условия для эффективного участия лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в культурной, общественной и экономической жизни, а также в ведении публичных дел, особенно тех, которые их касаются». Реализация данных положений ложится на государства-участники, в том числе и виде издания национальных нормативных актов.

3.                Представительство национальных меньшинств в национальных парламентах. Избирательные процедуры

Провозглашение в международных актах принципа равноправия, политических прав и запрета дискриминации, в том числе по этническому признаку, создает определенную правовую основу для участия национальных меньшинств в политической жизни на равных основаниях с основным этносом. Однако, как правило, возможности у них разные, и формальное равенство обеспечивает отсутствие только наиболее грубых форм дискриминации на этнической почве. Значительные различия в социальном статусе и возможностях различных этнических групп воспроизводятся, в том числе в политической сфере, в силу инерционности социальных процессов, трудностей существования меньшинств в условиях доминирования иной и поддерживаемой государством культуры, предубеждений в отношении меньшинств и часто недостаточности их материальных ресурсов. Доступ национальных меньшинств в политический истеблишмент обеспечивается, как правило, специальными мерами и усилиями, как неформальными, так и установленными нормативными актами. Если говорить о неформальных возможностях политического участия, то политические партии национальных меньшинств повышают свои шансы представительства, сотрудничая с общенациональными партиями. Например, в Австрии, некоторые словенские партийные организации заключают предвыборные соглашения с общенациональными партиями. Следует однако отметить, что неформальные институты далеко не всегда обеспечивают интересы национальных меньшинств (в частности и потому, что для заключения такого рода соглашений нужно желание с обеих сторон).

В этом смысле формализация участия национальных меньшинств не только предпочтительна для последних, но нередко является и единственным способом обеспечения их политического участия. Правовые механизмы «выравнивания возможностей» для обеспечения участия национальных меньшинств и защиты их интересов могут создаваться как на стадии избирательного процесса, так и в самом парламенте.

Льготы на выборах состоят, прежде всего, в освобождении партий национальных меньшинств от выполнения требований, преграждающих путь в парламент малочисленным партиям. Такая практика существует, например, в ФРГ. Согласно п. 6 параграфа 6 Федерального закона о выборах при распределении мест по земельным спискам учитываются только те партии, которые получили не менее пяти процентов всех отданных на территории Германии действительных вторых голосов (в ФРГ каждый избиратель на федеральных выборах получает два голоса: первый для голосования в избирательном округе, второй – для голосования по общенациональным избирательным спискам) или получили депутатский мандат не менее чем в трех избирательных округах. Однако это положение не применяется к спискам, подаваемым партиями национальных меньшинств. Аналогичные положения существуют и в некоторых земельных законах о выборах. Следует, однако, отметить, что здесь не существует единой политики и принципов законодательства на федеральном и земельном уровнях. Так, в Конституции земли Шлезвиг-Гольштейн содержатся довольно подробные положения о национальных меньшинствах датчан и фризов, однако по земельному избирательному закону от пятипроцентного барьера освобождено полностью только датское меньшинство. В Саксонии охране меньшинств посвящены две статьи Конституции, причем в ст.5 проводится различие между меньшинствами, имеющими германское гражданство, которым гарантируется защита, и иностранными меньшинствами, интересы которых «будут уважать». Ст.6 посвящена правам национального меньшинства сорбов, однако партии и партийные объединения сорбов не освобождены от требований пятипроцентного барьера. В Конституции Бранденбурга имеется специальная статья с названием «Права сорбов» (ст.25), которая содержит гарантии со стороны государства по обеспечению культурной автономии сорбов, «действительному политическому участию сорбского народа», включая законотворчество, требования к закону, регулирующему правовой статус сорбов, а также норму об использовании сорбского языка в местах проживания сорбов и описание цветов сорбского флага. В этой земле для сорбов установлено освобождение от пятипроцентного барьера. В Нижней Саксонии имеются небольшие группы лиц, говорящих на языке фризов, однако нижнесаксонское законодательство не предоставляет им никакого особого статуса. Таким образом, земельное законодательство отражает иные концепции меньшинств, отличающиеся от федерального уровня. В немецкой литературе отмечается, что таким образом государство гарантирует разным группам меньшинств разные права, и возникает в связи с этим проблема увязывания политики в отношении национальных меньшинств с принципом равноправия.

Другой способ обеспечить представительство национальных меньшинств, которые не могут в силу малочисленности попасть в парламент на общих основаниях, состоит в квотировании. В целом система квот не слишком распространена в современном конституционном праве, поскольку в определенной мере они противоречат либеральной традиции, однако в некоторых случаях их использование неизбежно. Так, например, в Индии традиционно резервируются места для представителей англо-индийской общины, которые в силу малочисленности не были бы представлены в стране с миллиардным населением. Из недавно введенных квот можно отметить Бельгию. На конституционном уровне установлено, что определенная часть сенаторов от разных лингвистических групп должна проживать на день выборов в двуязычном регионе Брюссель-столица. Таким образом, обеспечивается этническое равновесие в представительстве. Квотирование применяется и в некоторых постсоциалистических государствах. Так, в Словении автохтонному итальянскому и венгерскому национальным сообществам гарантируется целый ряд политических прав, в том числе и в отношении политического предствительства. Статья 64 Конституции Словении 1991 г. устанавливает: «Национальные сообщества непосредственно представлены в представительных органах местного самоуправления и в параламенте». Эта норма применительно к общенациональному парламенту конкретизирована в ст.80, согласно которой «в Государственное собрание всегда избирается по одному депутату от итальянского и венгерского национальных сообществ». Законодательное регулирование участия этнических и национальных сообществ и меньшинств имеется в Хорватии. Для национальных и этнических меньшинств, численностью менее восьми процентов населения республики установлена квота в пять депутатских мест в парламенте (остальные меньшинства должны быть представлены пропорционально численности).

(Окончание в номере 83)