Правовые формы участия национальных меньшинств в политической жизни (обзор зарубежного опыта)

Андреева Г.Н.

(Окончание, начало в номере 81 Бюллетеня)

Близким к квотированию является такой способ обеспечения политического представительства меньшинств, как законодательное установление пропорций представительства различных этнических групп в парламенте. Он был избран, например, на Кипре. Согласно ст.62 Конституции 1960 г. из 50 депутатов, составляющих парламент, 70 процентов избирается греческой общиной, а 30 – турецкой общиной из представителей каждой общины в отдельности.

По пути установления пропорций пошла и Бельгия, причем в этой стране пропорция поддерживается с помощью довольно сложной системы формирования представительного органа. Если Палата представителей в этой стране формируется на пропорциональной основе, то Сенат формируется тремя способами: сорок сенаторов избираются избирательными коллегиями (25 из них - нидерландской избирательной коллегией, 15 – французской); двадцать один назначается Советами сообществ (10- Советом Фламандского сообщества, 10- Советом Французского сообщества и 1 – Советом Германоязычного сообщества) и десять назначаются указанными выше сенаторами.

Тот же принцип пропорциональности был положен в основу формирования Парламентской Ассамблеи Республики Боснии и Герцеговины 1995 г., согласно ст.IV которой в составе Палаты народов предусмотрено 15 депутатов (пять хорватов, пять боснийцев и пять сербов).

4. Парламентские процедуры и обеспечение интересов национальных меньшинств

Тот факт, что меньшинство попало в парламент, еще не гарантирует реального учета его интересов. Это означает только то, что оно может «озвучить» свои интересы с парламентской трибуны, что немаловажно, однако часто недостаточно для решения проблем меньшинств. Для того, чтобы политическое представительство национальных меньшинств обрело реальное содержание, должны быть разработаны специальные механизмы обеспечения  их интересов в виде определенных парламентских процедур. В зависимости от особенностей представительства в данной стране они могут относиться к разным аспектам парламентской процедуры: кворуму, обеспечению представительства меньшинств в руководстве парламента, составе комиссий, и т.д.).

Возможно, например, установление в регламенте такого требования кворума, при котором представительный орган сможет начать работу только в присутствии представителей национальных меньшинств. Такой правовой механизм заложен в Конституции Боснии и Герцеговины, согласно ст. IV которой кворум в Палате народов составляет три боснийских, три сербских и три хорватских депутата.

Кроме того, парламентские процедуры должны гарантировать представительство национальных меньшинств в различных внутренних органах парламента (президиуме, бюро, комиссиях и т.п.). Такая практика существует в ряде стран.

На Кипре, например, установлено, что председателем Палаты представителей является грек, избираемый депутатами от греческой общины, а заместителем председателя – турок, избираемый депутатами от турецкой общины. Они избираются раздельно, во время одного и того же заседания, в начале сессии и на весь срок полномочий Палаты представителей (ст.72 Конституции 1960 г.). В случае их временного отсутствия или незавершенности процедуры по замещению вакантной должности их функции осуществляются старшим по возрасту депутатом соответствующей общины, за исключением того случая, когда депутаты данной общины решат иначе. В Конституции также установлено, что на должности секретарей Палаты представителей назначаются два грека и один турок, аналогичное регулирование имеется и в отношении должности наблюдателей Палаты представителей.

В отношении состава комиссий Палаты представителей сформулирован общий принцип: «Греческая и турецкая общинные группы, а также политические партийные группы, существующие в Палате представителей должны быть представлены во всех постоянных комиссиях, в чрезвычайных, составленных для выполнения определенной задачи, или в специальных комиссиях Палаты. В общей сложности, однако, число членов таких комиссий, представляющих, соответственно, депутатов, избранных греческой и турецкой общинами, должно соответствовать пропорции, имеющей место при распределении депутатских мест в Палате представителей между депутатами, избираемыми, соответственно, греческой и турецкой общинами» (ч.4 ст.73 Конституции).

Другой важный момент для обеспечения участия национальных меньшинств в принятии политических решений - голосование в парламенте с учетом мнения этнических групп.

Самый известный в этом плане способ состоит в раздельном голосовании представителей разных этнических общностей. При этом в наиболее демократическом варианте решение принимается в случае его одобрения всеми общностями большинством голосов в каждой из них. Например, в представительном органе итальянского региона Трентино-Альто Адидже/Южный Тироль голосование осуществляется по большинству членов лингвистических групп.

На Кипре, на конституционном уровне установлен общий порядок, согласно которому законы и постановления Палаты представителей (парламента страны) утверждаются простым большинством присутствующих и голосующих депутатов. Однако, любая поправка к избирательному закону, утверждение закона, относящегося к муниципалитетам, и всякого закона, учреждающего налоги или пошлины, требуют раздельного простого большинства участвующих в голосовании депутатов, избранных соответственно, греческой и турецкой общинами (ст.78 Конституции Кипра 1960 г.).

В Боснии и Герцеговине предусмотрена достаточно сложная процедура принятия решения и согласований позиций депутатов от каждого из образований. Ст.IV пункт 3d устанавливает, что все решения в обеих палатах принимаются большинством присутствующих и участвующих в голосовании. Депутаты Палаты народов или члены Палаты представителей делают все от них зависящее для того, чтобы в это большинство входила по меньшей мере одна треть голосов депутатов или членов от территории каждого Образования (Республика Босния и Герцеговина состоит из двух образований: Федерации Боснии и Герцеговины и Республики Сербской). Если большинство голосов не включает треть голосов депутатов Палаты народов или членов Палаты представителей территории каждого Образования, то председатель и заместители председателя образуют комиссию и стремятся добиться утверждения в течение трех дней с момента голосования. Если эти усилия не имеют успеха, то решения принимаются большинством присутствующих и участвующих в голосовании при условии, что в число голосовавших против не входят две трети и более депутатов Палаты народов или членов Палаты представителей, избранных от каждого Образования.

По Конституции Бельгии 1994 г., наоборот, все решения в парламенте принимаются абсолютным большинством голосов, за исключением, установленным регламентами палат, в отношении выборов и представления кандидатов. В случае разделения голосов, предложение, поставленное на голосование, отклоняется. Ни одна из палат не может принимать решения, если не собралось большинство ее членов. В этой стране для обеспечения интересов этнических общностей используется такой парламентский институт как резолюция. Согласно ст.54 Конституции «мотивированной резолюцией, подписанной не менее чем тремя четвертями членов одной из лингвистических групп и представленной после внесения доклада, перед окончательным голосованием в публичном заседании, может быть объявлено, что положения указанного в резолюции законопроекта или предложения закона, за исключением законов о бюджете, а также законов, которые принимаются квалифицированным большинством, способны нанести серьезный ущерб отношениям между сообществами».

Парламентская процедура в этом случае приостанавливается, и резолюция передается в Совет Министров, который в тридцатидневный срок представляет свое заключение на резолюцию либо на законопроект или предложение закона с возможными поправками. В отношении данной процедуры имеется существенное ограничение, направленное против злоупотреблений ею: она может быть применена не более одного раза членами одной лингвистической группы в отношении одного и того же законопроекта или предложения закона

Близкая к этому процедура установлена в Конституции Боснии и Герцеговины 1995 г. Согласно ст.IV пункты 3е и 3f предлагаемое решение Парламентской Ассамблеи может быть объявлено наносящим ущерб жизненным интересам боснийского, сербского или хорватского народов большинством боснийских, сербских или хорватских депутатов. Для утверждения такого предлагаемого решения в Палате народов требуется большинство присутствующих и участвующих в голосовании боснийских, сербских или хорватских депутатов. Если большинство боснийских, сербских или хорватских депутатов возражают против применения данной нормы, то Председатель Палаты народов для решения этого вопроса немедленно созывает совместную комиссию, состоящую из трех депутатов, которые избираются соответственно боснийскими, сербскими или хорватскими депутатами. Если комиссии не удается разрешить вопрос в течение пяти дней, он передается в Конституционный суд, который в ускоренном порядке рассматривает его на предмет соответствия процедуре.

В некоторых странах для детального рассмотрения и обсуждения вопросов, затрагивающих интересы национальных меньшинств, созданы специальные парламентские комитеты и комиссии (Австрия, Албания, Венгрия и др.).

5. Институт уполномоченных по правам национальных меньшинств

Особо следует отметить практику появления института уполномоченных по правам национальных меньшинств. Введение такой «разновидности» уполномоченных по правам человека особенно целесообразно там, где проблемы национальных меньшинств долгое время игнорировались.

Интересен в этом плане опыт Венгрии. Это - многонациональное государство, и во время перестроечных процессов 1989/1990 гг. остро встал вопрос о новой политике и новом правовом регулировании статуса национальных и этнических меньшинств. К этому моменту поколения меньшинств в результате ассимиляционной политики забыли свой язык и традиции, образовался разрыв в культурном развитии и образе жизни. Потребовался целый комплекс решений в разных сферах жизни. В результате предпринятых усилий в Венгрии создана институциональная система защиты прав национальных и этнических меньшинств. Согласно абз.1 § 68 Конституции Венгрии «национальные и этнические меньшинства, проживающие в Венгерской Республике, участвуют в осуществлении власти и являются государствообразующей частью венгерского народа». Права национальных и этнических меньшинств урегулированы в ряде законов, среди которых центральное место (после соответствующих конституционных норм) занимает Закон 1993: LXXVII о правах граждан, принадлежащих к национальным и этническим меньшинствам. Кроме того, большое значение имеют нормы УК, Закона 1993: LXXIX о публичном образовании, Закона 1996: I о радио и телевидении и др. Венгрия ратифицировала ряд международных конвенций по правам меньшинств. Положения Закона о правах граждан, принадлежащих к национальным и этническим меньшинствам, охватывает национальные (армян, болгар, немцев, греков, поляков, румын, русинов, сербов, словаков, словенцев, украинцев и хорват) и этнические (цыган) меньшинства, которые имеют равный правовой статус. Существуют комиссия в парламенте, специальные органы в системе исполнительной власти и на уровне местного самоуправления, занимающиеся проблемами меньшинств. В Венгрии отсутствует территориальная автономия, но Конституция предоставляет национальным и этническим меньшинствам право создавать органы местного и всевенгерского самоуправления (абз.4 § 68).

Для защиты указанных и иных прав меньшинств в Венгрии введен институт Комиссара Государственного собрания по правам национальных и этнических меньшинств, которого по предложению Президента избирает Государственное собрание двумя третями голосов его депутатов. Согласно ч.2 §32 Конституции Венгрии задача Комиссара Государственного собрания по правам национальных и этнических меньшинств – расследовать или поручать расследовать по поводу ставших ему известными нарушений в связи с правами национальных и этнических меньшинств и выступать с инициативой о принятии общих или индивидуальных мер по устранению этих нарушений. С инициативой возбуждения дела, расследуемого Комиссаром Государственного собрания может выступить каждый гражданин.

6. Автономия как средство обеспечения прав национальных меньшинств

Многочисленные законодательные акты, направленные на реализацию особых коллективных прав и интересов отдельных народов, принимаемые в разных странах, свидетельствуют о тенденции признания этнонациональной неоднородности. Важнейшим направлением реформ, охватывающим все аспекты этнической проблемы, является децентрализация, в ее различных формах: автономизации, регионализации или федерализма. Хотя этот путь, предполагающий перераспределение компетенции по вертикали на основе определенной территориальной организации, не гарантирует избавления от этнонациональных конфликтов, он считается в мировой теории и практике одним из важнейших средств их решения и обеспечения прав национальных меньшинств.

Децентрализация позволяет крупным компактно проживающим национальным меньшинствам осуществлять определенную степень самоуправления, а небольшим по численности — реально участвовать в управлении на региональном уровне, причем речь идет об участии, которого им невозможно или трудно добиться на уровне центра. Кроме того, децентрализация в большей мере позволяет обеспечить соответствие законодательства и политики конкретным условиям и потребностям этнических или местных сообществ. Поэтому децентрализация обычно не только делает управление более демократичным, но и повышает эффективность управления. Все это делает идеи децентрализации весьма привлекательными, хотя, конечно, в конкретном случае и в конкретной стране. местная власть, как и центральная, может быть совсем не эффективной и недемократичной.

Модели, цели и результаты децентрализации в разных странах неодинаковы, но это общая тенденция и ее общие масштабы весьма значительны. Так, в Европе при образовании Европейского союза в его рамках насчитывалось всего 14 автономных внутригосударственных единиц, а в 90-е годы их оказалось более 70. Хотя они создаются по разным причинам (далеко не всегда национально-этнического характера), эти данные показывают общее направление развития.

Территориальным единицам, в которых национальные меньшинства составляют значительную долю в населении, может быть предоставлен особый автономный статус, часто определяемый как национально-территориальная автономия. Такой автономией пользуются, например, населенные шведами Аландские острова в Финляндии, островные и приграничные области Италии, населенные неханьскими народами автономные единицы в КНР, Гренландия - остров с эскимосским населением в Дании и др. Модели национально-территориальной автономии привязаны к конкретным условиям и существенно различаются, поэтому приведем в качестве примеров некоторые из них.

Согласно ст.2 Закона об автономии Аландских островов, являющихся одной из губерний Финляндии, аландцы имеют право осуществлять самоуправление посредством своих собственных учреждений. Аландские острова имеют конституционные гарантии их территориальной целостности, свой парламент и свое правительство с четко определенной и гарантированной компетенцией, свое гражданство. Согласно ст.1 Закона об автономии границы автономной территории могут изменяться лишь с согласия аландского парламента. Поэтому, когда в 1987 г. Финляндия и Швеция попытались немного «исправить» границу между двумя странами, оказалось, что этот международно-правовой вопрос затрагивает интересы Аландов и его нельзя решить без согласия аланского парламента. Следует отметить, что определенная самостоятельность Аландов в международно-правовых аспектах (не только касающихся территории) не исключение. Например, автономная Гренландия в 1985 году вышла из Европейского экономического сообщества, а Дания, в состав которой входит Гренландия, продолжала сохранять свое членство.

В Законе об автономии Аландских островов проведено разграничение полномочий государства и автономии не только в законодательной, но и административной сфере. Споры об административных полномочиях решаются Верховным судом после консультаций с Аландской делегацией – особым контрольным органом, включающим представителей государства и автономии во главе с губернатором Аландов. Следует отметить и еще одну особенность аландской автономии: граждане Аландских островов одновременно являются гражданами Финляндии, но остальные финские граждане, даже поселившись на островах, аландского гражданства автоматически не приобретают. Гарантией автономии является и то, что закон об автономии Аландских островов принимается финским парламентом 2/3 голосов и одобряется таким же большинством в аландском парламенте.

Нельзя не упомянуть о том, что в Конституции Финляндии 1999 г. вновь подтверждена неизменность и гарантированность автономии Аландских островов. В параграфе 75 Конституции указывается, что в отношении порядка рассмотрения законопроектов об автономии островов, законов о приобретении земли на них, действует то, что установлено в этих законах, т.е. подчеркивается их приоритет в регулировании указанных отношений.

В Великобритании до последнего времени значительным своеобразием отличалась автономия Шотландии, сложившаяся еще в начале XVIII в. Шотландия имела собственную правовую и судебную систему, но при этом не имела собственных законодательных и исполнительных органов. Участие в принятии политических решений было призвано обеспечивать представительство на общих основаниях в Палате общин и особое представительство в Палате лордов. В результате конституционных реформ Шотландия обрела свои парламент и правительство, а ее автономия – более современные очертания.

Значительная автономия определенным территориальным образованиям была гарантирована послевоенными конституциями в Италии и Испании, при этом в Италии данный процесс стал развиваться «вглубь» (возможно, в связи с тем, что долгое время положения об автономии «оставались на бумаге», происходило хроническое запаздывание наполнения их реальным содержанием) и в настоящее время идет в направлении федерализации.

Для решения национального вопроса в КНР применена административная форма автономии. Компактно проживающие национальные меньшинства (уйгуры, тибетцы, чжуаны, хуэй,маньчжуры, монголы, буи и др.) могут создавать три вида автономных образований: автономный район, автономный округ, автономный уезд. Районы национальной автономии рассматриваются как неотъемлемая часть унитарного государства. Органы автономных образований осуществляют обычные функции местных органов власти соответствующего уровня и вместе с тем являются органами самоуправления данного автономного образования. Правовой статус автономных образований урегулирован в разделе У1 главы Ш «Органы самоуправления в районах национальной автономии» Конституции КНР 1982 г. и принятом на его основе второй сессией Всекитайского собрания народных представителей 31 мая 1964 г. Законе КНР о национальной районной автономии, а также Положениями о каждом виде автономии, принимаемыми самими автономными образованиями.

Решение о создании автономных образований, их границах и наименовании принимается вышестоящим органом власти совместно с соответствующими местными органами и после  «всесторонних консультаций» передается на утверждение Государственного Совета. Наименование автономного образования, за исключением особых случаев, устанавливается по местному названию, названию национальности, административному положению (напр. Тибетский автономный район, Автономный район Внутренняя Монголия, Гуанси-Чжуанский автономный район и т.д.).

Законодательство устанавливает определенные льготы и при распределении должностей для лиц, осуществляющих автономию. Председатели автономных районов, начальники автономных округов, начальники автономных уездов должны принадлежать к национальности, осуществляющей автономию. Другие лица, входящие в состав правительств автономных образований, должны «по возможности» принадлежать к национальности, осуществляющей автономию, и другим национальным меньшинствам. Это правило распространяется и на кадровых работников структурных подразделений органов самоуправления автономий.

Если решения, постановления, приказы и инструкции вышестоящих государственных органов не соответствуют реальным условиям в автономии, органы самоуправления могут с разрешения вышестоящих органов приостанавливать исполнение данных актов или изменять их. Органы самоуправления автономий самостоятельно распоряжаются местными финансовыми средствами, причем статьи финансовых поступлений и расходов для автономий определяются Государственным Советом по принципу установления для них преимуществ.

Следует отметить, что автономия, как и другие правовые и политические механизмы, работает при соблюдении целого ряда условий. Удачное их совпадение и нацеленность обеих сторон на поиски компромиссных решений приводит к урегулированию конфликтов и созданию оптимальной или относительно оптимальной модели самоуправления национальных меньшинств. Известный пример в этом плане Финляндия и Дания, которые еще в первой половине XX в. предоставили автономию отдельным регионам с компактным проживанием меньшинств: Финляндия — Аландским островам, а Дания — Фарерам и Гренландии, — что позволило им, постепенно расширяя права автономий, уладить конфликты с этими территориями и найти компромиссную модель автономии.

Помимо территориальной автономии, связывающей предоставление определенных самоуправленческих прав, разработана и в определенной мере реализована идея экстерриториальной автономии. Однако ее применение к национальным меньшинствам в теории часто оценивается негативно, как проявление расизма. Опыт экстерриториальной автономии считается оправданным в отношении определенной части меньшинств, которые являются т.н. «коренными народами» (т.е. являются исконными, раньше всех поселившимися, аборигенными для данной территории и ведущими традиционный образ жизни). С позиций современного правового регулирования они выделены в особую категорию с соответствующим правовым статусом, в какой-то степени компенсирующим историческую несправедливость колонизации их территорий. К институтам экстерриториальной автономии относится, в частности, создание саамских парламентов сначала в Норвегии, а затем по ее примеру и в других скандинавских странах. Правом избирать в эти органы имеют лица, принадлежащие к коренному народу, независимо от того, проживают они компактно или рассеянно. Создание таких органов позволяет более эффективно решать проблемы коренных народов и осуществлять их государственную поддержку.

7. Политическое представительство национальных меньшинств в федеративном государстве

В основу устройства большинства федераций положен территориальный принцип (Австралия, Австрия, Бразилия, Мексика, США, ФРГ и др.). Однако в некоторых странах все субъекты федерации или часть их организованы с учетом национального, этнического, религиозного, и языкового состава населения. Так, в Канаде 9 провинций — англоязычные, а одна (Квебек) — франкоязычная. В Индии система штатов построена на основе так называемого лингвистического принципа, на основании которого были сформированы монолингвистические, билингвистические и многоязычные штаты. Бельгия состоит из сообществ и регионов, при этом имеются три сообщества (Французское сообщество, Фламандское сообщество и Германоязычное сообщество), три региона (Валлонский регион, Фламандский регион, Брюссельский регион). Наряду с ними существуют четыре лингвистических региона (регион французского языка, регион нидерландского языка, двуязычный регион Брюссель-столица и регион немецкого языка).

Особенности швейцарской федерации, построенной формально по территориальному принципу, позволяют учесть ее национальный состав: население страны говорит на четырех языках, при этом в стране 23 кантона, однако национальных состав кантонов, как правило, достаточно однороден. Высокая степень самостоятельности швейцарских кантонов в сочетании с гарантиями представительства на федеральном уровне и учетом интересов всех национальных групп сделала возможным то, что называют уникальным швейцарским «чудом межгрупповой гармонии».

Распад Советского Союза, Югославии и Чехословакии, которые в свое время служили примерами реализации социалистической концепции федеративного государства, построенного по национальному принципу, вызвал у многих ученых и политиков критическое отношение к самой концепции построения федерации с учетом национально-этнического фактора. Однако опыт недавно созданной федерации в Бельгии, а также некоторых африканских стран, где демократизация возможна именно в контексте федерализации на национально-этнической основе (например, Эфиопия), показывает, что ресурсы данного государственно-правового инструмента решения национально-этнических проблем не исчерпаны.

Выработанные мировой практикой государственно-правовые инструменты политического участия в той или иной мере защищают права национальных меньшинств при любом более или менее демократическом режиме. Естественно, чем более демократическим является политический режим страны, чем более развита в нем культура толерантного отношения и уважения к правам человека в обществе, тем эффективнее предупреждаются и разрешаются этно-национальные конфликты. В этом случае использование правовых средств становится не только способом защиты прав национальных меньшинств, но и обеспечивает альтернативные политические решения, увеличивает гибкость системы государственного управления и тем самым умножает ее эффективность. А это значит, что обеспечивая права меньшинств в том числе и правовыми средствами, государство приобретает новое современное качество, отвечающее вызовам времени.