Законодательное безвластие

Александр Фадеев

В Белоруссии различные политические силы начали подготовку к избирательной кампании по выборам в Палату представителей Национального собрания в следующем году. Оппозиционные партии прогнозируют в 2004 г. развертывание со стороны президентской администрации штаба для организации «серых выборов» по жестким правилам и «черным» спискам, спущенным сверху. Уже осенью этого года с целью взятия предвыборной ситуации под полный контроль власти республики ограничивают присутствие в Белоруссии зарубежных, включая российские, средств массовой информации, а также решительно сокращают внутренние информационные источники, отфильтровывая и закрывая неправительственные электронные и печатные СМИ. Все разговоры со стороны президентской администрации о совершенствовании Избирательного кодекса РБ, о проводимой якобы в этом направлении работы в последнее время прекращены; очевидно подлинным намерением было не мнимая модернизация избирательного законодательства, а его сохранение в неприкосновенном виде.

Много дискуссий в обществе вызывает потенциальный референдум с целью продления президентских полномочий нынешнего главы государства Александра Лукашенко. Ранее а Белоруссии с его подачи уже проводились два подобных мероприятия – 14 мая 1995 г. и 26 ноября 1996 г. С точки зрения парламентаризма оба этих референдума инициировали внесение президентских поправок в конституцию Республики Беларусь, которые вызвали смещение баланса законодательной и исполнительной власти в пользу президента республики. Поэтому нынешней президентской администрацией референдумы расцениваются как положительная законодательная практика, позволяющая укреплять существующий порядок государственного управления путем принятия решений посредством «народного» голосования, итоги которого имеют окончательный и обязательный характер. Спорным представляется вопрос о всеобщем участии граждан Белоруссии в решении «судьбоносных» проблем государственной и общественной жизни путем референдума. Настораживает, например, низкая избирательная активность белорусского народа, проявленная при проведении столь важных мероприятий: в первом референдуме, скажем, по официальным данным участвовало только 64,7% граждан республики, имеющих право голоса. Возможно это свидетельствует как о недоверии населения к честности властей при подсчете голосов, так и вообще к сложившимся в республике государственно-политическим институтам.

К самым главным недостаткам политического устройства Республики Беларусь следует отнести наличие двухпалатного парламента. Национальное собрание РБ, как известно, состоит из двух палат – Совета Республики и Палаты представителей, однако двухпалатная конструкция законодательных органов больше подходит для больших стран (или межправительственных организаций) с федеративным устройством, где субъекты федерации (республики, штаты, заморские территории, кантоны и пр.) имеют возможность представлять собственные интересы через своих представителей в верхней палате. В 145-ти млн. России, например, эта важнейшая функция возложена на Совет Федерации, члены которого представляют 21 республику (от Адыгеи до Чувашии), 6 краев, 50 областей (включая одну автономную), а также 10 автономных округов. В случае с Белоруссией, которая является унитарным государством, Совет республики, состоящий из 56 депутатов, делегированных туда местными советами базового и областного территориальных уровней, и 8 депутатов, назначенных лично президентом,  выступает в качестве парламентской надстройки с непонятными полномочиями и функциями. Кроме жесткого очерчивания национального суверенитета, конституция РБ не допускает делимости верховной государственной власти как во внешнеполитической деятельности, так и в сфере внутренней политики. Делимость характерна для стран с федеративным устройством, в которых субъекты федерации сохраняют (пусть и ограниченный «сверху») суверенитет.

Излишне говорить, что местные советы не могут рассматриваться в качестве института власти с развитыми полномочиями, тем более трудно представить их в роли органов государственно-территориальных образований, обладающими некими даже относительными суверенными правами. Реформа местных органов власти, проведенная президентской администрацией А.Лукашенко еще в 1995 г., лишила поселковые, районные, городские и областные советы остатков властных полномочий, оставив им лишь контроль на своей территории за учреждениями здравоохранения, «культобслуживания», школами и коммунальными объектами. В последнее время много говорится (в том числе и главой государства) о необходимости нового витка реформы местного управления и самоуправления, о преобразовании исполкомов всех уровней в администрации территориальных образований и т.п., но реальных шагов в данном направлении пока не последовало.

Если в Белоруссии, небольшой по территории и населению республике, наличествует центральная власть, но нет параллельного существования ее с властными органами субъектов федерации, нет даже проблемы разграничения предметов ведения и полномочий этих несуществующих субъектов, пресловутой борьбы суверенитетов, то зачем нужен столь громоздкий двухпалатный парламент? На этот вопрос в республике никто не может ответить. Как можно понять, административно-управляемый привесок к законодательному органу был в свое время специально создан в целях купирования возможной нежелательной для высшей власти активности депутатов Палаты представителей, избранных действительно на основе прямых, равных и демократических выборов самим белорусским народом.

Можно, конечно, предположить, что члены Совета республики (за исключением депутатов, кооптированных лично президентом), посланные в верхнюю палату областными и районными советами, призваны отстаивать локальные интересы при принятии законодательных актов. Но так не считает сама республиканская власть, по указанию которой для отстаивания предложений регионов в процессе нормотворческой деятельности создана другая инстанция – Координационный совет председателей областных и Минского городского совета депутатов. Таким образом, Совет республики не может считаться в полной мере и органом территориального представительства.

При разработке поправок в белорусскую конституцию осенью 1996 г. были учтены временный основной закон Республики Польша (т.н. малая конституция) и содержание проекта новой  польской конституции (принята 02.04.1997). Даже название для белорусского парламента (Национальное собрание) и его верхней палаты – сенат, были взяты оттуда (термин «сенат» был впоследствии отвергнут). Сам по себе факт заимствований из конституции соседней страны по проблемам парламентаризма не вызывает удивления: в конце концов Польша первое в Европе государство, которое формализовало свою конституцию (1791 г.), имеет вековой опыт развития парламентской системы. Однако Белоруссия и Польша резко различаются по форме государственно-политического устройства, различны у обеих стран и избирательные системы, и принципы парламентских выборов.

В Третьей Республике действительно бикамеральный парламент – Национальное собрание состоит из сейма и сената, но Польша, крупная относительно Белоруссии страна с почти 40 млн. населением, не имеет жесткого централизованного управления, является парламентской, а не президентской республикой. Самое главное состоит в том, что верхняя палата польского парламента – сенат, состоящий из 100 депутатов, избирается по мажоритарной системе в многомандатных округах. Выборы в сенат являются всеобщими, непосредственными (прямыми) и проводятся тайным голосованием. Депутаты, что немаловажно, представляют самоуправляющиеся административно-территориальные единицы – воеводства, имеющие собственные системы управления, включая представительные органы (сеймики). Укрупнение воеводств в рамках административной реформы с 49 до 15 уже поставило вопрос о необходимости ликвидации сената.

Стоит отметить, что монокамеральные парламенты успешно функционируют в таких странах Европы как Швеция, Греция, Португалия, Латвия, Словакия и в целом ряде других государств. Они просты и компактны, избираются всем населением напрямую и имеют все необходимые для реализации законодательной власти полномочия, прежде всего, формируют правительство, ответственное перед парламентом. В однопалатном парламенте быстрее осуществляется прохождение законопроектов, принимаются ответственные решения, а сам законотворческий процесс упрощается и способствует экономии финансовых средств. Конечно, есть исключения, например, сравнимая по масштабам с Белоруссией Чехия. Но  в унитарной Чехии сенат появился благодаря проамериканским настроениям политической элиты, бывшего президента ЧР Вацлава Гавела. Однако сенат имеет ограниченную законодательную власть - нижняя палата чешского парламента легко преодолевает вето сената (и президента) простым большинством голосов. В Белоруссии с прохождением законопроектов все обстоит иначе.

Национальное собрание РБ представляет собой пример бикамерального парламента со всеми свойственными ему недостатками: кооптацией депутатов, усложнением законодательного процесса, торможением в силу консервативности и представления интересов исполнительной власти законотворчества и законодательных инициатив нижней палаты. Кроме того, возникают как лишние расходы на содержание самого Совета республики, так и на содержание и большие привилегии дополнительного слоя депутатов.

Другим существенным недостатком парламентской системы Белоруссии, свидетельствующим о том, что процесс демократизации общества, разделения ветвей власти не завершен, является наличие двух государственных институтов, имеющих согласно конституции РБ 1994/1996 гг. полномочия принятия законодательных актов. Это – президент, издающий указы, распоряжения и декреты, имеющие силу законов, и обладающий правом назначения республиканских референдумов, внесения и отклонения законопроектов, а также Национальное собрание, в полномочия которого входит рассмотрение проектов законов и представление их окончательных вариантов на подпись президенту.  Президент РБ Александр Лукашенко только за 1999 г., например, издал 43(!) декрета за своей подписью. Напомним, что в демократических государствах в основном законе содержится норма, которая определяет национальный парламент как единственный орган, наделенный правом принимать конституцию и законы.

Сегодня важно, учитывая реализацию в Белоруссии президентской программы по формированию государственной идеологии, а также намерения протолкнуть в рамках СГ решение о создании «союзной» идеологии, подчеркнуть и наличие в большинстве конституций европейских стран положения о том, что само государство и его институты, в первую очередь законодательная власть, свободны от любых идеологий. Конституция Словакии, например, вообще начинается с этого принципиального положения (Конституция Словацкой Республики 1992 г.; Гл.I, раздел 1, ст.1). В первом разделе основного закона соседней Польши также четко сказано, что публичные власти в республике сохраняют беспристрастность в вопросах мировоззренческих и философских убеждений, обеспечивают свободу их выражения в общественной жизни (Конституция Республики Польша 1997 г.; Раздел I, ст.25, п.2).

В Белоруссии президентская администрация вместе с правительством фактически реализуют не только управленческий потенциал, но и осуществляют на практике законодательную власть. Депутаты Палаты представителей высказывают свое мнение, обсуждают законопроекты и вносят в них поправки, но ключевую роль в принятии окончательных решений по принятию законов играет президент и руководители правительства. Статус Национального собрания довольно неопределенен, он действует в обстановке явного дефицита законодательной власти, в нем самом отсутствуют фракции политических партий, кроме большой группы депутатов, представляющих на деле правящую партию чиновников. По сути белорусский парламент лишен внутренней политической структуры, а следовательно в нем не действует система сдержек и противовесов. Депутатов НС все время подключают к принятию государственных решений, но их участие в этом процессе весьма ограничено, иногда минимально. Монополия на разработку важнейших законов по-прежнему принадлежит президентской администрации. Последняя фактически признает за Палатой представителей только совещательную, консультативную роль и функцию внешнего соучастия в законодательном процессе.

Минимальны полномочия депутатов при принятии государственного бюджета Белоруссии и по контролю за его исполнением. Их участие в подготовке и принятии бюджета не наполнено конкретным содержанием, поскольку президентская администрация и правительство держат этот процесс в собственных руках, попутно легко решая проблемы корректировки текущего бюджета, который сами исполняют и сами контролируют ход исполнения. По сути депутатский корпус не в состоянии отклонить бюджет в целом, авторитета у парламента в рамках институционной системы государства при ограниченных бюджетных полномочиях, естественно, не добавляется. Поэтому с мнением депутатов Палаты представителей, природа которого, как мы выяснили, лишь консультационная, высшие управленцы республики считаются мало. Низкий политический вес Национального собрания определяет и падение интереса к этому парламентскому институту со стороны белорусских граждан: на последних выборах в Палату представителей 2000 г. активность избирателей оказалась почти на 25% ниже, чем на президентских (2001 г.) – всего 61%.

В силу того, что исполнительная власть в республике переплелась с законодательной, при отсутствии жестких конституционных барьеров к такому слиянию, вряд ли можно серьезно говорить о самостоятельности депутатов Национального собрания. Они объективно вынуждены придерживаться определенных «инструкциями» свыше границ законодательной деятельности, находятся в зависимости от президентской администрации и правительства, лишены возможности строить свою работу по принципу «свободного мандата». Выход белорусского парламента из тени президента и правительства, превращение Национального собрания в высший реальный институт законодательной власти, становление его как классического европейского парламента – вот подлинная цель общественного развития Белоруссии на ближайшую перспективу, вот главная задача для нового состава Палаты представителей.