Меморандум об основных принципах государственного устройства объединенного государства

(проект документа подготовлен и официально передан МИД Российской Федерации руководству Республики Молдова и Приднестровья 17 ноября 2003 года)

1. Республика Молдова и Приднестровье (далее - Стороны), сознавая свою ответственность за объединение страны, обеспечение гражданского мира и полноценного демократического развития, договорились, что окончательное урегулирование приднестровской проблемы должно осуществляться путем преобразования государственного устройства Республики Молдова с целью строительства единого независимого, демократического, основанного на федеративных принципах государства, определяемого в границах территории Молдавской ССР на 1 января 1990 года.

2. Стороны полагают, что реализация практических механизмов урегулирования приднестровской проблемы возможна на основе совместной разработки, предварительного всенародного обсуждения и принятия новой Конституции объединенного государства - Федеративной Республики Молдова.

3. В новой Конституции объединенного государства подлежат закреплению следующие основные принципы государственного устройства:

3.1. Федеративная Республика Молдова (далее для целей настоящего Меморандума - Федерация) является демократическим, суверенным федеративным государством, основанным на принципе единства территории, единых принципах построения государственной власти, единого оборонного (на переходный период), таможенного, валютно-денежного пространства.

Федерация является нейтральным демилитаризованным государством. Условия и порядок упразднения Вооруженных сил, социальные и иные гарантии военнослужащим Республики Молдова и Приднестровья определяются федеральным органическим законом.

До полной демилитаризации Федерации Вооруженные Силы формируются и действуют на основе территориального принципа комплектования воинских частей и не могут быть использованы для обеспечения правопорядка и общественной безопасности на территории Федерации. Командование Вооруженными Силами Федерации осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Предельная численность органов охраны правопорядка и общественной безопасности определяется федеральным органическим законом.

3.2. На территории Федерации признается и гарантируется свобода передвижения людей, товаров, услуг и капитала.

3.3. Конституция Федерации, принимаемые в соответствии с Конституцией по предметам ведения Федерации федеральные ординарные законы и по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации федеральные органические законы, а также принимаемые во исполнение Конституции и федеральных законов иные акты федеральных органов государственной власти имеют прямое действие на всей территории Федерации и обязательны для исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами.

3.4. Территория Федерации включает территории Субъектов Федерации и федеральную территорию.

Федеральной территорией является территория Федерации вне пределов территории Субъектов Федерации.

В пределах федеральной территории все полномочия законодательной, исполнительной и судебной власти по предметам ведения Субъектов Федерации осуществляются соответственно федеральным Президентом, федеральным Парламентом, федеральным Правительством и федеральными судами непосредственно, а в случаях, установленных законами федеральной территории - органами местного самоуправления.

3.5. Приднестровская Молдавская Республика является Субъектом Федерации, государственным образованием в составе Федерации, формирует собственные государственные органы законодательной (Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики), исполнительной (Президент Приднестровской Молдавской Республики и Правительство Приднестровской Молдавской Республики) и судебной власти, имеет собственные Конституцию и законодательство, государственную собственность, самостоятельный бюджет и налоговую систему, а также собственную государственную символику и иные атрибуты своего государственного статуса.

Автономно-территориальное образование Гагаузия является Субъектом Федерации, формирует собственные государственные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, имеет собственные Конституцию и законодательство, государственную собственность, самостоятельный бюджет и налоговую систему, а также собственную государственную символику и иные атрибуты своего государственного статуса.

3.6. Конституционно-правовой статус и границы территорий Субъектов Федерации не могут быть изменены без их согласия.

3.7. Государственным языком Федерации является молдавский язык. Официальным языком на всей территории Республики Молдова является русский язык. Конституциями Субъектов Федерации наряду с молдавским и русским языками на территориях Субъектов Федерации могут быть установлены другие официальные языки. Делопроизводство на территориях соответствующих Субъектов Федерации во всех органах государственной власти и органах местного самоуправления осуществляется на государственном и официальных языках.

Федерация гарантирует всем проживающим на ее территории гражданам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.

3.8. Федерация является субъектом международного права и членом международных всемирных и региональных организаций, для членства в которых условием является международная правосубъектность.

Федерация является правопреемником Республики Молдовы в международных отношениях.

3.9. Федерация устанавливает международные отношения с другими государствами и международными организациями и заключает международные договоры и соглашения.

Ратифицированные международные договоры Федерации и общепринятые принципы международного права имеют приоритет над законодательством Федерации.

3.10. Международные договоры по предметам ведения Федерации подлежат ратификации федеральными ординарными законами.

3.11. Международные договоры по предметам совместного ведения Федерации и Субъектов Федерации (далее - предметы совместного ведения) подлежат ратификации федеральными органическими законами. При проведении переговоров о заключении международного договора, затрагивающего предметы совместного ведения, Федеральное Правительство с целью учета мнения Субъектов Федерации проводит предварительные консультации с органами государственной власти Субъектов Федерации и обеспечивает участие в переговорах представителей уполномоченных органов Субъектов Федерации в соответствии с порядком, установленным федеральным органическим законом.

3.12. Субъекты Федерации могут быть членами международных всемирных и региональных организаций, для членства в которых международная правосубъектность не является обязательным условием, поддерживать международные отношения, заключать международные договоры по предметам ведения Субъектов Федерации и учреждать представительства в других государствах, не обладающие статусом дипломатических представительств и консульских учреждений.

3.13. Субъекты Федерации обладают правом на выход из состава Федерации в случае принятия решения о присоединении Федерации к другому государству и (или) в связи с полной утратой Федерацией своего суверенитета.

3.14. Выход Субъекта Федерации из состава Федерации осуществляется на основании решений, принимаемых на всенародном референдуме Субъекта Федерации большинством голосов от зарегистрированных на территории Субъекта Федерации избирателей. Указанный референдум назначается законодательным (представительным) органом государственной власти Субъекта Федерации при наличии оснований для выхода.

Организационное и материально-техническое обеспечение референдума осуществляется органами государственной власти и органами местного самоуправления Субъекта Федерации.

3.15. Конституцией Федерации устанавливаются предметы ведения Федерации, предметы совместного ведения, а также предметы ведения Субъектов Федерации.

4. Предметами ведения Федерации являются:

4.1. Федеральная государственная собственность и управление ею;

4.2. Валютное регулирование, денежная эмиссия;

4.3. Воздушный, железнодорожный, водный транспорт;

4.4. Внешняя политика, внешняя торговля и международные договоры Федерации, вопросы войны и мира;

4.5. Гражданство Федерации, вопросы эмиграции и иммиграции;

4.6. Определение порядка производства, продажи и покупки оружия и боеприпасов; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

4.7. Определение статуса и защита государственной границы, воздушного пространства Республики Молдова, режим пограничных зон;

4.8. Коллизионное право;

4.9. Метеорология, геодезия, картография, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени;

4.10. Федеральный статистический и бухгалтерский учет;

4.11. Федеральные государственные награды и почетные звания.

5. Предметами совместного ведения являются:

5.1. Регулирование прав и свобод человека, прав национальных меньшинств;

5.2. Таможенное регулирование, деятельность Федерального Центрального Банка;

5.3 Энергетические системы, трубопроводный транспорт, связь;

5.4 Судоустройство, организация и деятельность правоохранительных органов, уголовное и уголовно-процессуальное законодательство, амнистия и помилование, законодательство об административных правонарушениях;

5.5. Гражданское, трудовое, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности, общие принципы организации и деятельности нотариата;

5.6. Владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

5.7. Разграничение публичной собственности на федеральную собственность и собственность Субъектов Федерации;

5.8. Федеральный бюджет, федеральные налоги, сборы и иные обязательные платежи, государственное регулирование цен на товары и услуги, антимонопольное регулирование;

5.9. Охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности, охрана уникальных природных территорий, памятников истории и культуры федерального значения;

5.10. Общие принципы образования и социальной защиты;

5.11. Вопросы борьбы с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий;

5.12. Общие принципы внешнеэкономической деятельности граждан и юридических лиц;

5.13. Избирательное право.

6. Предметами ведения Субъектов Федерации являются:

6.1. Регулирование внешнеэкономической деятельности по предметам ведения Субъектов Федерации, осуществляемой органами государственной власти Субъектов Федерации за счет собственных средств Субъектов Федерации, а также внешнеэкономической деятельности граждан и организаций в пределах полномочий, установленных федеральными органическими законами;

6.2. Установление системы органов государственной власти Субъектов Федерации;

6.3. Административное законодательство в части регулирования деятельности органов государственной власти Субъектов Федерации;

6.4. Вопросы местного самоуправления, установление и обеспечение гарантий права граждан на местного самоуправление;

6.5. Семейное и жилищное законодательство;

6.6. Вопросы здравоохранения;

6.7. Организация и деятельность адвокатуры;

6.8. Государственная собственность Субъектов Федерации и управление ею;

6.9. Утверждение и исполнение бюджетов Субъектов Федерации, осуществление контроля за исполнением бюджетов Субъектов Федерации;

6.10 Культура и искусство, охрана памятников истории и культуры регионального значения, физическая культура и спорт;

6.11. Вопросы градостроительства и архитектуры;

6.12. Государственные награды и почетные звания Субъектов Федерации;

6.13. Вопросы дополнительных мер социальной защиты, предоставляемых гражданам, проживающим на территории Субъектов Федерации, за счет средств бюджетов Субъектов Федерации;

6.14. Иные вопросы, не отнесенные к предметам ведения Федерации и предметам совместного ведения.

7. а) Регулирование отношений по предметам ведения Федерации, включая определение полномочий всех уровней и ветвей публичной власти по указанным предметам ведения, осуществляется федеральными ординарными законами.

б) Регулирование отношений по предметам совместного ведения, включая определение полномочий всех уровней и ветвей публичной власти по указанным предметам ведения, осуществляется федеральными органическими законами.

в) Федеральные ординарные законы, федеральные органические законы, устанавливающие полномочия органов публичной власти Субъектов Федерации по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения, осуществление которых влечет бюджетные расходы, должны содержать положения, предусматривающие выделение из федерального бюджета целевых субвенций бюджетам Субъектов Федерации и (или) муниципальным бюджетам, а также способ (методику) расчета таких субвенций.

г) Регулирование отношений по предметам ведения Субъектов Федерации, включая определение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления Субъектов Федерации, осуществляется законами Субъектов Федерации. По предметам ведения Субъектов Федерации органы государственной власти Субъектов Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

д) Отношения по вопросам, отнесенным Конституцией Федерации к предметам ведения Субъектов Федерации, вне пределов территорий Субъектов Федерации регулируются законами федеральной территории.

е) Законами Субъектов Федерации может осуществляться правовое регулирование отношений по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения в пределах законодательных полномочий Субъектов Федерации, установленных Конституцией Федерации, федеральными органическими законами, федеральными ординарными законами.

8. а) Федеральный бюджет формируется за счет федеральных налогов, сборов, иных обязательных платежей, устанавливаемых федеральными органическими законами, а также за счет доходов от приватизации и иного использования федеральной собственности.

б) Бюджеты Субъектов Федерации формируются за счет устанавливаемых законами Субъектов Федерации региональных налогов и сборов, доходов от приватизации и иного использования государственной собственности Субъектов Федерации, а также за счет устанавливаемых федеральным органическими законом отчислений от федеральных налогов, сборов, пошлин и иных платежей.

в) Состав и предельные ставки муниципальных налогов и сборов устанавливаются федеральным органическим законом.

9. а) Федеральным законодательным органом государственной власти является Федеральный Парламент, который состоит из двух палат - Сената и Палаты Представителей.

б) Сенат состоит из 26 сенаторов, избираемых на 5 лет, из которых 4 - избираются Народным Собранием автономно-территориального образования Гагаузия, 9 - Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республике, 13 - Палатой Представителей федерального Парламента.

Мандат сенатора является императивным.

в) Палата Представителей состоит из 71 депутата, избираемых на 4 года в соответствии с федеральным органическим законом на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании по единому избирательному округу в соответствии с пропорциональной избирательной системой.

10. а) Федеральные органические законы принимаются Палатой Представителей простым большинством голосов от установленной численности Палаты Представителей, утверждаются Сенатом простым большинством голосов от установленной численности Сената и подлежат промульгации федеральным Президентом. В случае неутверждения Сенатом федерального органического закона, закон считается отклоненным.

б) Федеральные ординарные законы принимаются Палатой Представителей простым большинством голосов от установленной численности Палаты Представителей, утверждаются Сенатом простым большинством от установленной численности Сената и подлежат промульгации федеральным Президентом.

Вето Сената на федеральные ординарные законы и вето федерального Президента на федеральные органические законы и федеральные ординарные законы преодолевается Палатой Представителей путем повторного принятия соответствующего закона квалифицированным большинством не менее 2/3 голосов от установленной численности Палаты Представителей.

в) Законы федеральной территории принимаются Палатой Представителей простым большинством голосов от установленной численности Палаты Представителей и подлежат промульгации федеральным Президентом. Законы федеральной территории не подлежат утверждению Сенатом.

д) Изменения в Конституцию Федерации вносятся Федеральными конституционными законами, которые принимаются Палатой Представителей большинством не менее чем 2/3 голосов от установленной численности Палаты Представителей, утверждаются Сенатом большинством не менее чем 4/5 голосов от установленной численности Сената. В случае неутверждения федерального конституционного закона Сенатом, закон считается отклоненным.

11. Главой государства является федеральный Президент, который избирается на 5 лет в соответствии с федеральным органическим законом на основе всеобщего прямого равного избирательного права при тайном голосовании по единому на всей территории Федерации избирательному округу года.

12. а) Исполнительную власть в Федерации осуществляет федеральное Правительство.

б) Председатель федерального Правительства и состав федерального Правительства утверждается в должности Сенатом по представлению федерального Президента. Председатель Федерального Правительства имеет заместителей, два из которых назначаются на должности Федеральным Президентом по представлению Председателя Федерального Правительства и по согласованию с уполномоченными органами государственной власти Субъектов Федерации.

в) Должности руководителей и заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти замещаются с соблюдением принципа пропорционального представительства Субъектов Федерации. Порядок обеспечения представительства Субъектов Федерации в федеральных органах исполнительной власти устанавливается соответствующими федеральными ординарными и(или) федеральными органическими законами.

г) Назначаемые на должности и освобождаемые от занимаемой должности федеральными органами исполнительной власти руководители и другие сотрудники территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих в Субъектах Федерации исполнительно-распорядительные полномочия по предметам ведения Федерации, а также по предметам совместного ведения, назначаются на должности и освобождаются от занимаемой должности с согласия компетентных органов государственной власти и должностных лиц Субъектов Федерации.

13. Для осуществления гражданского, административного и уголовного правосудия в Федерации в соответствии с федеральным органическим законом образуются федеральный Верховный Суд, апелляционные суды и суды первой инстанции.

Для осуществления конституционного правосудия образуется федеральный Конституционный Суд.

13.1. Федеральный Верховный Суд является высшей апелляционной и (или) кассационной инстанцией по гражданским, административным и уголовным делам. Верховный Суд формируется Сенатом.

13.2. Федеральный Конституционный Суд состоит из 11 судей, 6 из которых назначаются Палатой Представителей, 1 - Народным Собранием автономно-территориального образования Гагаузия, 4 - Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики. Состав федерального Конституционного Суда утверждается Сенатом.

13.3. Судьи судов первой и апелляционной инстанций в Субъектах Федерации назначаются в порядке, установленном законами Субъектов Федерации.

14. В Конституции Федерации предусматриваются переходные положения, устанавливающие что:

14.1. Сенат формируется не позднее 1 февраля 2005 года.

14.2. Депутаты Палаты Представителей первого после принятия Конституции Федерации созыва избираются не позднее 30 апреля 2005 года в соответствии с согласованными Парламентом Республики Молдова и Верховным Советом Приднестровья избирательными процедурами.

14.3. Правительство Республики Молдова слагает свои полномочия перед вновь избранным Сенатом, который утверждает Председателя федерального Правительства в порядке, установленном Конституцией Федерации.

14.4. Выборы федерального Президента проводятся на основе федерального органического закона не позднее 31 мая 2005 года.

14.5. Преобразование или упразднение действующих в Республике Молдова и в Приднестровье судов с образованием федерального Верховного Суда и других судов в соответствии с новой Конституцией производится в порядке и сроки, установленные федеральным органическим законом.

14.6. Порядок и сроки формирования федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих на территории Субъектов Федерации полномочия по предметам ведения Федерации, а также по предметам совместного ведения, устанавливаются соответствующими федеральными ординарными законами и федеральными органическими законами. До принятия указанных законов органы исполнительной власти Приднестровья осуществляют свои полномочия в соответствии с законами Приднестровья, если иное не установлено соглашениями между федеральным Правительством и уполномоченным органом государственной власти Приднестровской Молдавской Республики.

14.7. Федеральные налоги, сборы и иные обязательные платежи на территории Приднестровской Молдавской Республики взимаются с 1 января 2007 года. До 1 января 2007 года Приднестровская Молдавская Республика вносит в федеральный бюджет ежегодный взнос эквивалентный 1/6 расходов федерального бюджета на содержание федеральных органов государственной власти, за исключением расходов на погашение и обслуживание государственного долга Республики Молдова, образовавшегося на день вступления в силу Конституции Федерации, а также расходов на содержание федеральных органов государственной власти, осуществляющих полномочия по предметам ведения Субъектов Федерации вне пределов территории Субъектов Федерации.

14.8. Возникшие до вступления в силу Конституции Федерации финансовые обязательства Республики Молдова исполняются за счет средств федерального бюджета, финансовые обязательства Приднестровья - за счет средств бюджета Приднестровской Молдавской Республики.

14.9. Возникшие до вступления в силу Конституции Федерации на основе законодательства Приднестровья права государственной, муниципальной и частной собственности пересмотру не подлежат, признаются и защищаются на территории Федерации.

14.10. Разграничение права собственности на имущество, находящееся в публичной собственности Приднестровья, на федеральную собственность и собственность Приднестровской Молдавской Республики производится в соответствии с федеральным органическим законом на основе разграничения полномочий по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения, установленного соответствующими федеральными законами и федеральными органическими законами.

Передача имущества, находящегося в государственной собственности Субъектов Федерации, в муниципальную собственность, а также приватизация указанного имущества осуществляется в соответствии с законами Субъектов Федерации.

14.11. На период до 2015 года федеральные органические законы утверждаются Сенатом большинством в 3/4 голосов от установленной численности Сената.

14.12. На период до 2020 года Палата Представителей избирается в соответствии с федеральным органическим законом на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании в соответствии с пропорциональной избирательной системой на основе федерального и региональных (составляемых пропорционально численности населения соответствующих территорий) списков кандидатов.

14.13. На период до 2015 года решения Федерального Конституционного Суда принимаются не менее, чем 9 голосами.

15. Для подготовки проекта Конституции Федерации Стороны создали Совместную Конституционную Комиссию в составе полномочных представителей каждой из Сторон с приглашением в качестве наблюдателей международных экспертов из государств-гарантов, Организации по Безопасности и Сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Европейского Союза, а также Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) Совета Европы.

Совместная Конституционная Комиссия действует на основании своего регламента и рассматривает предусмотренные настоящим Меморандумом принципы государственного устройства как определяющие и обязательные при разработке проекта Конституции Федерации.

Проект Конституции Федерации подлежит опубликованию в средствах массовой информации для всенародного обсуждения не позднее 31 марта 2004 года. Всенародный референдум по вопросу принятия Конституции Федерации проводится не позднее 31 октября 2004 года.

Руководство Республики Молдова и Приднестровья берут на себя обязательства и гарантии по созданию всех условий, необходимых для проведения всенародного референдума на всей территории Республики Молдова в ее международно-признанных границах в соответствии с демократическими стандартами Организации по Безопасности и Сотрудничеству в Европе и Совета Европы.

Со дня утверждения настоящего Меморандума не допускаются на территории Сторон какие-либо ограничения деятельности политических и общественных объединений, распространения зарегистрированных уполномоченными органами сторон средств массовой информации, передвижения представителей органов государственной власти и граждан.

Агитация по вопросам участия в референдуме, а также по вопросам референдума осуществляется без каких-либо ограничений в соответствии с законодательством Сторон.

Конституция Федерации считается принятой, если за нее проголосовало большинство от числа принявших участие избирателей на территории Сторон при раздельном учете голосов. Голосование на референдуме проводится по единому, согласованному Сторонами, образцу бюллетеня.

Непринятие Конституции Федерации на референдуме не влечет изменения фактического положения Сторон. В этом случае Стороны принимают на себя обязательства продолжить работу по подготовке и внесению на референдум нового проекта Конституции Федерации в срок не более 6 месяцев.