Особенности национальной автономии в КНР

Андреева Г

КНР – унитарное многонациональное государство. Для решения национального вопроса в КНР применена административная форма автономии. В истории Китая был период, когда КПК выступала за федеративное устройство Китая, однако затем от этой идеи отказались.

В настоящее время в КНР национальная политика в значительной мере отождествляется с региональной политикой в районах проживания неханьских народов. Проблемам межнациональных отношений в городах, а также национально-культурных потребностей дисперсно проживающих национальных меньшинств уделяется меньше внимания. Тем не менее надо отметить, что в сложной системе сконструированного партийными органами представительства во властных структурах свое место находит и представительство национальных меньшинств. Во Всекитайском собрании народных представителей (ВСНП) представлены все национальности в зависимости от их численности, но у каждой есть хотя бы один представитель. Около 15% депутатов ВСНП — представители нацменьшинств. Так, несмотря на то, что удельный вес русских в более чем миллиардном населении КНР в крайне незначителен в настоящее время, они представлены одним депутатом ВСНП. Аналогично строятся и местные органы власти. Состав высших органов власти национальных автономий формируется в соответствии с общими принципами формирования Собраний народных представителей, с той разницей, что квота представительства нацменьшинств выше, чем для других граждан.

Однако, в основном проблема межнациональных отношений и решения национального вопроса в Китае воспринимается как обеспечение социально-экономического равноправия национальных районов с остальной части территории КНР, поэтому вопросы национально-культурного развития рассматриваются, регулируются и решаются в более широком социально-экономическом контексте. Как полагает руководство КНР, без ускоренного социально-экономического развития отсталых национальных районов, невозможно обеспечить стабильность межнациональных отношений и базу для современного культурного развития национальных меньшинств.

В концепцию национальной политики КПК был заложен принцип «национального равноправия», при этом социально-экономическое понятие «неравномерности исторического развития отдельных этносов» было возведено в ранг политического понятия «национальное равноправие». Считалось, что в наследство историей оставлено не «неравенство» этносов, а «неравномерность» их социально-экономического, политического и культурного развития и вытекающие отсюда «различия» между уровнями развития отдельных этносов. С середины 80-х годов понимание этого принципа стало меняться: упор стали делать на необходимости гарантировать юридическое равенство всем национальностям в политической сфере, признавая различия между этносами в уровнях их развития, а также отмечалось, что проблема «неравномерности» культурного и экономического развития не представляет собой «особенность только национальных районов». Проблема неравномерности различных регионов Китая в последние десятилетия только обострялась в связи с интенсивным ростом новых рыночных секторов экономики в приморских районов, в которые направлялась большая часть иностранных инвестиций. Существует и постоянно увеличивается разрыв в уровне доходов населения в приморских городах и внутренних провинциях, а тем более в национальных районах. Примечательно, что в первоначальной редакции поправок к Закону об автономии даже упоминалось о необходимости решения «проблемы одежды и питания» в районах национальной автономии, что само по себе свидетельствует о различных этапах, на которых находятся разные регионы страны. Для преодоления растущего разрыва руководство КНР намечает амбициозные планы, которые включают стимулирование государством мер по созданию транспортной, энергетической и иной инфраструктуры в районах национальной автономии, при этом большую часть госбюджетных строек (электростанций, дорог, телекоммуникаций и т.д.) намечается осуществить именно в западных и северных районах Китая, где расположена основная часть районов национальной автономии.

Особенности организации национальной автономии в КНР определяются демографическими особенностями КНР, которые состоят в следующем.

Во-первых, население китайской национальности (хань) составляет 91,59% (1 159,4 млн.) населения страны.

Во-вторых, национальные меньшинства, составляющие около 8,41% населения, в численном выражении составляют 106,43 млн. человек (по данным Национального статистического бюро КНР от 28.03.2001 г. включающим Тайвань http://www.cpirc.org.cn/ene5cendata1.htm), что больше чем численность населения самых многонаселенных европейских государств. Районы проживания национальных меньшинств достаточно обширны и охватывают примерно 50-60% всей территории страны.

В-третьих, национальные меньшинства проживают большей частью совместно с другими национальностями (примерно 70% городов и уездов многонациональные).

В-четвертых, в некоторых районах компактного проживания национальных меньшинств численность ханьцев и других национальностей даже больше, чем численность жителей, принадлежащих к национальным меньшинствам, осуществляющим автономию.

Китайские авторы считают, что перекрестная миграция различных национальностей в КНР, привела к тому, что значительное число национальностей уже не представляют собой «самостоятельной хозяйственной единицы», а формируют хозяйство регионального характера со смешанным населением. Хотя эти утверждения делаются для обоснования неприемлемости для Китая государственной формы автономии, вероятно, в них в определенной степени нашли отражение процессы, происходящие в реальности. Кроме того, очевидно, что такая сложность организации в этническом плане требует гибких и разнообразных форм организации.

Суть административной формы автономии состоит в том, что компактно проживающие национальные меньшинства (уйгуры, тибетцы, чжуаны, хуэй, маньчжуры, монголы, буи и др.) могут создавать три вида автономных образований: автономный район, автономный округ, автономный уезд. В КНР пять автономных районов (Автономный район Внутренняя Монголия, Синьцзян-Уйгурский автономный район, Нинся-Хуэйский автономный район, Тибетский автономный район, Гуанси-Чжуанский автономный район), 30 автономных округов и 124 автономных уезда.

Районы национальной автономии рассматриваются как неотъемлемая часть унитарного государства. Органы автономных образований осуществляют обычные функции местных органов власти соответствующего уровня, одновременно являясь органами самоуправления данного автономного образования, поэтому органам автономных образований предоставлен целый ряд дополнительных по отношению к органам власти соответствующего уровня полномочий, отражающих специфику соответствующих территориальных единиц. Однако административная автономия китайского образца не может отождествляться с автономией в духе самоуправления, присущего западной доктрине. Китайская система управления носит достаточно жесткий, централизованный и бюрократический характер. В рамках общих установок, спускаемых сверху, власти автономий пользуются определенной свободой выбора способов реализации этих установок, ориентируясь на имеющиеся ресурсы и национально-территориальные традиции.

С точки зрения национального состава автономные образования в китайской литературе классифицируются на три группы:

1) автономные образования, созданные на основе компактного проживания нескольких национальных меньшинств (например, автономный округ национальностей «мяо» и «дун» в юго-восточной части Гуйчжоу, Дунлиньский многонациональный автономный уезд в провинции Гуанси и др.);

2) автономные образования, созданные на основе проживания одного национального меньшинства (например, Тибетский автономный район, Нинся-Хуэйский автономный район, Ляышаньский автономный округ национальности и в провинции Сычуань и др.),

3) автономные образования, построенные на основе компактного проживания одного национального меньшинства с включением в его состав меньших по размеру автономных образований других национальных меньшинств (так, в составе Синьцзян-Уйгурского автономного района образованы национальные автономные округа и автономные уезды казахской национальности и др.). Для ряда национальностей созданы несколько национальных образований различного уровня. Так, тибетцы в Китае проживают не только в Тибетском автономном районе, но и в провинциях Сычуань, Ганьсу, Цинхай и Юньнань, где имеется 10 автономных округов и два автономных уезда. Кроме автономного района Внутренняя Монголия, существуют монгольские автономные округа и автономные уезды в Синьцзяне, провинции Цинхай и др.

Правовой статус автономных образований урегулирован в разделе VI главы Ш «Органы самоуправления в районах национальной автономии» Конституции КНР 1982 г. и принятом на его основе второй сессией Всекитайского собрания народных представителей (далее ВСНП) 31 мая 1984 г. и пересмотренном 28 февраля 2001 г. Законе КНР о национальной районной автономии, а также Положениями о каждом виде автономии, принимаемыми самими автономными образованиями. Кроме этого, в 87 из 347 законов и законоположений, разработанных и обнародованных Всекитайским собранием народных представителей (ВСНП), его Постоянным комитетом, содержаться положения, касающиеся национальных меньшинств. В таких документах, как Закон «О выборах во Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей КНР», Закон «Об организации местных собраний народных представителей и местных народных правительств КНР», Уголовный кодекс КНР, Уголовно-процессуальный кодекс КНР, Закон КНР о браке, Закон КНР о воинской обязанности, Лесной кодекс, Степной кодекс, установлены статьи, обеспечивающие национальное равенство и защищающие права и интересы национальных меньшинств.

Среди 810 административных законоположений, разработанных Государственным советом КНР, имеется 163 документа, касающихся национальных меньшинств. Помимо того, специально для нацменьшинств были составлены и некоторые законоположения, такие, как «Положения о работе представителей нацменьшинств в городах», «Положения об административной работе в национальных волостях» и др. По состоянию на данный момент в районах страны, где осуществляется национальная автономия, разработаны и обнародованы более 400 местных законоположений или правил. Все вышеназванные документы играют важную роль в деле обеспечения законных прав и интересов национальных меньшинств и их права на автономию, укрепления национальной сплоченности, сохранения общественной стабильности и воссоединения Китая, а также содействия развитию экономики в национальных районах. В связи с этим считается, что в КНР в основном сформирована система законодательных актов о национальной автономии. (http://bufes.iatp.org.ua/mag/n1-00/s01_2000_18.html).

В соответствии с этими актами районная национальная автономия носит административный статус, исключающий признаки государственности, это подчеркивается также положением о том, что на органы самоуправления автономных образований возлагается обязанность сохранять единство страны.

Закон об автономии относится к числу так называемых «основных законов». Это означает, во-первых, что принимается он Всекитайским собранием народных представителей, а не Постоянным комитетом ВСНП, т.е. формально более широким составом представительного органа (в составе ВСНП около 3000 депутатов); во-вторых, положения Закона формулируются в виде общих принципов, требующих конкретизации для реализации в районах национальной автономии в виде издания сопутствующих установлений и правил, содержащих способы исполнения закона. Первоначальная редакция такой конкретизации и детализации не получила, что было признано существенным недостатком. Для того, чтобы избежать этого в дальнейшем при пересмотре Закона в 2001 г. была внесена новая статья (73), которая обязывает Государственный Совет и его ведомства разработать для реализации закона административные законоположения (синьчжен фагуй), правила (гуйчжан), конкретные меры (цоши) и способы (баньфа), а местные органы власти (Собрания народных представителей и их Постоянные комитеты) в автономных районах, в автономных округах и автономных уездах, а также в городах прямого подчинения – конкретные меры и способы реализации Закона об автономии (См. подробнее об этом: Москалев А.А.О новой редакции Закона КНР об автономии// Информационные материалы Института Дальнего Востока РАН. Серия В: Общество и государство в Китае в ходе реформ.- Вып.12-13.-М,, 2002.- С.72).

Решение о создании автономных образований, их границах и наименовании принимается вышестоящим органом власти совместно с соответствующими местными органами и после «всесторонних консультаций» передается на утверждение Государственного Совета. Наименование автономного образования, за исключением особых случаев, устанавливается по местному названию, названию национальности, административному положению (например, Тибетский автономный район, Автономный район Внутренняя Монголия, Гуанси-Чжуанский автономный район и т.д.).

Законодательство устанавливает определенные льготы и при распределении должностей для лиц, осуществляющих автономию. Председатели автономных районов, начальники автономных округов, начальники автономных уездов должны принадлежать к национальности, осуществляющей автономию. Другие лица, входящие в состав правительств автономных образований, должны «по возможности» принадлежать к национальности, осуществляющей автономию, и другим национальным меньшинствам. Это правило распространяется и на кадровых работников структурных подразделений органов самоуправления автономий. Нетрудно себе представить, какие здесь возникают проблемы, тем более, что в некоторых районах компактного проживания национальных меньшинств численность ханьцев и других национальностей даже больше, чем численность национальных меньшинств, осуществляющих автономию.

По китайским данным, удельный вес руководителей на уровне провинций, городов центрального подчинения и автономных районов из числа лиц, относящихся к национальным меньшинствам, превышает в полтора – два раза удельный вес национальных меньшинств в общей численности населения.

Автономии наделены правом принимать нормативные акты, регулирующие их правовой статус. Собрание народных представителей каждого вида автономии принимает Положение о данной автономии. Положение об автономном районе утверждается Постоянным комитетом ВСНП, а Положение об автономном округе и автономном уезде - постоянными комитетами собраний народных представителей провинций и автономных районов, в состав которых входят данные автономии, и доводятся до сведения Постоянного Комитета ВСНП.

Если решения, постановления или приказы и инструкции вышестоящих государственных органов не соответствуют реальным условиям в автономии, органы самоуправления могут с разрешения вышестоящих органов приостанавливать исполнение данных актов или изменять их.

Органы самоуправления автономий на основе государственных планов самостоятельно организуют и ведут экономическое строительство, «с учетом местных особенностей и потребностей разрабатывают курс, политические установки и планы экономического строительства», упорядочивают систему общественных отношений, обеспечивают рациональное использование и охрану природы, пользуются преимуществами в разработке и использовании местных природных ресурсов.

Органы самоуправления автономий самостоятельно распоряжаются местными финансовыми средствами, причем статьи финансовых поступлений и расходов для автономий определяются Государственным Советом по принципу установления для них преимуществ. В Китае действует специальная система низкопроцентных займов для национальных районов, они пользуются льготами при составлении бюджетов, субвенциями на нужды образования, строительство в районе границы, помощь отсталым районам, помощь в борьбе против бедности и др.

Нельзя не отметить, что вопросы финансовой самостоятельности были урегулированы и в первоначальной редакции Закона, но в ней говорилось о восполнении вышестоящими финансовыми органами дефицита бюджета районов национальной автономии. На практике их расходы превышали доходы и существовали они за счет государственных дотаций. В действующей редакции основной акцент сделан на помощи государства районам национальной автономии в виде финансовых трансфертов. Согласно ст.62 Закона «вместе с развитием национальной экономики и ростом финансовых поступлений, вышестоящие финансовые органы постепенно наращивают объемы финансовых трансфертов, предназначенных районам национальной автономии. Посредством обычных финансовых трансфертов, специальных финансовых трансфертов, финансовых трансфертов, предусмотренных политикой преференций в отношении национальностей, а также прочих форм, устанавливаемых государством, увеличивается вложение капиталов в районы национальной автономии с целью ускорения развития экономики и социального прогресса этих районов, постепенного сокращения разрыва с развитыми районами». Урегулированы также вопросы инвестирования капиталов, банковской поддержки национальных районов и создания в них соответствующей инфраструктуры, при этом предусмотрено, что при инвестировании крупных проектов базовой инфраструктуры в районах национальной автономии, государство «учитывая различную обстановку в этих районах», либо избавляет эти районы от привлечения собственных средств, либо существенно облегчает решение указанных задач путем капиталовложений или банковских кредитов.

Органы самоуправления автономий могут заниматься внешнеэкономической деятельностью.

Эти и другие аспекты экономических отношений доминируют в законодательном регулировании статуса национальной автономии, однако это, конечно не означает, что забыты вопросы образования и культуры национальных меньшинств. По Конституции все национальности имеют одинаковые права пользоваться своими национальными языками, включая право на использование национального языка в зале суда (53 из 55 нацменьшинств Китая имеют собственный язык). В Законе об автономии также содержится целый ряд гарантий развития национальной культуры. С учетом потребности подготовки современных национальных кадров особое внимание уделяется введению в районах национальной автономии вместо начального, среднего (девятилетнего) образования. Законодательно предусмотрено, что вышестоящие государственные органы поддерживают партнерское сотрудничество экономически развитых районов с районами национальной автономии в деле развития образования, науки, техники, культуры, здравоохранения и физической культуры неханьцев. Наряду с шефской помощью Закон закрепил необходимость наращивания государственных вложений в данных сферах.

Все рассмотренные выше вопросы связаны с официальной партийно-государственной доктриной национальной политики КНР, получившей правовое воплощение. В то же время неофициальные источники, и в первую очередь зарубежные наблюдатели, отмечают целый ряд неформальных моментов, не укладывающихся в рамки официальной доктрины, а также противоречивость реальной национальной политики КНР. В частности указывают на проблему изменения национального состава некоторых автономных районов результате переселения в них ханьцев и других ранее не проживавших в этих местах национальностей (например, в Тибет или Синьцзян). Фактически тем самым китайское руководство не только обеспечивает эти районы более квалифицированными кадрами специалистов, но и старается обезопасить государство от вполне реальных проявлений сепаратизма, но при этом нарушаются юридические положения об автономии и кадровые прерогативы местных властей.

В целом такое прогрессивное явление как распространение общенациональной культуры и не диалектного, а общенационального китайского языка, сопровождается в ряде случаев сворачиванием использования местных национальных языков и даже вытеснением их из сферы образования. Эти и другие подобные противоречия пока не находят адекватного отражения в китайской доктрине, хотя несомненно без их непредвзятого анализа и разрешения нельзя в полной мере реализовать положения Закона об автономии и других законодательных актов, касающихся развития автономии.