Правовое регулирование репатриации в законодательстве Израиля

Татьяна Титова

На страницах нашего издания регулярно уделяется внимание вопросам правовой регламентации иммиграции и репатриации в государствах, имеющих значительный опыт и обширную практику в данных вопросах. Одним из таких государств, несомненно, является Израиль. Опыт этой страны интересен еще и тем, что существенную долю репатриантов там составляют выходцы из бывшего СССР. Масштабы эмиграции из России в Израиль в ХХ веке оказались невиданными. По оценке Еврейского агентства, опубликованной в израильской прессе в январе 2000 г., прошедший век в истории Израиля вполне можно назвать "веком "русской" алии": в ХХ в. из СССР и государств СНГ в Израиль репатриировалось 1.091.545 человек. Для сравнения: из Северной Африки выехало около 350.000 человек, из Северной Америки - около 108.000, из южной Африки - 11.000, из Эфиопии - 57.000, из Аргентины - 55.700.

Порядок репатриации

Согласно израильской традиции, евреи, приезжающие в Израиль, это не эмигранты, а репатрианты (на иврите "олим"), то есть возвращающиеся на свою родину. Приобретение израильского гражданства - одна из немногих областей права, где законодательство Израиля делает различие между евреями и неевреями. Закон о возвращении 1950 г. (см. Приложение) предоставляет каждому еврею право иммигрировать в Израиль в качестве репатрианта, а Закон о гражданстве 1952 г. гарантирует автоматическое получение израильского гражданства каждому репатрианту.

Закон о возвращении определяет изначальное право любого еврея на репатриацию в Израиль. Определение термина "еврей" дается в нем следующим образом: еврей - это человек, родившийся от еврейки или прошедший процедуру "гиюр", при условии, что он не исповедует другой религии. Процедура гиюра представляет собой приобщение к иудейской традиции, которая, помимо крови, определяет принадлежность к еврейству. Разрыв с этой традицией (принятие другой веры) означает и разрыв с еврейством. Во время гиюра изучаются основы иудейской религии, праздники, традиции и обычаи еврейского народа.

Изменения и дополнения к Закону о возвращении 1970 г. расширили круг лиц, имеющих право на иммиграцию в Израиль: "(а) Правами евреев по этому Закону и правами "репатриантов" по Закону о гражданстве..., а также другими правами "репатриантов" по любым другими законам наделяются также дети и внуки евреев, супруги детей и супруги внуков, за исключением лиц, которые были евреями и добровольно изменили свое вероисповедание". Следующий пункт закона разъясняет, что право этих лиц на иммиграцию в Израиль не зависит от того, жив или нет член семьи - еврей: "(в) Не имеет значения, еще жив или нет еврей, на основании прав которого заявляются права, согласно подпункту (а), и иммигрировал ли он или нет в Израиль".

Еврей, уже находящийся в Израиле и выказавший желание обосноваться здесь, вправе получить удостоверение репатрианта - "теудат оле" - не покидая Израиля.

Закон о возвращении предусматривает возможность предоставления гражданства еврею, который выразил желание эмигрировать в Израиль, еще перед его фактическим въездом. Это положение позволяет правительству обеспечивать проездными документами беженцев в чрезвычайных ситуациях. В 1971 г. в ст. 2 Закона о гражданстве было внесено дополнение: "Тому, кто выразил желание укорениться в Израиле и получил, или имеет право получить иммиграционную визу на основании Закона о возвращении, Министр внутренних дел вправе по своему усмотрению предоставить по просьбе этого лица, гражданство как лицу, возвращающемуся в Израиль, еще до его выезда в Израиль".

Внесение данной нормы в иммиграционное законодательство было вызвано стремлением израильского законодателя оказать содействие евреям из Советского Союза, которые по различным причинам не могли выехать в Израиль и в знак протеста отказывались от гражданства Советского Союза. Однако и после распада СССР норма не утратила силу.

Еще одной особенностью практики использования Закона о возвращении и Закона о гражданстве является возможность предоставление гражданства Израиля несовершеннолетним репатриантам без согласия их родителей.

Законодательство Израиля предусматривает две основные категории виз: группы "А" (их еще называют визами временного жителя) и группы "Б".

В свою очередь, визы группы "А" делятся на:

А-1. Выдается на срок до трех лет лицам, имеющим право в соответствии с законом обратиться к государству Израиль с просьбой о предоставлении гражданства. Виза дает возможность данной категории лиц прожить определенное время на территории Израиля с тем, чтобы решить для себя вопрос о постоянном месте жительства.

А-2. Выдается лицу желающему получить образование в Израиле.

А-3. Выдается религиозному лицу, прибывающему в Израиль с целью прохождения тех или иных религиозных процедур.

А-4. Выдается супругу или ребенку (не достигшему 18 лет) лица, которому была предоставлена виза А-2 или А-3.

А-5. Виза временного жителя общего назначения. Выдается в случаях, когда в соответствии с представленными документами, лицом обращающемся с просьбой о предоставлении ему возможности проживать на территории Израиля, доказано его право на получение такой возможности.

Визы группы "Б" делятся на:

1. Б-1. Временная рабочая виза, предоставляется лицу, прибывающему на временную работу на территории Израиля, первично оформляется по просьбе предполагаемого работодателя с предоставлением последним всех необходимых документов.

Б-2. Туристическая виза. Имеет строгие временные рамки. Предоставляется лицу, желающему посетить Израиль с туристическими целями. Продлевается только министерством Внутренних Дел после получения последним полной информации о цели и сроках данного продления.

Б-3. Виза предоставляется сроком до одного месяца с целью прояснения неясной и нестандартной ситуации.

Б-4. Виза предоставляется для "волонтерской" работы лицам, выразившим желание работать на том или ином строго оговоренном объекте на территории государства Израиль без оплаты их труда.

Для получения иммиграционной визы - "визы репатрианта" следует обратиться в ближайшее израильское консульство. Консульство требует оригиналы документов, выданные до 1990 г., которые могут подтвердить еврейское происхождение или статус члена семьи еврея, дающий право на иммиграцию. Оригиналы свидетельств о рождении и свидетельства о браке, если они выданы до 1990 г., являются наиболее признаваемыми. Когда такие документы предоставлены, процесс консульской проверки занимает от одного часа до одной недели. Следует отметить, что принцип "еврей, принявший христианство, перестал быть евреем" подтвержден решением Верховного Суда Израиля. Если заявитель-еврей в графе "вероисповедание" укажет что-либо отличное от "иудаизм" или "неверующий", ему вероятней всего откажут в предоставлении иммиграционной визы. Другим основанием для отказа, прямо предусмотренным в Законе о возвращении, является криминальное прошлое и угроза безопасности государству Израиль. В связи с этим консульство обычно требует справку об отсутствии судимости или ее аналог от всех взрослых заявителей мужского пола.

Когда турист, имеющий право на иммиграцию в Израиль по Закону о возвращении, въезжает в Израиль по туристической визе и впоследствии решает иммигрировать, прошение об изменении статуса подается в ближайшее отделении Министерства внутренних дел. В этом случае процесс рассмотрения и проверки документов занимает гораздо больше времени, но при нормальных обстоятельствах эти сроки также не превышают одного месяца.

Израильское гражданство предоставляется всем новым репатриантам по истечении 90 дней со дня прибытия в Израиль. Если новый иммигрант решил не становиться гражданином Израиля, ему необходимо в течение этого срока заполнить декларацию в Министерстве внутренних дел. В этом случае он получает статус постоянного резидента и сохраняет статус репатрианта.

Иммигрант не обязан оставаться в Израиле в течение 90 дней после прибытия для того, чтобы приобрести гражданство. Он может выехать из страны по своему иностранному паспорту, предварительно получив разрешение на выезд в Министерстве внутренних дел. Это является простой формальностью, и обычно разрешение на выезд выдается автоматически.

С другой стороны, лица, не являющиеся евреями и не имеющими прав по Закону о возвращении, могу обрести израильское гражданство в соответствии с положениями Закона о гражданстве. Типичными ситуациями является приобретение гражданства лицами, один из родителей которых являлся гражданином Израиля на момент рождения, или натурализация иностранцев, постоянно проживающих на территории Израиля. Получение гражданства путем натурализации сопряжено с такими же сложностями, как и в большинстве западноевропейских стран.

Закон о гражданстве ставит перед лицом, желающим получить израильское гражданство путем натурализации, следующие требования:

- совершеннолетие;

- нахождение в Израиле на момент получения гражданства;

- пребывание в Израиле в течение минимум трех лет из пяти, предшествовавших подаче прошения о - получении гражданства;

- право на постоянное пребывание в Израиле;

- желание обосноваться и проживать в Израиле;

- владение ивритом в определенной мере;

- отказ от прежнего гражданства (отказ от гражданства другой страны является условием получения израильского гражданства только путем натурализации - другие пути получение израильского гражданства, например, репатриация, отказа от прежнего гражданства не требуют);

принесение присяги на лояльность Государству Израиль.

Лица, прошедшие срочную службу в Армии обороны Израиля и освобожденные на законных основаниях, или потерявшие сына или дочь на такой службе, освобождаются от всех вышеперечисленных условий, за исключением двух - проживания в Израиле и принесения присяги на лояльность государству.

Хотя каждый взрослый гражданин Израиля имеет право получить израильский паспорт, в соответствии с Законом о паспортах, Министерство внутренних дел может по своему усмотрению выдавать временный проездной документ - "лессе пассе" гражданам, чье гражданство "под вопросом или не определенно". Соответственно, обычная практика Министерства - выдавать данный документ вместо паспорта в течение первого года гражданства. Условием получения нормального израильского паспорта является перемещение в Израиль "центра жизненных интересов" нового гражданина. Это понятие с точки зрения Министерства внутренних дел эквивалентно 365 дням пребывания на территории государства Израиль.

Граждане Израиля должны въезжать и покидать страну, используя исключительно "лессе пассе" или израильский паспорт. Нормальный израильский паспорт обеспечивает безвизовый въезд в большинство стран мира.

С 1 апреля 2003 г. для некоторых категорий лиц изменены правила приобретения того или иного статуса.

а) Солдат, проходящий службу в Армии обороны Израиля и имеющий статус временного жителя, получит израильское гражданство через год после начала службы, если изъявит подобное желание. (До этого гражданство предоставлялось только после демобилизации).

б) Родители солдат, не имеющие права на репатриацию в рамках Закона о возвращении. По новому предложению министра внутренних дел каждый, кто служит или служил в ЦАХАЛе, сможет привезти в Израиль обоих родителей. Родители солдат смогут оставаться в Израиле на протяжение любого периода времени, получив статус временного жителя. (По решению предыдущего правительства одинокий солдат мог привезти в страну только одного из родителей, что вызывало немало противоречий).

в) Супруги израильских граждан, проходившие так называемую "ступенчатую процедуру" получения израильского гражданства, получат сперва рабочую визу (Б-1) сроком до шести месяцев, после чего им будет предоставлена виза "временного жителя" (А-5) на два года (вместо 1-го года, как это было принято до сих пор), затем еще на два года, и в итоге, по прошествии четырех с половиной лет с начала "ступенчатой процедуры" - супругам будет предоставлено израильское гражданство. Таким образом, "ступенчатая процедура" сокращается с пяти с половиной лет до четырех с половиной.

г) Въезд в Израиль после заключения брака за границей. Предусматривается возможность для супругов, заключивших брак за границей, подать просьбу о въезде супруга-иностранца в Израиль через израильское консульство заграницей. Обращение супругов будет передано дипломатической почтой в министерство внутренних дел, и в течение месяца обратившиеся смогут получить ответ министерства в том же консульстве.

д) Министерство внутренних дел разрешило пожилым родителям израильтян, не имеющим права на репатриацию в рамках закона о возвращении, приехать в Израиль уже начиная с 60-летнего возраста (до сих пор возрастной барьер составлял 70 лет). Пожилые родители израильтян получат визу Б-1 - туриста, имеющего право на работу, причем данный статус будет предоставляться им на неограниченный срок.

Особенности правового статуса репатрианта

Лица, репатриировавшиеся в Израиль согласно Закону о возвращении, приобретают статус нового репатрианта. Уже в аэропорту/порту репатриант получает следующие документы: удостоверение нового репатрианта (теудат оле); временное удостоверение личности; направление для записи в систему медицинского обслуживания; формуляр для открытия счета в банке. Теудат оле - это документ, свидетельствующий о статусе нового репатрианта. В нем фиксируется денежная помощь, предоставляемая Министерством абсорбции, изменения в семейном положении и т.п.

Статус нового репатрианта дает право на разнообразные льготы и денежную помощь со стороны государства. На первом этапе абсорбции помощь репатриантам предоставляется преимущественно через Министерство абсорбции. Для лиц, прибывших в Израиль в качестве туристов и решивших стать репатриантами, период действия прав нового репатрианта начинается с момента перемены статуса (а не с момента въезда в страну).

Новый репатриант, который приезжает в Израиль на постоянное место жительства, имеет право на получение от правительства помощи в разных областях. Основная часть помощи предоставляется Министерством абсорбции и выражается в выделении соответствующих денежных средств и координации этого процесса. Министерство координирует также помощь, предоставляемую другими министерствами, например, Министерством жилищного строительства и Министерством образования. Величина и продолжительность оказания помощи изменяются в зависимости от вида помощи, семейного статуса репатрианта, доходов семьи, периода предыдущего пребывания в Израиле, а также от ряда других параметров.

Прямая абсорбция - это государственная программа помощи новым репатриантам, позволяющая в течение первых лет жизни в стране адаптироваться к израильской действительности с учетом индивидуальных особенностей семьи.

Право на получение денежной помощи имеют граждане Израиля:

- въехавшие в страну в качестве нового репатрианта;

- поменявшие статус туриста на статус нового репатрианта. При этом условием получения "корзины абсорбции" является пребывание в Израиле не более 18 месяцев (непрерывное или суммарное) из 36, предшествовавших получению статуса;

- вернувшиеся несовершеннолетние. Вернувшийся несовершеннолетний, получивший "корзину абсорбции" вместе со своей семьей в течение 10 лет, предшествовавших его возвращению в Израиль, также имеет право на получение "корзины" с вычетом суммы, выплаченной на него до того, как семья покинула страну;

- израильтяне, родившиеся за границей.

Размер денежной помощи зависит от состава семьи и возраста вновь прибывших на день въезда в страну.

В рамках прямой абсорбции новые репатрианты получают "корзину абсорбции", включающую основную часть субсидий, предусмотренных на начальный период абсорбции: деньги на аренду квартиры и покупку товаров первой необходимости; оплату коммунальных услуг; пособие на жизнь в течение первых семи месяцев. "Корзина абсорбции" является подарком и не подлежит возврату. Подарком также является денежная помощь на аренду жилья, которая в течение первых семи месяцев жизни в стране включена в "корзину абсорбции".

Помимо "корзины абсорбции" новые репатрианты получают денежное пособие для оплаты таможенного сбора на электротовары, привезенные из страны исхода, или на оплату налогов при покупке этих товаров в Израиле. Это пособие называется компенсацией за отмену таможенных льгот и является условным подарком.

Уезжая из Израиля до истечения четырех лет, репатриант обязан выплатить всю полученную сумму (с привязкой к росту индекса потребительских цен). В случае кратковременного выезда из страны полученную компенсацию можно не возвращать, предоставив определенные гарантии. Если новый репатриант не покидал страну, то по истечении четырех лет условный подарок превращается в обычный и возвращать его не нужно.

Кроме подарка и условной ссуды существует такой вид денежной помощи, как ссуды на льготных условиях, которую нужно будет вернуть в определенный срок. Это так называемая "ссуда от Министерства абсорбции", которая предоставляется в виде одноразовой выплаты, ее размер и условия возврата зависят от того, к какой категории принадлежит новый репатриант.

Государственная ссуда для репатрианта на покупку жилья, выдаваемая Министерством строительства через ипотечные банки, также является ссудой на льготных условиях.

Отделом по трудоустройству Министерства абсорбции созданы Центры профориентации и трудоустройства, уделяющие особое внимание поиску рабочих мест для новых репатриантов (в частности - для специалистов с высшим образованием).

При Центрах организуются различные курсы:

- повышения квалификации - для специалистов, профессии которых требуют адаптации к местным условиям;

- переквалификации, где можно приобрести профессию, имеющую спрос на рынке труда;

- семинары по поиску работы.

Часто курсы организуются совместно с предприятием - работодателем, что увеличивает шансы на трудоустройство успешно закончивших обучение.

Отдел по трудоустройству также оказывает помощь в изучении иврита. Кроме обычных ульпанов (школы изучения иврита) первой степени созданы профессиональные ульпаны, где изучается профессиональная лексика; ульпаны для дальнейшего изучения иврита более высокого уровня, а также разработана программа для репатриантов, нуждающихся в повторном начальном курсе иврита. Ульпан первой ступени предоставляется бесплатно. Отделом по трудоустройству Министерства абсорбции организуются курсы для подготовки к сдаче экзамена на получение разрешения на работу - для профессий, требующих специальной лицензии в Израиле - врачей, медсестер, юристов и т.д.

Отдел поддержки деловой инициативы Министерства абсорбции проводит консультации и оказывает помощь в получении денежной ссуды на открытие и развитие бизнеса для частных предпринимателей.

Центр абсорбции в науке Министерства абсорбции принимает участие в частичном субсидировании заработной платы ученых - новых репатриантов (т.н. "стипендия Шапиро"), а также в создании рабочих мест.

Министерство абсорбции совместно с Министерством строительства, распределяет квартиры из общественного сектора. Как правило, количество квартир ограничено, и претендовать на них могут лишь репатрианты, принадлежащие к социально слабым слоям населения: пенсионеры, инвалиды, семьи с одним родителем; при этом учитывается их срок пребывания в Израиле. Подобные квартиры в основном расположены далеко от Центра страны и в районах развития. Для пенсионеров (в соответствии с датой репатриации), проживающих в больших городах, разработана программа долгосрочной субсидированной аренды жилья.

Студенты - новые репатрианты получают помощь через Управление по делам студентов Министерства абсорбции. Им оказывается помощь при оплате обучения в вузах и колледжах, признанных Управлением.

Школьники - репатрианты имеют право на получение "корзины абсорбции школьника", размеры которой зависят от даты репатриации и возраста ребенка. "Корзина школьника" не выдается на руки, а прямо перечисляется из Министерства образования в школу, где обучается новый репатриант.

Новые репатрианты имеют право на льготы в налогообложении:

- при покупке мебели израильского производства - освобождаются от налога на добавочную стоимость;

при приобретении автомобиля (для репатриантов, имевших права на управление автомобилем в стране исхода);

- при покупке недвижимости, частного дела или участника для строительства жилья - облегаются уменьшенным налогом. Освобождение можно получить только один раз на покупку жилья и один раз - на покупку частного дела;

- для работающих - частичное освобождение от подоходного налога, льготы предоставляются в виду льготных пунктов;

- скидки при уплате муниципальных налогов в первый год жизни в стране;

- освобождение от телевизионного налога в первый год жизни в стране.

Даже краткий анализ законодательства Израиля демонстрирует высокий уровень проработанности правовой регламентации всего процесса репатриации. Однако специфика государства Израиль, связанная с этнической и религиозной стороной вопроса, порождает целый ряд проблем для неевреев, в особенности иммигрантов из бывшего СССР.

Деятельность ряда социальных институтов Израиля поставлена в прямую зависимость от соблюдения иудейских религиозных законов. В рассмотрении вопросов семейных отношений (браки, разводы, рождение, захоронение) приоритет отдается религиозным судебным и общинным инстанциям, решения которых основываются на принципах и законах Галахи (свода законов, зафиксированных в священных книгах иудаизма), несмотря на возможность возникновения противоречий с гражданскими правами и свободами. Нередки случаи откровенного давления со стороны институтов власти и правоохранительных органов, контролируемых различными религиозно-политическими течениями, на тех жителей страны, которые не соответствуют религиозному определению еврея.

Ряд проблем нееврейских жителей связан с регулированием семейных отношений, находящихся в ведении религиозных институтов. Израильские религиозные учреждения отказываются регистрировать смешанные браки и не признают правомочность заключения и расторжения браков между гражданами Израиля в других странах. В этом же ряду стоит проблема захоронения жителей Израиля нееврейской национальности. Лишь в последние годы в Израиле было открыто несколько кладбищ для захоронения лиц, не принадлежавших к какой-нибудь определенной религиозно-национальной группе или конфессии, которая имела бы свои специальные места. Однако этого явно не достаточно для все более увеличивающегося процента смешанного населения Израиля.

Обычным явлением стала практика выдачи неевреям, приехавшим на постоянное жительство в Израиль вместе со своими родственниками- евреями из республик бывшего СССР, удостоверений личности не граждан Израиля, а лишь постоянных резидентов. Этот статус предполагает ряд ограничений - они не имеют права избирать и быть избранными в органы власти. В то же время на представителей этой категории распространяется обязанность служить в израильской армии. Наиболее широко распространенным условием приобретения израильского гражданства является совершение "гиюра" (религиозного обряда перехода нееврея в иудаизм).

Существует практика выдачи неевреям, проживающим в Израиле, удостоверений личности временных резидентов, права которых в сравнении с израильскими гражданами существенно ограничены. Они не получают социальных пособий, медстрахования, не принимаются на работу в госорганы и на военные предприятия. К этой группе принадлежат в основном те неевреи, которые, вступив в брак с неевреем/нееврейкой, имеющими, в свою очередь, статус постоянного резидента, въехали в Израиль.

Требованием, которое зачастую фигурирует при приеме в гражданство представителей вышеуказанных категорий иммигрантов, стал обязательный отказ от российского гражданства. Это непременное условие выдвигается также и при устройстве новых репатриантов-граждан Израиля на работу в определенные сферы: военные предприятия, госслужба, армия.

Предоставление израильского гражданства не является окончательным актом, закрепляющим положение вновь прибывших иммигрантов. Показательны случаи принуждения выехать из Израиля и даже депортации выходцев из стран СНГ для подтверждения их еврейского происхождения и, соответственно, права на репатриацию в связи с тем, что у израильских компетентных органов неожиданно возникли подозрения в подлинности предъявленных ранее документов, по которым эти лица въехали в Израиль.

Однако существует и другая сторона этого вопроса. Согласно статистике МВД Израиля, до 70% лиц, приезжающих в последние годы в страну согласно Закону о возвращении, не являются евреями и не имеют никакой связи с иудаизмом. Часты случаи, когда в страну на правах еврейских репатриантов приезжают семьи христиан, в которых нет ни одного еврея. По мнению главы МВД Израиля, если закон не будет пересмотрен в ближайшее время, к концу 2010 года Государство Израиль потеряет свой еврейский характер.

О необходимости коренного изменения Закона о возвращении сегодня говорят многие специалисты, связанные с данным вопросом. В июне 2002 года по инициативе израильского парламентария М. Кляйнера Кнессет рассмотрел вопрос введения более жестких условий иммиграции в Израиль. В частности, согласно предложениям Кляйнера, право жить в Израиле предоставлялось любому лицу, дедушка или бабушка которого были евреями, но лишь при том условии, что они возвращаются в Израиль вместе с ним. Если же они уже умерли, то желающий получить право на въезд в Израиль должен предоставить убедительные доказательства того, что он действительно еврей. Премьер-министр Израиля Ариэль Шарон выступил с резким протестом против попыток ужесточить закон о репатриации. Законопроект был отклонен, однако проблема осталась и требует своего разрешения.