Предложения по законодательному регулированию миграционной политики государств - членов ЕврАзЭС

(на основе сравнительно-правового анализа национальных законодательств и с учетом положений конвенций Международной организации труда)

1. Общие положения

Сближение принципов миграционной политики государств - членов ЕврАзЭС определено как важнейшая задача интеграционного взаимодействия в Приоритетных направлениях развития ЕврАзЭС на 2003 - 2006 и последую­щие годы, принятых решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27 апреля 2003 года № 112. В этом документе предусмотрена разработка принци­пов регулирования трудовой миграции и повышение трудовой мобильности на­селения государств - членов Сообщества, обеспечение свободного перемеще­ния граждан на основе простых и понятных всем мер контроля за миграцией населения. На основе сближения законодательств предполагается обеспечить гражданам государств Сообщества равные гарантии в социально-трудовой сфере, включая гарантии в области занятости, условий, охраны и оплаты труда, со­циального обеспечения и социального страхования.

Регулирование трудовой миграции в рамках ЕврАзЭС является актуаль­ной задачей в связи с формирование общего рынка труда и интенсификацией миграционных процессов.

Миграционная политика в государствах Сообщества регулируется нацио­нальными законодательными и иными нормативными правовыми актами, ха­рактерной чертой которых является снижение прежнего уровня правовых га­рантий, тенденцией к большей гибкости в правовом регулировании трудовых правоотношений. Некоторые государства Сообщества ратифицировали между­народную Конвенцию ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей. Как показал проведенный сравнительно-правовой анализ, правовые механизмы регулирования миграционной политики, предусмотренные в нацио­нальных законодательствах, соответствую в основном положениям междуна­родных конвенций Международной организации труда.

Вместе с тем, законодательно неурегулированными в государствах - чле­нах Сообщества остаются отношения в вопросах обеспечения прав мигрантов и членов их семей, что влечет за собой злоупотребления в данной области.

2. Международные стандарты в сфере

законодательного регулирования миграционной политики

Важнейшими международными актами в сфере регулирования миграци­онной политики являются следующие:

- Всеобщая декларация прав человека (1948);

- Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966);

- Международный пакт о гражданских и политических правах (1966);

- Международная конвенция ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (1990);

- Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискрими­нации (1965);

- Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении жен­щин (1979);

- Конвенция о правах ребенка (1989), а также документы, принятые в рамках Международной организации труда.

В области защиты прав человека основополагающим документом при­знана принятая ООН Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., в статьях 13, 14, 15 которой, в частности, предусмотрено, что «каждый чело­век имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну.

Каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем. Это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении непо­литического преступления, или деяния, противоречащего целям и принципам Организации Объединенных Наций.

Каждый человек имеет право на гражданство. Никто не может быть про­извольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство».

В сфере трудовой миграции основополагающей считается Конвенция ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (1990). Согласно Конвенции «государства-участники обязуются в соответствии с международными документами по правам человека уважать и обеспечивать права всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, которые находятся на их территории или под их юрисдикцией, предусмотренные в настоящей Конвен­ции, без какого бы то ни было различия в отношении пола, расы, цвета кожи, языка, религии или убеждений, политических или иных взглядов, национально­го, этнического или социального происхождения, гражданства, возраста, эко­номического, имущественного, семейного и сословного положения или по лю­бому другому признаку.

Заинтересованные государства-участники Конвенции в соответствующих случаях консультируются и сотрудничают друг с другом в целях содействия созданию нормальных, справедливых и гуманных условий в отношении меж­дународной миграции трудящихся и членов их семей. В этой связи должное внимание уделяется не только трудовым потребностям и ресурсам, но и соци­альным, экономическим, культурным и другим нуждам трудящихся-мигрантов и членов их семей, а также последствиям такой миграции для соответствующих общин» (ст.7 - 35, 64).

Другим важным международным документом в сфере миграции является Конвенция ООН по вопросам образования, науки и культуры о борьбе с дис­криминацией в области образования № 429 (1960).

Особое внимание правовым вопросам миграции уделяет Международная организация труда. Филадельфийская декларация МОТ в качестве основных оп­ределяет (учитывая, что трудовая миграция является эффективным средством борьбы с бедностью) следующие принципы организации деятельности Между­народной организации труда:

труд не является товаром;

нищета в любом месте является угрозой для общего благосостояния;

содействие полной занятости путем «передвижения рабочих, включая миграцию в целях устройства на работу».

Выработанные Международной организацией труда принципы и стандар­ты решают основную задачу, связанную с защитой интересов трудящихся, «ра­ботающих в иных странах, чем их собственная страна.

Основная идея Конвенции МОТ № 97 о трудящихся-мигрантах - призна­ние государствами, ратифицирующими данный документ, равенства в отноше­нии мигрантов независимо от их национальности, расовой принадлежности, ре­лигии, пола. Согласно этой Конвенции защита прав мигрантов обеспечивается посредством организации бесплатных служб для помощи мигрантам и снабжения их необходимой информацией (ст.2), принятия мер против недостоверной информации и пропаганды в отношении вопросов, касающихся иммиграции и эмиграции граждан (ст.З), принятия мер, обеспечивающих все стадии миграции (отъезд, перемещение и прием мигрантов) (ст.4), организации соответствующих медицинских служб (ст.5).

Конвенция предусматривает необходимость государственного регулиро­вания и создание условий не менее благоприятных, чем те, которыми пользу­ются его собственные граждане, в отношении таких вопросов, как:

- заработная плата, включая семейные пособия в тех случаях, когда эти пособия составляют часть заработной платы; рабочее время; сверхурочные ра­боты; оплачиваемые отпуска; ограничения надомного труда; возраст принятия на работу; ученичество и профессиональное обучение; женский труд и труд подростков;

- принадлежность к профессиональным союзам и пользование преимуще­ствами, предоставляемыми коллективными договорами;

- жилищный вопрос;

- соответствующее социальное обеспечение.

Причем под социальным обеспечением подразумевается принятие соот­ветствующего законодательного и иного нормативного правового акта в отно­шении: несчастных случаев на производстве, охраны материнства, болезни, ин­валидности, старости, смерти, безработицы и семейных обязанностей, а также всех прочих случаев, которые, согласно законодательству страны, охватывают­ся системой социального обеспечения при соблюдении условий уплаты нало­гов, сборов или взносов, уплачиваемых за трудящегося, введения пособий, по­крываемых полностью из общественных фондов, пособий, выплачиваемых ли­цам, не отвечающим условиям, необходимым для получения нормальной пен­сии, судопроизводства по указанным вопросам.

Конвенция МОТ № 143 (1978 г.) направлена на устранение злоупотребле­ний в области миграции и обеспечение трудящимся-мигрантам «равенства воз­можностей и обращения». Согласно этой Конвенции государства должны вы­являть на своей территории нелегальную миграцию и принимать необходимые меры по ее сокращению. Так, ст.б Конвенции предусматривает определение в рамках национального законодательства административной, гражданско-правовой, уголовной ответственности «в отношении незаконного использова­ния труда трудящихся-мигрантов, организации миграции трудящихся с целью получения работы, определяемой как связанной со злоупотреблениями».

В Конвенции МОТ № 157 (1982 г.) изложена международная система со­хранения прав мигрантов в области социального обеспечения.

Вопросы регламентации набора, ознакомления с работой и размещения трудящихся-мигрантов регулируются Конвенцией МОТ (1949 г.) о платных бю­ро по найму, Конвенцией и Рекомендацией МОТ (1948) об организации служб занятости, Конвенцией и Рекомендацией МОТ (1964) о политике в области заня­тости.

Правовое регулирование миграционной политики на международном уровне осуществляется также в соответствии с положениями Женевской кон­венции ООН о статусе беженцев 1951 г. и Заключительного акта Хельсинк­ских соглашений о свободе перемещений людей.

Важным документом в сфере регулирования миграционной политики яв­ляется Дублинская конвенция (1990 г.) о праве убежища и обращении с бежен­цами. Это международное соглашение гарантирует беженцу, что его заявление будет рассмотрено властями того государства, куда он его направляет.

Эффективным и универсальным методом регулирования миграционного потока является введение унифицированных въездных документов для всех го­сударств региона. Так, протоколы Шенгенского соглашения предусматривают ряд мер, координирующих действия государств, включая следующие:

- обмен информацией о положении в странах - источниках мигрантов;

- сотрудничество посольств государств - членов Шенгенского соглашения в странах, где особенно сильны эмиграционные тенденции;

- взаимный обмен статистическими данными, в частности о больших группах беженцев;

- постоянный обмен сведениями о лицах, уже просивших убежища в од­ной из стран шенгенской группы;

- предварительные консультации в случае предстоящего изменения на­ционального законодательства по вопросам предоставления убежища;

- разделение финансовых издержек при депортации. Международное право в сфере миграционной политики в настоящее вре­мя призвано решать следующие задачи:

- проведение согласованной политики по упорядочиванию въезда в стра­ну;

- ограничение притока низкоквалифицированной рабочей силы;

- усиление контроля и недопущение нелегальной иммиграцией;

- проведение политики реэмиграции.

В процессе гармонизации законодательств государств - членов ЕврАзЭС рекомендуется обратить внимание на необходимость дополнительной ревизии национальных законодательных и иных нормативных правовых актов с пози­ции имплементации важнейших положений общепризнанных международных документов в сфере миграции, приведенных в настоящем документе.

3. Договорно-правовая база ЕврАзЭС в сфере миграционной политики

Законодательное регулирование миграционной политики обеспечивает­ся в соответствии с конституционными нормами, законодательством о мигра­ции, а также соглашениями, заключенными между государствами - членами ЕврАзЭС.

Так, 30 ноября 2000 года в Минске подписано Соглашение между Пра­вительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики, Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о взаимных безвизовых по­ездках граждан. Соглашение определяет общие принципы регулирования ми­грационной политики исходя из взаимной заинтересованности государств по упрочению интеграционных связей и руководствуясь желанием максимально облегчить условия взаимных поездок граждан по территориям государств. Со­глашение вступило в силу 7 июня 2002 года.

Статьей 1 Соглашения предусматривается, что граждане, независимо от места проживания, имеют право въезжать, выезжать, следовать транзитом и пребывать на территориях пяти государств без виз по одному из действитель­ных документов, указанных в 5 приложениях к Соглашению. К таким докумен­там отнесены паспорт гражданина государства, дипломатический паспорт, служебный паспорт, свидетельство о рождении, удостоверение личности, воен­ный билет, паспорт моряка (при наличии судовой роли или выписки из нее), летное свидетельство члена экипажа воздушного судна (при наличии записи в полетном задании) и др.

Согласно статье 4 Соглашения, правительства государств - участников Соглашения имеют право принимать специальные меры защиты своих границ и территории при чрезвычайных ситуациях, в частности угрожающих их безо­пасности. Такие меры носят временный характер и могут быть представлены в виде ограничений на въезд, выезд, пребывание, передвижение, транзитный проезд. Правительство, которое вводит такие ограничения, за 72 часа до их введения должно уведомлять об этом правительства других государств - участ­ников Соглашения.

Правительства, согласно статье 5 Соглашения, постоянно информируют друг друга об изменениях в перечнях документов, представленных в приложе­ниях к Соглашению и обмениваются образцами документов за 30 дней до вве­дения их в действие. Соглашение заключено на неопределенный срок.

Отдельные аспекты проведения согласованной миграционной политики предусмотрены Соглашением между Республикой Беларусь, Республикой Ка­захстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства, подписанном 26 февраля 1999 года.

В соответствии со статьей 1 Соглашения каждая из Сторон предоставит гражданам другой Стороны, прибывающим на постоянное место жительства на ее территорию, право приобрести гражданство в упрощенном (регистрацион­ном) порядке при наличии указанных в Соглашении условий.

Проведенный сравнительно-правовой анализ законодательств государств - членов ЕврАзЭС на соответствие их положений нормам вышеуказанных со­глашений показал, что на конституционном уровне государств - членов Сооб­щества в основном создано правовое поле, необходимое для обеспечения га­рантий прав мигрантам. Согласно конституциям государств - членов Сообще­ства ратифицированные международные договоры имеют приоритет перед на­циональными законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется изда­ние закона.

Соглашение между Правительством Республики Беларусь, Правительст­вом Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики, Прави­тельством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о взаимных безвизовых поездках граждан ратифицировано государствами-членами ЕврАзЭС, утверждено Правительством Кыргызской Республики и вступило в силу для всех государств 7 июня 2002 года.

Поскольку нормы Соглашения являются приоритетными по отношению к национальным законам, регулирующим вопросы въезда, выезда и пребывания иностранных граждан на территории каждого из государств, граждане каждого из государств - участников Соглашения на территории другого государства-участника имеют право въезда, выезда, пребывания и передвижения без виз.

Вместе с тем от установленного национальными законодательствами по­рядка регистрации и миграционного контроля граждане государств - участни­ков Соглашения не освобождаются, так как Соглашением соответствующие во­просы не урегулированы. Следовательно, регистрация и получение миграцион­ных карт (в Российской Федерации и Республике Казахстан) осуществляются в общем порядке, если иное не оговорено законодательными актами государств. В частности, законодательством каждого из государств устанавливается кон­кретный перечень лиц, освобождаемых от регистрации, а также от получения миграционных карт в целях миграционного контроля (в России и Казахстане), а также сроки соответствующих процедур.

Учитывая приоритетность норм международных договоров, предлагается привести национальные законодательства в соответствие с указанным Согла­шением, так как сравнительно-правовой анализ законодательств государств Сообщества на соответствие положениям Соглашения в сфере упрощенного приобретения гражданства показал, что национальные законодательства не в полной мере соответствуют положениям Соглашения.

В связи с тем, что в рамках ЕврАзЭС отсутствуют межгосударственные нормы и правовые акты, регулирующие миграционные процессы. Учитывая за­дачи и направления интеграционного взаимодействия, предусмотренные в Приоритетных направлениях развития ЕврАзЭС на 2003 - 2006 годы, предлага­ется разработать и принять в рамках Евразийского экономического сообщества международный договор, регламентирующий согласованную миграционную политику государств — членов ЕврАзЭС.

4. Предложения по законодательному регулированию миграционной политики

Система законодательного обеспечения миграционной политики в рамках ЕврАзЭС формируется, исходя из национальных интересов государств и целей и задач Сообщества, определенных Договором об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 года.

Унификация национальных законодательств в сфере безвизовых поездок и упрощенного порядка приобретения гражданства осуществляется на основе соответствующих соглашений между государствами Сообщества (рассмотрены в разделе 1 настоящих предложений).

Дальнейшую гармонизацию национальных законодательств в сфере ми­грационной политики рекомендуется осуществлять путем имплементации в на­циональные законы и иные нормативные правовые акты рассмотренных выше общепризнанных международных стандартов.

На основании изложенного можно выделить следующие основные на­правления законодательного обеспечения миграционной политики государств-членов ЕврАзЭС:

- определение единых условий и порядка предоставления всем субъектам хозяйственной деятельности, независимо от форм собственности, и лицам, за­нимающимся предпринимательской деятельностью без образования юридиче­ского лица, специального разрешения (лицензии) на осуществление этой деятельности;

- гарантированное признание для трудящихся-мигрантов из стран ЕврАзЭС на всей территории дипломов, свидетельств об образовании, соответствующих документов о присвоении звания, разряда, квалификации и иных, необходимых для трудоустройства документов, полученных в государстве выезда, а также трудового стажа, включая стаж на льготных условиях и по специальности;

- введение унифицированных въездных документов для всех государств Сообщества как эффективный и универсальный метод регулирования миграци­онного потока;

- решение вопросов миграции, защиты прав трудящихся мигрантов в го­сударствах Сообщества путем присоединения к международным договорам в этой области, в частности ратификация Конвенции МОТ о трудящихся - ми­грантах» (№ 97), Конвенции МОТ о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящихся-мигрантов равенства возможностей и обращения (№ 143);

- членство в Международной организации по миграции (MOM);

- проведение государствами Сообщества согласованной миграционной политики с учетом национальных интересов и существующих потребностей в рабочей силе;

- установление для граждан Сообщества преимущественного права пре­доставления работы по сравнению с мигрантами из дальнего зарубежья;

- одна из первоочередных мер защиты прав граждан государств - членов ЕврАзЭС за рубежом - проведение консультаций и переговоров с государства­ми, в которые возможен наибольший поток мигрантов из государств Сообще­ства (прежде всего - западноевропейских стран, стран Восточной и Централь­ной Европы, ряда стран традиционной миграции - США, Канада, Израиль);

- легализация трудящихся-мигрантов из государств ЕврАзЭС, находя­щихся и работающих уже длительное время в одном из государств Сообщест­ва, путем упорядочения их правового статуса, принятия программ амнистии нелегальных мигрантов;

- содействие в трудоустройстве беженцев и вынужденных переселенцев путем создания и сохранения рабочих мест, поддержки инициативной самоор­ганизации, а также их интеграции в социальную среду;

- предупреждение и предотвращение потоков вынужденной миграции, в том числе незаконной, и вызываемых ею негативных последствий;

- создание условий для добровольного возвращения вынужденных ми­грантов (беженцев и лиц, ищущих убежище) в места их исхода;

- создание и развитие системы иммиграционного контроля на территории государств Сообщества;

- обеспечение социальной защиты трудящихся-мигрантов;

- совершенствование нормативной правовой базы по вопросам привлече­ния и использования иностранной рабочей силы; установление порядка въезда, выезда и пребывания иностранных граждан в государствах — членах Сообщест­ва, с учетом целей выезда и сроков нахождения в отдельном государстве Со­общества, а также создание единой правовой базы функционирующего рынка труда путем принятия унифицированного закона о занятости, законодательства о труде, о социальном страховании, пенсионном обеспечении, миграции, здра­воохранении, образовании;

- разработка и реализация совместных программ, направленных на реше­ние миграционных проблем, которые должны содержать правовые, организаци­онные и экономические механизмы (включая дифференцированный подход к решению проблем разных категорий мигрантов);

- создание условий для повышения мобильности рабочей силы на базе создания системы экономических и социальных стимулов с учетом прогнозов социально-экономического развития государств - членов ЕврАзЭС;

- совершенствование механизма сбора и распространения информации о возможностях трудоустройства незанятых граждан из числа мигрантов в бла­гополучных для расселения районах государств - членов ЕврАзЭС. В связи с этим необходимо ускорить разработку проекта межгосударственной целевой программы «Сбор, анализ и обмен информацией о мигрантах государств - чле­нов ЕврАзЭС» и принять скоординированные и целенаправленные усилия по созданию и сопровождению Межгосударственного банка данных о привлече­нии и использовании на национальных рынках труда трудящихся-мигрантов государств Сообщества.