Отставка правительства перед президентскими выборами: конституционно-правовые сомнения

Галина Андреева

Неожиданная для председателя и членов правительства «плановая» отставка правительства за три недели до выборов большинством политологов и политтехнологов рассматривается преимущественно как удачная пиар-акция в преддверии выборов. По их мнению, интерес к выборам и соответственно явка избирателей будут подогреты интригой с отставкой прежнего и формированием нового правительства. Внимание от других кандидатов в президенты отвлечено, а в центр общественной дискуссии поставлен вопрос о том, кто же станет премьер-министром, поскольку от этого будет зависеть будущая политика России. В западной, а также в либеральной российской печати выражаются надежды на то, что это будет более либеральный или, по крайней мере, технократичный политик и возможно представитель кругов, связанных с бизнесом, по крайней мере, не представитель силовых структур. Значительная часть комментаторов в той или иной мере соглашается с официальной точкой зрения.

Согласно официальной позиции, высказанной Президентом РФ В.В.Путиным, одной из целей акции явилось намерение представить стране перед выборами состав нового правительства, что поможет обозначить будущий политический курс, которого президент намерен придерживаться после выборов.

В качестве второй цели указано на необходимость гарантировать высокий темп проведения государственных реформ и предотвратить излишне длительную паузу в их проведении, связанную с неопределенностью положения членов правительства, когда министры вплоть до середины мая, то есть до формирования нового состава правительства после вступления президента в должность и определения новой структуры органов исполнительной власти, будут находиться в подвешенном состоянии и в «чемоданном» настроении.

Вопрос о правовой обоснованности этой отставки и ее юридических последствиях остается вне поля зрения большинства комментаторов. В средствах массовой информации встречаются и полные искреннего убеждения высказывания о том, что акция осуществлена юридически безупречно. Лишь отдельные комментаторы и либеральные журналисты высказали определенные сомнения в ее юридической чистоте.

Между тем юридический анализ ситуации с отставкой правительства в преддверии президентских выборов показывает, что вопрос о правовой обоснованности и правовых последствиях предпринятых действий имеет весьма сложный и неоднозначный характер.

Буквальное толкование Конституции приводит к выводу о том, что отставка правительства и формирование нового состава правительства незадолго до президентских выборов прямо не запрещены конституционными нормами. Конституция РФ 1993 г. позволяет Президенту отправить в отставку правительство в любое время, в том числе и непосредственно перед выборами. В п.«в» ст.83 Конституции в числе полномочий Президента названо право принимать решение об отставке Правительства, а в ч.2 ст.117 оно повторено в связи с регулированием статуса Правительства («Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации»), причем прямых ограничений, когда именно он может это сделать нет, однако имеются некоторые процедурные требования, которые должны быть соблюдены. Таким образом, отставка правительства и формирование его нового состава в преддверии президентских выборов вполне допустимы, но в известных рамках и при определенных условиях. Президент в этом плане почтил букву Конституции, объявив об отставке Правительства за три недели, дабы уложиться в конституционные сроки. Если бы он промедлил с решением буквально на несколько дней, то он нарушил бы и букву Конституции, поскольку каждому участвующему в этом органу конституционные сроки не были бы выдержаны, но в данном случае этого не произошло, и подсчеты были произведены точно.

Так, было учтено, что согласно ч.1 и 2 ст.111 Конституции Председатель Правительства назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы, а предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства. При этом Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре (ч.3 ст.111 Конституции).

Таким образом, на всю процедуру отводится максимум три недели. Правда возможен вариант отклонения представленных кандидатур Государственной Думой, при котором процедура, очевидно, удлиняется по срокам. Хотя в сложившейся ситуации это маловероятно, но потенциально, чисто теоретически, в случае непредвиденной затяжки с решением вопроса о кандидатуре председателя правительства указанные конституционные сроки уже не будут соблюдены. Вся процедура «повисает в воздухе».

При этом, если в конкретной политической ситуации современной России данная процедура в принципе возможна и даже может быть ускорена по сравнению с отведенными Конституцией максимальными сроками, то тем не менее предпринятые действия базируются исключительно на предположении, что победителем на выборах будет признано лицо, занимающее ныне должность Президента Российской Федерации, и она оказывается совершенно юридически не урегулированной, если: а) победителем на президентских выборах окажется иное лицо, б) выборы будут признаны несостоявшимися. Совершенно очевидно, что в качестве прецедента для двух приведенных гипотетических ситуаций процедура формирования правительства непосредственно перед президентскими выборами рассматриваться не может. Тем самым буквальное толкование Конституции, распространяющееся только на одну из трех возможных ситуаций, существенно сужает поле конституционного регулирования указанными конституционными нормами. Получается, что, не запрещая подобный прецедент, конституционный законодатель молчаливо урегулировал скорее исключение, чем правило, а это противоречит общей логике и подходам конституционного регулирования.

С другой стороны, при толковании Конституции важно не ограничиваться только ее буквой, а обращать внимание на смысл, предназначение того или иного института, на связь норм, место того или иного конституционного института и цели его включения в Конституцию. При такого рода толковании возникают определенные сомнения в полной адекватности предпринятых действий конституционной модели института отставки правительства.

В Конституции Российской Федерации этот институт используется, прежде всего, для разрешения и урегулирования двух штатных политических ситуаций, связанных с народным волеизъявлением, т.е. с выборами.

Первая, когда после парламентских выборов кардинальным образом меняется политический состав парламента, возникает новое парламентское большинство и действующее правительство, поддерживаемое президентом, не в состоянии получить поддержку своих действий в парламенте. В этом случае президент вынужден переформировать правительство с учетом новой расстановки сил в парламенте. Здесь в функционировании государственных институтов в России проявляются характерные для парламентской республики черты, связанные с институтом парламентской ответственности правительства. Однако, если в результате народного волеизъявления партийно-политический состав парламента существенно не изменился, то необходимости в отставке правительства не возникает, т.е. фактически Конституция допускает своего рода молчаливое одобрение новым составом парламента старого правительства по факту продолжения сотрудничества.

Именно такая ситуация и возникла в результате последних выборов в Государственную Думу. Выборы 2003 г. фактически не изменили кардинальным образом политический ландшафт в парламенте, об этом свидетельствует также и то, что президент не отправил правительство в отставку сразу же после них в декабре 2003 г. - начале января 2004 г. полагая, что оно вполне может работать с новым парламентом.

Совершенно иная штатная процедура применяется после выборов президента. Здесь отставка правительства по Конституции неизбежна. В этом случае в функционировании системы государственных институтов в Российской Федерации проявляются элементы президентской республики, когда состав правительства и цели, которые ставятся при формировании правительства под определенную задачу, определяются президентом. Причем конституционно предполагается, это следует подчеркнуть, что после президентских выборов президент получает мандат на формирование правительства при сотрудничестве с председателем правительства: согласно ст.112 Конституции Российской Федерации именно Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти и кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Конституционный законодатель не делает различий, будет ли новый президент или старый: отставка правительства обязательна независимо от этих моментов. Срок полномочий правительства в Конституции прямо увязан со сроком полномочий президента, после чего оно не может осуществлять их ни в каком случае, сам факт прекращения полномочий Президента и избрания нового означает, что Правительство должно сложить свои полномочия. Статья 116 Конституции носит императивный характер и не допускает иных никаких вариантов поведения Правительства, кроме прямо ею предусмотренного: «перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия». Тем самым Президент по конституционной модели не связывается никакими обязательствами перед старым правительством.

Непрерывность функционирования исполнительной власти в Конституции Российской Федерации обеспечивается исключительно поручением Президента прежнему правительству выполнять полномочия до формирования нового правительства (согласно ч.5 ст.117 «в случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации»), и это - единственное конституционное средство для выполнения Правительством соответствующих конституционных функций.

Если же осуществить отставку правительства, как это сделано сейчас, т.е. за три недели до выборов, то получается, что оно должно быть, по крайней мере, в плане персонального состава тем же самым и после президентских выборов (в противном случае эта манипуляция совсем уж теряет смысл), но этим момент окончания срока полномочий и правительства, и президента, как бы затушевывается, что с политологической точки зрения может быть и имеет какие-то положительные свойства и резоны, но с конституционной точки зрения расходится с конституционным замыслом, который состоял в том, что при парламентских выборах правительство может и не переформировано, а при президентских выборах имеет место прямо и недвусмысленно определенная процедура сложения полномочий, и оно вновь структурно формируется в обязательном порядке.

Полномочия правительства в Конституции четко увязываются с мандатом президента: если окончился мандат президента, то окончился и мандат правительства.

Поэтому независимо от того, насколько рассматриваемый маневр выглядит обоснованным или необоснованным в политологическом плане, он вызывает юридические сомнения по крайней мере с той точки зрения, что предлагается сформировать два различных режима толкования статей Конституции: один - для ситуации с президентом, победившим на выборах второй срок, и другой – для ситуации с президентом новым, который до выборов не исполнял обязанности президента. Между тем, конституционный законодатель хотел снивелировать различия и сделать каждый четырехлетний цикл единообразным и повторяющимся. В этом, собственно, и состоит проблема стабильности. В правовом государстве решение проблемы стабильности обеспечивается не тем, что какому-то персональному составу правительства гарантируется определенный срок полномочий, а тем, что устанавливаются стабильные и понятные всем участникам правила политической игры. Конституционный законодатель хотел установить стабильное регулирование, не зависящее от того, кто выиграл на выборах, а в предлагаемом варианте формируются разные конституционные режимы на четырехлетний и восьмилетний цикл. К тому же, в такой ситуации оказывается много недостаточно продуманных моментов, пробелов в конституционном регулировании. Например, уходящий президент по смыслу конституционных положений не может оставить новому президенту полноценный Указ о структуре федеральных органов исполнительной власти, поскольку Конституция предусматривает в обязательном порядке решение этого вопроса после президентских выборов. Если же считать, что полноценное решение принято до выборов, то это обессмысливает соответствующие предусмотренные Конституцией действия после инаугурации. Таким образом, четко определенные и очерченные в Конституции институты сложения полномочий и формирования предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти становятся расплывчатыми и не слишком нужными.

Конечно, не следует забывать, что в текущей ситуации речь идет о кандидате в Президенты, являющемся наиболее вероятным победителем в предстоящих выборах. Формирование предвыборного Правительства, таким образом, предрешает формирование Правительства вновь избранным Президентом, т.е. создается прецедент под конкретную ситуацию. Конституционный же законодатель в статьях 111, 112, 116 и 117 описывал ситуацию, абстрагируясь от того, на первый или второй срок полномочий выходит Президент, будет или не будет персональная смена после выборов. Таким образом была охвачена и имеющая место ситуация исполнения функций на второй срок, и тем не менее она не была выделена, а был избран вариант сложения полномочий правительства и формирования правительства, даже если это второй срок.

Предусмотренные в ст.111 Конституции весьма жесткие сроки с одной стороны указывают на стремление законодателя быстро разрешить возникшую проблему персонального состава исполнительной власти. С другой стороны, очевидно, что здесь не заложена идея временного правительства, которое получается в случае его создания перед выборами, поскольку она получила бы иное конституционное воплощение. Следовательно, речь идет о замене одного правительства другим на длительную перспективу, а здесь действуют указанные выше моменты.

В сложившейся конкретной ситуации нельзя не обратить еще раз внимание и на заложенный в Конституции максимальный для утверждения кандидатуры Председателя Правительства трехнедельный срок. Таким образом, если не ускорять процедуру, то назначение Председателя произойдет как раз в канун выборов. Однако согласно ст.116 Конституции перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия и здесь вновь должна быть повторена процедура внесения предложения о кандидатуре Председателя Правительства и его утверждения. Очевидно, что если до этого не шла речь о временном правительстве, то в таком случае обесценивается институт формирования Правительства после выборов Президента, поскольку он сводится к простому воспроизводству того, что было до выборов. Строительство правового государства предполагает, что его институты используются для достижения конституционных целей, обеспечивая по возможности плавное, предсказуемое и понятное населению функционирование государственных институтов, а это достигается стабильностью и единообразием правил политической игры, зафиксированных в Конституции. Непредсказуемость противопоказана правовому государству по его сути и интерпретирована она может быть только одним образом, что-то случилось. Именно так и поняли это некоторые средства массовой информации, о чем и свидетельствуют заголовки статей «об упреждении удара» и других тому подобных вещах. «Давно назревшая», «плановая» замена правительства в канун предстоящей его смены после выборов Президента в контексте конституционного регулирования не может выглядеть ни плановой, ни своевременной, даже, если она таковой является, а в конституционно-правовом плане неизбежно порождает изложенные выше сомнения.