Выводы и рекомендации по итогам проведения "круглого стола" на тему: "О вопросах совершенствования законодательства Российской Федерации в отношении российских соотечественников за рубежом и вынужденных переселенцев" (проект)

В соответствии с решением Комитета Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками 15 апреля 2004 года был проведен "круглый стол" на тему: "О вопросах совершенствования законодательства Российской Федерации в отношении российских соотечественников за рубежом и вынужденных переселенцев".

В работе "круглого стола" приняли участие депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представители Администрации Президента, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, правительства Москвы и Санкт-Петербурга, известные российские ученые и преподаватели высшей школы, представители организаций российских соотечественников из Эстонии и Украины, организаций вынужденных переселенцев из Тульской, Калужской, Белгородской, Брянской, Воронежской, Московской, Ярославской областей, гг. Москвы и Санкт-Петербурга, других общественных организаций страны, а также представители СМИ.

Участники "круглого стола" рассмотрели ситуацию с правоприменением Законов РФ "О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом", "О гражданстве РФ", "О правовом положении иностранных граждан в РФ", "О вынужденных переселенцах", "О беженцах" относительно поддержки и защиты российских соотечественников, как проживающих в государствах СНГ и Балтии, так и вынужденно переселившихся из этих государств в Россию, внесли конкретные предложения о подготовке необходимых изменений в эти законы; ознакомились с предложениями ФМС МВД РФ и высказали свое отношение к разработке Программы содействия добровольному переселению в Россию российских соотечественников из государств СНГ и Балтии, рассмотрели предложения о целесообразности разработки законопроекта "О репатриации российских соотечественников".

Внесенные участниками "круглого стола" конкретные предложения по совершенствованию существующего законодательства явились свидетельством своевременности проведения данного мероприятия, актуальности темы, предложенной к обсуждению.

Правовую основу действий Российской Федерации по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, и вынужденных переселенцев составляют общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные законы "О гражданстве Российской Федерации" от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ в редакции от 11.11.03 г. № 151-ФЗ; "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ в редакции от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ; "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ в редакции от 30.06.2003 г. № 86-ФЗ и от 11.11.2003 г. № 141-ФЗ; "О вынужденных переселенцах" от 19 февраля 1993 года № 4530-1 в редакции от 23.12.2003 г. № 186-ФЗ, другие нормативные акты Российской Федерации, регулирующие деятельность федеральных органов государственной власти в сфере внешней и внутренней политики.

Участники "круглого стола" констатировали, что законодательство Российской Федерации в отношении российских соотечественников за рубежом и вынужденных переселенцев нуждается в доработке, внесении существенных изменений и дополнений.

I. В отношении Закона "О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом" участники "круглого стола" отмечали, что:

а) Данный закон сконцентрировал первый опыт российских законодателей в правовом регулировании очень важной проблемы, но на современном этапе не отвечает в полной мере целям и принципам поддержки Российской Федерацией соотечественников, проживающих за рубежом.

б) Понятие "соотечественник" не учитывается в новых законодательных актах РФ, затрагивающих интересы этой категории лиц, т.ч. в Законах "О гражданстве РФ", "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

в) Не работают нормы данного Закона, определенные в ст.3, о выдаче российским соотечественникам за рубежом специального удостоверения.

г) Данный Закон (ст.25) предусматривает ведение (не разовую акцию, а постоянное ведение) мониторинга в области отношений с соотечественниками за рубежом, цели которого также определены в этой статье. Однако в течение пяти лет существования этого Закона мониторинг не проводился вообще. Работа в этом направлении только началась. Но на текущий 2004 год не предусмотрено продолжение научных исследований и проведение мониторинга. Таким образом, наша страна фактически не обладает объективной информацией о количественном составе российской диаспоры за рубежом, ее стратификации, региональных особенностях, проблемах, нуждах, запросах и о том, как в странах проживания соотечественников воспринимается помощь, оказываемая им Россией, что известно за рубежом о российских программах работы с соотечественниками.

д) Статья 18, касающаяся поддержки соотечественников в области информации, не реализуется. Нет специальных изданий (газеты, журналы) для российских соотечественников за рубежом. Ликвидированы программы радио и телевидения, которые ранее работали для соотечественников.

Участники "круглого стола" предложили:

1. Внести изменение в определение понятия "российский соотечественник за рубежом", ограничив его лицами, постоянно проживающими за рубежом, а именно: гражданами РФ, гражданами других государств и лицами без гражданства (и их потомками), являющимися представителями народов РФ, традиционно проживающих на территории РФ, не принадлежащих к титульным нациям иностранных государств, и не имеющих за пределами РФ своих национально-территориальных образований (Перечень таких народов и национальностей утверждается федеральным законом).

2. Внести в статью данного закона дополнение о правах лиц, признанных соотечественниками.

3. Органам исполнительной власти разработать необходимые подзаконные акты для обеспечения функционирования закона, в том числе определить статус соотечественника, разработать форму и утвердить механизм вручения российским соотечественникам за рубежом удостоверения соотечественника.

4. Ввести в данный Закон понятие "репатриант", дополнив ст.1 следующим абзацем:

"Репатриант – лицо (иностранный гражданин или лицо без гражданства), относящееся к коренным народам России, не имеющим вне Российской Федерации своего национально-государственного образования, прибывшее в Российскую Федерацию на постоянное место жительства;".

5. Организовать издание и доставку в страны проживания российских соотечественников специализированных изданий (газет и журналов) по проблемам зарубежных соотечественников. Расширять возможности трансляции Российских радио и телепрограмм на сопредельные государства.

6. Внести в данный Закон статью о том, что Россия признает выдающуюся объединительную роль Русской Православной Церкви и содействует ей в деле консолидации соотечественников.

II. В отношении Закона "О гражданстве РФ" участники "круглого стола" отмечали, что:

а) Поправками, внесенными в ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" в 2003 году расширен круг лиц, для которых предусмотрен упрощенный порядок предоставления гражданства. Но при этом от этих лиц (за небольшим исключением) требуется наличие вида на жительство, получение которого, фактически, сводит на нет весь льготный режим (это п.п.1, 2, ст. 14.). Это требование распространяется на граждан бывшего СССР, проживавших и проживающих в бывших союзных республиках и не получивших там гражданства на тех, кто родился в России, вернулся на свою историческую родину, на супругов граждан России, не имеющих гражданства Российской Федерации, при этом более трех лет состоящих в браке, нетрудоспособных стариков, которые приехали к детям в Россию.

б) Закон не предоставляет упрощенного порядка приобретения гражданства РФ для соотечественников, прибывших в РФ на постоянное место жительства из государств СНГ и Балтии после 1992 года с паспортами СССР образца 1974 года, но имеющих в силу разных обстоятельств регистрацию по месту пребывания, а не по месту жительства;

в) в части 4. ст. 14 предусмотрен упрощенный порядок для лиц, прибывших из бывших союзных республик, если они обратятся за гражданством до 1.01.2006 года. Но при этом они должны иметь постоянную регистрацию на момент 1.07.2002, либо получить разрешение на временное проживание. Т.о., лица, фактически постоянно проживающие в России, но имеющие только временную регистрацию, должны будут проходить процедуру получения разрешения на временное проживание. При этом им дается достаточно сжатый срок (до 1.01.2004), в который трудно уложиться с получением разрешения на временное проживание. Те лица, кто переехал в Россию в 2002 году, либо в настоящее время еще проживает в ближнем зарубежье, но хотел бы переехать в Россию уже в ближайшее время и по правилам нового закона о гражданстве приобрести гражданство Российской Федерации, не смогут воспользоваться этой нормой из-за ограниченного срока, который отведен для ее действия;

г) ч.4, ст.14 предоставляет льготный режим для участников ВОВ, проживающих в России. Но при этом требуется наличие регистрации по месту жительства (постоянной прописки), что установлено Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации. С учетом возраста и заслуг этой категории лиц, которые переехали в Россию на постоянное жительство, но во многих случаях по не зависящим от них обстоятельствам не могут получить постоянной прописки, необходимо снять требование наличия регистрации по месту жительства.

д) Закон предусматривает упрощенный порядок приобретения гражданства для тех, кто получил среднее или высшее профессиональное образование в РФ после 1 июля 2002 года, необоснованно оставив за рамками тех, кто учился в РФ ранее.

е) Закон игнорирует понятие "соотечественник", введенное законом "О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом". Для той части соотечественников, возвращающихся для постоянного проживания в Российской Федерации, кто принадлежит к представителям коренных народов России, не имеющих нигде, кроме Российской Федерации, национально-государственных образований, применимо понятие "репатриантов". В условиях усугубляющегося демографического кризиса в России возвращение русского и русскоязычного населения является положительным фактором, о чем неоднократно заявлялось Президентом Российской Федерации.

ж) Правоприменительная практика нуждается в корректировке в части необоснованных требований в органах МВД к супругам граждан России, состоявших в браке более трех лет на момент обращения. Практика показывает, что у них не принимают документы на гражданство, пока они не проживут более трех лет на территории России (а не по состоянию в браке).

Участники "круглого стола" предложили:

1. Снять требование предоставления вида на жительство при предоставлении гражданства для граждан бывшего СССР, проживавших и проживающих в бывших союзных республиках и не получивших там гражданства; для тех, кто родился в России и вернулся на родину; нетрудоспособных лиц, которые приехали к детям в Россию; на супругов граждан России, не имеющих гражданства Российской Федерации, но более трех состоящих в браке с гражданином РФ; для супругов граждан Российской Федерации, состоящих в браке более трех лет на 1.07.2002, необходимо учесть принцип воссоединения семей и снять всякие ограничения на возможность приобретения гражданства. Должно быть достаточно фактического переезда супругов на постоянное жительство в Россию.

2. Изменить редакцию п.3 статьи 14 данного Закона, указав альтернативную возможность доказательства постоянного проживания (постоянную регистрацию либо другие документы, подтверждающие постоянное проживание).

3. Изменить редакцию ч.5 статьи 14 данного Закона, указав возможность иных доказательств постоянного проживания (помимо регистрации по месту жительства):

"зарегистрированные по месту жительства, либо по месту пребывания, либо по установленному факту постоянного проживания по состоянию на 7 июля 2002 г.".

4. Дополнить статью 14 данного Закона частью 3:

"зарегистрированные по месту жительства, либо по месту пребывания, либо по установленному факту постоянного проживания по состоянию на 7 июля 2002 года увеличить срок действия до 1.01.2010 года.

5. Внести в данный Закон следующие дополнения:

ст.3 "Основные понятия" дополнить (после понятия "ребенок") следующим абзацем:

"репатриант - лицо (иностранный гражданин или лицо без гражданства), относящееся к коренным народам России, не имеющим вне Российской Федерации своего национально-государственного образования, прибывшее в Российскую Федерацию на постоянное жительство;"

Дополнить статью 14 "Прием в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке" частью 7:

"Репатриант, заявивший о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации, принимается в упрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных пунктами "а" и "в" части 1 статьи 13 настоящего Федерального закона и без оформления разрешения на временное проживание и вида на жительство.".

6. Внести изменения в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации с учетом поправок в ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", предлагаемых выше.

7. Дополнить статью 32 часть 1:

"заявление по вопросам гражданства РФ подается по месту жительства либо пребывания заявителя".

III. В отношении Закона "О правовом положении иностранных граждан в РФ" участники "круглого стола" отмечали, что:

а) Закон не содержит норм, которые регламентировали бы особый порядок временного пребывания (ст.5), временного проживания (ст 6) и постоянного проживания (ст.8) граждан иностранных государств, с которыми есть договора (соглашения) о статусе граждан и об упрощенном порядке приобретения гражданства сторон. В соответствии с имеющимися соглашениями между Российской Федерацией и этими странами порядок для легализации граждан этих государств должен быть более простой, чем в общем случае, поскольку в международных договорах говорится о национальном режиме, предоставляемом данным лицам (за исключением некоторых политических прав). Этот пробел (помимо прочего) не дает возможности защищать права граждан Российской Федерации, проживающих в названных государствах, где им также в соответствии с имеющимися договорами должен предоставляться национальный режим, но этого не соблюдается.

б) Закон игнорирует принцип воссоединения семей, не предусматривает особый порядок временного пребывания (ст.5), временного и постоянного проживания (ст.6, ст.8), условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях (ст. 13) для пребывающих в Российскую Федерацию членов семьи, один или несколько членов которой уже проживают на территории Российской Федерации на законных основаниях.

в) Закон не содержит норм, которые регламентировали бы особый порядок временного пребывания (ст. 5), временного и постоянного проживания (ст.6, ст.8), условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях (ст. 13) для иностранных граждан и лиц без гражданства, отнесенных к категории российских соотечественников за рубежом. Закон игнорирует понятие "соотечественник", введенное законом "О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом". В условиях усугубляющегося демографического кризиса в России возвращение русского и русскоязычного населения является положительным фактором, о чем неоднократно говорилось и Президентом России, и с других высоких трибун.

Участники "круглого стола" предложили:

1. ст.5, ст.6 и ст.8 данного Закона дополнить частями о льготном режиме для граждан государств, с которыми Российской Федерации имеет соглашения об особом статусе их граждан, находящихся или проживающих на территории Российской Федерации.

2. п.3 ст.5 данного Закона "Временное пребывание иностранных граждан в Российской Федерации" дополнить частью 3 (соответственно изменив последующую нумерацию частей):

Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, являющегося членом семьи лица, проживающего на законных основаниях на территории Российской Федерации, не может превышать одного года; ст.6 и ст.8, ст. 13 дополнить частями об особом статусе иностранных граждан, являющихся членами семьи граждан Российской Федерации либо иностранных граждан, находящихся в Российской Федерации на законных основаниях.

3. Внести следующие дополнения в данный Закон:

- в ст.2 "Основные понятия" дополнить (после понятия "лицо без гражданства") следующим абзацем:

"репатриант - лицо (иностранный гражданин или лицо без гражданства), относящееся к коренным народам России, не имеющим вне Российской Федерации своего национально-государственного образования, прибывшее в Российскую Федерацию на постоянное жительство;

- в ст.5 данного Закона "Временное пребывание иностранных граждан в Российской Федерации" дополнить частью 2 (соответственно изменив нумерацию последующих пунктов):

"Срок временного пребывания в Российской Федерации репатрианта, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, не может превышать одного года. Срок временного пребывания репатрианта может быть продлен на очередной (второй) год при наличии документа, подтверждающего подачу им заявления на приобретение гражданства Российской Федерации.".

Ст.6 и ст.8 ст.13 данного Закона дополнить частями об особом статусе репатриантов.

4. Разработать соответствующее Положение о временной регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, которое, в частности, должно предусмотреть разъяснение по ч.3 ст.5, касающейся продления или сокращения сроков временного пребывания. В данном Положении необходимо:

а) прямо указать широко распространенные обстоятельства, разрешающие продление или сокращение (хотя этот перечень не может быть исчерпывающим). В частности, разрешение на продление до года может быть дано супруге (у) гражданина (гражданки) Российской Федерации, лицам, являющимся репатриантами. Предлагается при этом не ограничивать возможности для последующей пролонгации срока временного пребывания для супругов граждан РФ.

б) Предусмотреть возможность для репатриантов пролонгировать срок регистрации временного пребывания на следующий (второй) год при наличии у них подтверждения подачи документов на приобретение гражданства Российской Федерации.

в) Дополнить подзаконные акты, регламентирующие правила предоставление разрешений на временное проживание, видов на жительство и участия в трудовых отношениях на льготных основаниях для граждан государств, с которыми имеются соглашения об особом статусе граждан этих государств находящихся на территории Российской Федерации; иностранных граждан, являющихся членом семьи (супруг, дети, родители) - гражданина (гражданки) Российской Федерации, иностранных граждан, являющихся членом семьи (супруг, дети) - иностранного гражданина, имеющего вид на жительство в Российской Федерации.

5. Предусмотреть особый, упрощенный режим получения виз для въезда в Российскую Федерацию (не требующий приглашения из России) членам семьи граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом (для их родителей, детей, внуков), соотечественникам, не имеющим гражданства стран проживания (лицам без гражданства), а также соотечественникам, имеющим умерших родственников, похороненных на территории Российской Федерации, для посещения мемориальных объектов.

IV. В отношении Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах"

Участники "круглого стола" предложили:

1. Внести изменения в данный Закон, а именно:

а) изложить подпункт 2 пункта 3 статьи 7 в следующей редакции: "в порядке, определяемом Правительством РФ, финансируют на возвратной основе строительство индивидуального жилья для семей вынужденных переселенцев в размере не менее 80% стоимости; финансируют на возвратной основе утвержденные в установленном порядке инвестиционные проекты по созданию источников доходов и объектов инфраструктуры поселений вынужденных переселенцев";

б) пункт 4 статьи 5 данного закона дополнить фразой: "Статус вынужденного переселенца продлевается также в случае невыполнения органами власти своих полномочий, предусмотренных ст. 7 настоящего закона";

V. В отношении Закона Российской Федерации "О беженцах"

Участники "круглого стола" предложили:

Внести изменения в данный закон, дополнив статью 2 пунктом 3 следующего содержания: "Статус беженца предоставляется лицам, владеющим русским языком, прибывшим в Российской Федерации из государств, входящих в состав СССР, в которых русский язык не имеет статуса государственного или официального языка".

VI. В отношении других правовых и нормативных актов Российской Федерации участники "круглого стола" предложили:

1. Разработать законопроект "О репатриации российских соотечественников" с учетом международного опыта и реальных потребностей РФ, связанных с демографическим кризисом в стране и ее отдельных регионах.

Данный Закон должен обеспечить особый упрощенный порядок легализации в РФ лиц, признанных репатриантами, и оказания им помощи в обустройстве.

2. Разработать проект Федерального закона "О поддержке зарубежных российских соотечественников".

3. Разработать проект Федерального закона "О реестре народов Российской Федерации".

4. При корректировке миграционного законодательства предлагается создать правовую базу для перехода от невосполняемых и плохо организованных "социальных" выплат к инвестиционным механизмам финансирования миграционной политики, перевести миграцию на возвратную схему финансирования, с этой целью:

- инициировать принятие Постановления Государственной Думы и Совета Федерации, содержащее требование к исполнительным органам власти:

- планировать финансирование на возвратной основе проектов обустройства вынужденных переселенцев и прибывающих российских соотечественников в размере не менее 0,5% расходной части соответствующего бюджета ежегодно;

- обеспечить возврат и реинвестирование затраченных средств;

- установить ежегодные квоты по приему и обустройству соотечественников в размере не менее 1% от численности населения региона;

- обеспечить предоставление статуса и меры по обустройству мигрантов в пределах квоты приема.

VII. В отношении совершенствования деятельности государственных и общественных структур, занимающихся проблемами соотечественников за рубежом и вынужденных переселенцев

Участники "круглого стола" предложили:

1. Предусмотреть создание отдельного округа по выборам депутатов Государственной Думы для граждан РФ, постоянно проживающих в государствах СНГ и Балтии, внести необходимые для этого изменения в законодательство Российской Федерации.

2. Создать при Правительстве РФ Федеральное агентство по работе с переселенцами и российскими соотечественниками за рубежом, которое будет заниматься всем комплексом проблем этой категории лиц, планировать и вести работу по социальному обустройству переселенцев, поддержке соотечественников за рубежом, возращению соотечественников в Россию.

3. Возобновить работу Совета соотечественников при Государственной Думе, созданного в 1995 году и действовавшего в течение предыдущих трех созывов Государственной Думы;

4. Возобновить работу Совета переселенческих объединений при Государственной Думе, созданного в 1998 году и действовавшего в течение предыдущих двух созывов Государственной Думы.

5. Обратиться к Правительству Российской Федерации с предложением организовать созыв в 2004 году Съезда переселенческих объединений. На съезде провести анализ переселенческого движения в стране, обобщить опыт деятельности созданных переселенцами организаций, общин, трудовых коллективов, выявить проблемы и предложить пути их решения на законодательном и организационном уровне, включая внесение поправок в законодательство о гражданстве и о правовом положении иностранных граждан в РФ, принятие закона о репатриации и совершенствовании законодательства в сфере миграции в целом;

6. Продолжить работу по связям с соотечественниками за рубежом, проживающих в приграничных с Россией регионах, развивать приграничное сотрудничество в экономической и культурной сферах с общественными структурами российских соотечественников за рубежом.

7. Просить Министерство образования и МИД РФ открыть при консульстве России в г. Уральске Республики Казахстан школу с обучением школьников - граждан России по российским программам по примеру подобной школы в Ашхабаде Туркменистан с обеспечением надлежащей учебной литературой и педагогическими кадрами. При этом ввести квотирование мест для абитуриентов, окончивших эту и подобные школы в российских вузах с зачислением на учебу при наличии успешной сдачи вступительных экзаменов.

8. Просить Министерство обороны РФ разработать необходимые нормативные акты для обеспечения призыва на срочную службу в рядах Российской Федерации граждан РФ, проживающих в государствах СНГ и Балтии.