Сорбы в ФРГ: ценный опыт правового регулирования статуса национального меньшинства

Галина Андреева

Сорбы (венды) – это славянский народ, проживающий в двух землях ФРГ - Бранденбурге и Саксонии. Они являются одним из четырех официально признанных национальных меньшинств ФРГ (цыгане, фризы, датчане и сорбы). В настоящее время считается, что сорбские (вендские) корни имеют около 60000 немецких граждан, из которых 20000 живут в Нижнем Лаузитце (Бранденбург) и 40000 в Верхнем Лаузитце (Саксония).

Сорбы не могут рассматриваться как типичное меньшинство.

Во-первых, в отличие от других национальных меньшинств ФРГ (цыган, фризов и датчан), сорбы не проживают компактно в других странах, их родиной является именно Германия, поэтому ни на какую помощь извне в плане поддержания и развития языка и культуры они рассчитывать не могут. Это обстоятельство предопределяет и многие проблемы сорбов, и особенности правового регулирования их статуса.

Во-вторых, это одно из самых «богатых» меньшинств в мире, если иметь в виду материальный вклад государства в охрану их языка и культуры.

В-третьих, их правовой статус детально и качественно, с характерной немецкой тщательностью урегулирован в многочисленных законах и подзаконных актах земель.

Именно последнее обстоятельство и делает опыт сорбов ценным, интересным и поучительным для стран СНГ.

Из истории правового регулирования статуса сорбов

Полабские славяне являлись исконным населением Лужицы – области на востоке современной Германии по реке Лабе, в регионе нынешнего города Котбус. Начиная с XII века эта территория входила в состав, как правило, германских государств и некоторое время в состав Чехии. Вплоть до середины ХХ века правовой статус сорбов не был определен, и в зависимости от политической коньюнктуры очевидные притеснения и запреты на использование сорбско-лужицкого языка чередовались с периодами, когда были определенные послабления: издавались книги на сорбском языке, он преподавался в школах, на языке велась церковная служба и т.д. Сорбское население было в своей массе крестьянским, а регламентация использования языка и культуры крестьянского населения была не столь жесткой как в отношении ремесленников, купцов или высших слоев населения. Кроме того, они пользовались языком в быту, во внутреннем общении, а в официальных отношениях использовался немецкий язык. Образование и социализация лужичан в составе германской государственности происходила на основе немецкого языка. В «Большой энциклопедии» под ред. С.Н.Южакова, изданной в Санкт-Петербурге сорбы характеризовались следующим образом: «Лужичане, лужицкие полабские сербы, также сорбы, венды – остатки славян в т.н. Лузации (славянская Лужица) или в округах Нижнего и Верхнего Лаузица, принадлежащего частью Пруссии, частью Саксонии. Более или менее онемеченные остатки этого племени говорят еще на родном языке; по весьма приблизительным и неточным расчетам их от 136 тысяч до 167 тысяч, почти все протестанты (до 10 тысяч католиков), вполне владеют немецким языком. Многие даже скрывают свое славянское происхождение» (Том 12, с.342). Действительно, статистика по численности сорбов никогда не была даже относительно точной. Во-первых, в сложных и неблагоприятных политических ситуациях сорбы не стремились афишировать свое славянское происхождение. Во-вторых, в официальной статистике в качестве сорбов отражались только лица, не владевшие немецким языком, двуязычные сорбы рассматривались как немцы, поэтому по мере распространения немецкоязычного образования численность сорбов по официальным данным постоянно сокращалась с более чем 140 тысяч в 1849 г. до 71 тысячи в 1925 г. Соответственно сорбские организации называли другую численность сорбов, однако и по их мнению число сорбов сокращалось.

Рост национального самосознания сорбов в XIX в. ярко проявился в период начавшейся в 1848 г. революции в Германии. Около пяти тысяч лужичан подписали петицию королю с требованием предоставления политических и социальных прав. Позднее выдвигались различные проекты решения лужицкой проблемы. Сами сорбы в ноябре 1918 г. избрали Народный совет лужицких сорбов. Во время революции принимались резолюции о самоопределении Лужицы. На международном уровне также рассматривались различные варианты судьбы лужичан: от воссоединения с Чехословакией до создания объединенного лужицкого государства в составе Германии под протекторатом Лиги Наций, однако эти планы не были реализованы. Поскольку процесс ассимиляции сорбов продолжался, и их число сокращалось, в мае 1922 г. ученые-слависты Европы направили в Лигу Наций обращение о необходимости специальных мер, чтобы сохранить народ лужичан, как реликтовый этнос. Установление фашистской диктатуры привело запрету всех форм общественной жизни лужичан, как славян. Гитлер объявил сорбов «сербоязычными немцами», «немцами, говорящими по-вендски» и не являющимися национальным меньшинством.

В 1945 г. после окончания второй мировой войны, когда в Европе закладывались основы послевоенного мира, лужицкие активисты выдвигали предложения о различных формах автономии, в том числе в составе Чехословакии, а наиболее радикальные круги предлагали создать независимое государство.

Советское правительство, на поддержку которого рассчитывали сорбы, проигнорировало их предложения, поскольку опасалось ослабления Восточной Германии, рассматриваемой в тот период как более надежный форпост, чем соседние восточноевропейские страны.

Тем не менее, в целом СВАГ оказывала покровительство лужичанам, выдвигала их на руководящие посты и поддерживала политику их защиты. 23 марта 1948 г. Ландтаг Саксонии принял Закон о защите прав серболужицкого населения, который гарантировал сорбам право на свободное развитие своего языка и культуры и поддержку в этом со стороны государства.

Конституция ГДР 1949 г. в ст.11 гарантировала иноязычным частям населения поддержку и содействие в развитии языка и культуры. На основе данного положения Конституции издавались различного рода правительственные акты, в частности, Первое Постановление относительно содействия сорбской группе населения от 12 сентября 1950 г. и Четвертая инструкция к Закону о единой социалистической системе образования от 20 декабря 1968 г., действовавшие до начала 90-х годов. Во время административной реформы 1952 г., когда были ликвидированы земли, и ГДР стала унитарным государством, лужицкие земли оказались не в одной административно-территориальной единице, а в двух округах (Дрездене и Котбусе), что вело к разобщению и без того маленького этноса. Переселение на земли лужичан этнических немцев из других стран нарушало этнический баланс в регионе. Таким же образом влияла и индустриализация, потребовавшая дополнительных рабочих рук и соответственно миграции немецкого населения. Развитие угольной промышленности привело к исчезновению десятков деревень. Вместе с тем в ГДР предпринимались различные меры по сохранению и развитию языка и культуры сорбов: были создан институт сорболужицкого народоведения, сорбское издательство, сорбский народный театр, сорбский музей, система народного образования на сорбском языке и сорбские СМИ, введены двуязычные надписи в местах компактного проживания сорбов. Конституция ГДР 1968 г. (а затем ее редакция 1974 г.) в ст.40 не только гарантировала сорбам право на защиту языка и культуры, но и впервые в немецкой конституционной истории использовала понятие «граждане сорбской национальности». На основе данных положений Конституции осуществлялась разнообразная государственная поддержка развития сорбской культуры. Однако политика властей ГДР не была последовательной в отношении данного меньшинства: планы по политике в области энергетики по округу Котбус, отраженные в документах государственного планирования, включали снос многих деревень и тем самым уничтожение традиционных мест проживания сорбов.

В период перестройки в СССР национальное самосознание сорбов приобрело новый импульс. Немецко-сорбская рабочая группа подготовила проект Закона ГДР об охране и содействии сорбскому народу, который был вынесен на публичное обсуждение в мае 1989 г. В июле 1990 г. он был внесен в демократически избранную Народную Палату, однако законом в силу различных причин так и не стал.

Когда в 1990 г. перед объединением Германии в ГДР было восстановлено деление на земли, сорбы опять оказались разделенными между Бранденбургом и Саксонией. Однако их интересы были отражены в 14 протоколе к ст.35 Договора об объединении ФРГ и ГДР, что в настоящее время является одним из оснований для современного земельного регулирования.

2. Федеральное законодательство и национальные меньшинства

В Основном законе ФРГ отсутствуют прямые указания о правах национальных меньшинств. На представителей меньшинств распространяются все права и свободы, принадлежащие гражданам ФРГ, в том числе свобода собраний (ст.8), право создавать союзы и общества (ст.9), свобода вероисповедения, совести и свобода религиозных убеждений и мировоззрения (ст.4). Особое значение для национальных меньшинств имеют положения абз.3 ст.3 Основного закона, согласно которому «никому не может быть причинен ущерб или оказано предпочтение по признакам пола, происхождения, расы, языка, места рождения и родства, вероисповедания, религиозных или политических взглядов».

Федеральное законодательство о выборах в ФРГ предусматривает особый статус для партий национальных меньшинств.Согласно п.6 параграфа 6 Федерального закона о выборах при распределении мест по земельным спискам учитываются только те партии, которые получили не менее пяти процентов всех отданных на территории Германии действительных вторых голосов (В ФРГ каждый избиратель на федеральных выборах получает два голоса: первый для голосования в избирательном округе, второй – для голосования по общенациональным избирательным партийным спискам). или получили депутатский мандат не менее чем в трех избирательных округах. Однако это положение не применяется к спискам, подаваемым партиями национальных меньшинств. Аналогичные положения существуют и в некоторых земельных законах о выборах. Таким образом, национальные меньшинства наделяются льготами, в том числе и в политической сфере.

Вступление с 1 февраля 1998 г. в действие Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств и ратификация 9 июля того же года Европейской хартии языков регионов и меньшинств Совета Европы от 5 ноября 1992 г. потребовали дальнейшей разработки германского федерального и земельного законодательства в контексте данных актов.

Федеральное правительство Германии рассматривает в качестве национальных меньшинств группы, которые отвечают следующим критериям: их члены - граждане ФРГ; они отличаются от большинства населения ФРГ языком, культурой и историей, а также самоидентификацией; хотят ее сохранить; традиционно проживают в ФРГ, являясь автохтонным населением; и занимают определенные территории. Сорбы (венды) отвечают всем этим критериям.

Обзор законодательства о сорбах земли Бранденбург

В Бранденбурге правовой статус сорбов отражен в 22 актах.

В Конституции земли Бранденбург 1992 г. имеется довольно пространная 25 статья, согласно которой гарантируется право сорбского народа на охрану, поддержку и защиту его культурной идентичности и его места проживания. Земля, общины и союзы общин призваны содействовать осуществлению этих прав. В этой же статье говорится о культурной автономии сорбов, праве на использование сорбского языка, в том числе и как официального в местах проживания сорбов, при обучении в школах и детских садах, о сорбском флаге, а также о регулировании прав сорбов специальным законом, предусматривающим участие в законодательстве их представителей.

Эти конституционные положения стали фундаментом для целого ряда законодательных актов.

Закон о правах сорбов (вендов) в земле Бранденбург от 7 июля 1994 г. состоит из преамбулы и 14 параграфов, которые регулируют следующие аспекты их правового статуса: право на национальную идентичность (§1), принадлежность к сорбскому народу (§2), территории компактного проживания сорбов (вендов) (§3), сорбский флаг (§4), Совет по делам сорбов (вендов) (§5), уполномоченные по делам сорбов (§6), культура (§7), язык (§8), сорабистика (§9), образование (§10), двуязычные надписи (названий и топонимов) в местах компактного проживания (§11), средства массовой информации (§12), сотрудничество земель (§13), порядок опубликования (данного Закона) (§14).

В преамбуле говорится об автохтонности сорбов (вендов), и о том, что они сохранили идентичность, не смотря на многочисленные попытки ассимиляции.

Согласно §1 Закона живущие в Бранденбурге граждане, принадлежащие к сорбскому (вендскому) народу, рассматриваются как равноправная часть народа земли. Устанавливается, что сорбский народ в целом и каждый сорб в отдельности имеют право свободно выражать и развивать этническую, культурную и языковую идентичность, не допускается их насильственная ассимиляция.

Право на защиту национальной идентичности в местах компактного проживания сорбов гарантируется и обеспечивается землей и ее общинами.

В §2 содержится ключевое положение об определении принадлежности к сорбскому народу. «К сорбскому народу принадлежит тот, кто себя таковым считает. Выбор осуществляется свободно и не подлежит оспариванию или дополнительной проверке. Такой выбор не может влечь никакие ущемления для граждан». Следует отметить, что такое определение вполне соответствует положениям Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств, принятой Комитетом Министров Совета Европы 10 ноября 1994 г., ст.3 которой гласит: «Любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, имеет право свободного выбора рассматриваться или не рассматриваться как таковое, и этот выбор или осуществление прав, которые связаны с этим выбором, никоим образом не должны ущемлять данное лицо».

Законом Бранденбурга гарантируется охрана, поддержка и защита мест традиционного поселения сорбов, учет особого характера этих мест в земельной и коммунальной политике. К местам традиционного поселения отнесены «все общины, в которых имеется документально установленная непрерывная вплоть до настоящего времени языковая и культурная традиция», а в части 2 §3 перечислены крупные административные единицы и регионы, к которым относятся данные положения. Следует обратить внимание на то, что для отнесения того или иного поселения к местам традиционного поселения недостаточно просто находится в указанном Законом регионе, оно должно прежде всего отвечать требованиям о наличии непрерывной сорбской традиции, причем как языковой, так и культурной. Высказывались предложения заменить союз «и» (языковая и культурная традиция) на «или». Таким образом, в число мест традиционного поселения вошли бы и те поселения, в которых языковая традиция утрачена, на сорбском не говорят в быту, однако культурные формы сохраняются, однако данное предложение не было принято.

Закон обеспечивает равноправное использование сорбского флага с традиционными цветами (голубой, красный, белый) в местах компактного проживания сорбов наряду с государственными символами (федерации и земли Бранденбург).

Характерной чертой германского законодательства является тщательная проработка механизмов реализации положений закона, в том числе и в виде специальных институтов, гарантирующих права граждан. Не является исключением в этом плане и данный земельный Закон. Помимо законодательной защиты прав сорбов предусмотрена и институциональная защита, которую обеспечивают Совет по делам сорбов и Уполномоченные по делам сорбов при коммунах.

Совет по делам сорбов избирается Ландтагом на срок его легислатуры. Он состоит из пяти членов, которые должны быть лицами, «принадлежащими к сорбскому народу». Право их выдвижения принадлежит объединениям сорбов. Члены Совета выполняют свои обязанности на общественных началах. Совет подотчетен Ландтагу, его функции носят совещательный характер и деятельность направлена на обеспечение прав сорбов. Более подробные положения устанавливаются Регламентом Ландтага.

Уполномоченные по делам сорбов при общинах представляют интересы сорбских сограждан и содействуют благополучной совместной жизни сорбского и несорбского населения Бранденбурга.

Земля и общины содействуют развитию сорбской культуры и охраняют ее. Охране подлежит и сорбский язык, особенно нижнесорбский язык (на котором говорят сорбы Бранденбурга). Употребление языка свободно. Земля содействует развитию сорабистики как науки. В этой сфере Бранденбург тесно сотрудничает с землей Саксония.

Параграф 10 Закона посвящен регулированию сферы образования. Детям и молодежи в местах традиционного поселения сорбов, родители которых этого хотят, предоставляется возможность обучения на сорбском языке, в программы обучения детских садов и школ в местах традиционного поселения сорбов включаются предметы по сорбской истории и культуре. Бранденбург совместно с Саксонией содействует подготовке и повышению квалификации учителей сорбского языка.

В местах традиционного поселения сорбов предусмотрено двуязычное (на немецком и сорбском языках) обозначение официальных названий учреждений и других зданий, имеющих общественное значение, а также топонимов: названий улиц, дорог, площадей и мостов.

В публично-правовых средствах массовой информации согласно Закону должно быть предусмотрены программы, посвященные сорбскому языку и культуре.

Земля способствует тому, чтобы такие передачи были и в частных СМИ.

Земля Бранденбург содействует культурному обмену между сорбами Верхнего и Нижнего Лаузица. В этих целях она сотрудничает с землей Саксония.

Последний (четырнадцатый) параграф Закона устанавливает, что данный Закон должен быть опубликован на двух языках: немецком и нижнесорбском, что собственно и было сделано.

В развитие данного Закона в земле был принят ряд актов. К Закону о правах сорбов Министром по науке, исследованиям и культуре 28 апреля 1994 г. были изданы Административные предписания, поясняющие и детализирующие положения Закона. Они состоят из семи частей.

В первой части объясняется, что в указанном Законе гарантируются права как сорбскому народу в целом, так и отдельным сорбам. Для того, чтобы различать, какие именно права принадлежат каждому сорбу в земле Бранденбург, независимо от места проживания, а какие только в местах традиционного поселения сорбов, положения Закона разделены на две группы.

Положения, относящиеся к каждому сорбу, в том числе и проживающему вне мест компактного проживания сорбов, содержатся в абзаце 2 §1 (т.е. речь идет о праве свободно выражать и развивать этническую, культурную и языковую идентичность и запрете насильственной ассимиляции) Остальные конкретные права рассматриваются как принадлежащие сорбскому народу (§3, 6-8 и 11) в местах его компактного проживания.

В целях единства понимания и проведения в жизнь Закона устанавливается во-первых, является ли община местом традиционного поселения сорбов, во-вторых, какие последствия вытекают из данного признания местом компактного проживания сорбов.

Проверка и установление, является ли община местом традиционного поселения сорбов, относится к компетенции общин. Это решение проверяется соответствующими коммунальными надзорными инстанциями. Само по себе нахождение поселения в пределах указанных в Законе регионов компактного проживания сорбов не означает автоматического признания за ним соответствующего статуса, оно должно отвечать требованиям Закона о непрерывной преемственной языковой и культурной традиции вплоть до настоящего времени. Община признается местом компактного проживания сорбов в том случае, если последние 50 лет (до настоящего времени) в ней говорят на сорбском языке и сохраняется сорбская культура. Наличие сорбской культуры может проявляться в том, что имеются объединения или союзы сорбов, проводятся сорбские театральные представления, дети общины получают сорбское образование или ведется церковная служба на сорбском языке. Приведенный в Административных предписаниях перечень критериев признания наличия сорбской культуры не является закрытым, а дан в качестве примера.

Общины вне описанных в Законе регионов не могут признаваться местами традиционного поселения сорбов.

В Административных предписаниях урегулированы и некоторые вопросы, связанные с Уполномоченными по делам сорбов. В частности указывается, что поскольку объем работы уполномоченных по правам сорбов зависит от величины общины или сорбского сообщества, количество уполномоченных также может быть разным в разных общинах. Закон исходит из того, что, как правило, достаточно одного уполномоченного для выполнения этих задач.

Общественность должна быть оповещена об имени и фамилии, времени и месте приема уполномоченного по делам сорбов.

Содействие сорбской культуре осуществляется землей через Фонд сорбского народа. Его совместно финансируют федерация и земли Бранденбург и Саксония. Из средств Фонда осуществляется финансирование различного рода объединений в местах традиционного поселения сорбов и отдельные проекты. При этом общественность должна быть оповещена об этих проектах.

Право пользования сорбским языком в административном производстве урегулировано Законом об административном производстве земли Бранденбург от 26 февраля 1993 г., лица, которые используют сорбский язык освобождаются от расходов на переводчика.

В седьмой части Административных распоряжений определены административные службы, которые отвечают за обеспечение двуязычных обозначений названий зданий и учреждений, улиц, дорог, площадей и мостов.

Объявлением Министерства науки, исследований и культуры от 12 октября 2000 г. был установлен перечень, включающий 51 город и общину, являющиеся местами компактного проживания сорбов по Закону.

Правовой статус Совета по делам сорбов в части его избрания, задач и прав был детализирован в Регламенте Ландтага Бранденбурга от 20 марта 2000 г.(§88-90). Часть первая §88 повторяет положения Закона о правах сорбов об избрании Совета на срок полномочий Ландтага, а во второй части этого параграфа содержится существенное уточнение порядка выдвижения членов Совета. О том, что нужно предлагать кандидатуры для членства в Совете, Председатель Ландтага сообщает объединениям сорбов путем опубликования объявления в официальном источнике Бранденбурга. Объединения сорбов направляют предложения в письменном виде в течение месяца с момента опубликования объявления.

Согласно Регламенту Ландтага Совет содействует принятию решений, касающихся охраны, поддержания и защиты национальной идентичности сорбов и мест их традиционного поселения. Необходимые материалы для рассмотрения направляются членам Совета наравне с депутатами Ландтага. В обсуждениях этих вопросов в комитетах Ландтага члены Совета участвуют с правом совещательного голоса. Работу Совета обеспечивают соответствующие службы Ландтага.

Среди других нормативных актов, регулирующих статус сорбов, отметим Закон о выборах земли Бранденбург от 2 марта 1994 г. Этот акт предусматривает, что в распределении мест по партийным спискам участвуют только те партии, политические объединения и сблокированные списки, которые получили не менее пяти процентов действительных вторых голосов (т.е. голосов, поданных за партийные списки, первый голос отдается за кандидатов по избирательным округам) или по меньшей мере одно место по избирательному округу. Заградительный барьер не применяется к партиям, политическим объединениям или сблокированным спискам сорбов. Является ли партийный список сорбским решает земельная избирательная комиссия по предложению Президиума Ландтага по заслушивании Совета по сорбским делам.

Бранденбургское Постановление о выборах от 11 марта 1994 г., детализирующее положения земельного Закона о выборах, содержит предписание о том, что в местах традиционного поселения сорбов при подготовке и проведении выборов используется также сорбский язык (§46). Проверку деятельности избирательных органов в этом плане окружной руководитель по выборам осуществляет совместно с представителями сорбов.

Бранденбургский Закон о коммунальных выборах от 31 июля 1993 г. содержит аналогичное предписание об использовании сорбского языка применительно к выборам местного уровня (§ 85).

При проведении народных инициатив и референдумов в местах компактного проживания сорбов соответствующие органы также обязаны обеспечивать использование сорбского языка (наряду с немецким). Предписания об этом содержатся в Постановлении о порядке осуществления народной инициативы в земле Бранденбург от 30 июля 1993 г. и Постановлении о порядке проведения референдумов в земле Бранденбург от 29 февраля 1996 г.

В положениях о местном управлении и самоуправлении также содержатся предписания о содействии сорбской культуре и языку.

Вопросы школьного образования сорбов урегулированы в нескольких актах.

Закон о школах в земле Бранденбург от 12 апреля 1996 г. в редакции второго Закона об изменении Закона о школах в земле Бранденбург от 1 июня 2001 г. в числе целей и задач воспитания и образования называет «передачу знаний и понимания сорбской идентичности, культуры и истории»(§4).

В параграфе 5 Закона урегулированы вопросы школьного образования в местах традиционного поселения сорбов, включая право учеников на обучение на сорбском языке на различных уровнях обучения.

Однако потребность в преподавательском составе для различных уровней обучения и местах для учителей определяет компетентное министерство (§109). Параграф 137 Закона предусматривает избрание в школьные советы окружного и земельного уровня членов, назначенных соответствующими уполномоченными по делам сорбов.

Продолжение в № 101 от 1 июля 2004 г. Бюллетеня Института стран СНГ