Миграционная политика и вопросы правового регулирования гражданства

Г.Андреева

Гражданство - личная правовая связь лица с государством, характеризующаяся наличием взаимных прав и обязанностей.

Это означает, что при гражданстве:

эта связь носит личный характер в отличие от территориальной связи постоянно проживающего иностранца с государством проживания (это существенный момент, поскольку правовой статус таких иностранцев нередко близок к статусу граждан);

связь лица с государством правовая, т.е. основанная на соответствующих нормах права, а не этнической принадлежности, чувстве «исторической родины» и т.п.;

при наличии такой правовой связи возникают взаимные права и обязанности гражданина и государства.

Гражданство является предпосылкой и условием получения установленных в Конституции и законах данного государства прав и несения обязанностей в полном объеме. Вместе с тем с точки зрения миграционной политики правовое регулирование гражданства - важный инструмент, позволяющий воздействовать в определенном направлении на миграционные процессы. Далее будут рассмотрены некоторые аспекты такого воздействия особенностей правового регулирования гражданства на миграционные процессы.

1.Филиация и миграционные процессы

Филиация - одно из оснований приобретения гражданства, которое связывает получение гражданства с обстоятельствами рождения лица. Различают два вида филиации, ведущие свое начало еще от римского права: «принцип (часто переводится и как право) крови» (yus sanguinis) и «принцип почвы» (yus soli). «Принцип крови» означает определение гражданства ребенка по гражданству его родителей. При применении «принципа почвы» гражданство ребенка определяется по месту его рождения, независимо от того, какое гражданство имеют его родители. Эти принципы могут использоваться законодателем в нормативных актах в чистом виде, а также в различных сочетаниях. При регулировании филиации в законодательстве любой страны используется и тот и другой принципы, но один является основным, а другой дополнительным. Пример, когда основным является «принцип крови», а дополнительным «принцип почвы» содержится в п.1 ст.25 Конституции Болгарии 1991 г.: «Болгарским гражданином является каждое лицо, у которого хотя бы один родитель является болгарским гражданином или которое родилось на территории Республики Болгарии, если оно не приобрело другого гражданства по происхождению». Противоположный пример - в ст.12 Конституции Бразилии 1988 г.: «Бразильцами являются нижеперечисленные:

по рождению:

а) те, кто родился в Федеративной Республике Бразилии, даже в случае иностранных родителей, при условии, если они не находятся на службе в их стране;

б) те, кто родился за границей от бразильского отца и бразильской матери, при условии, что они зарегистрированы соответствующими бразильскими властями, или те, кто приехал жить в Бразилию до достижения совершеннолетия, а, достигнув совершеннолетия, выбрал бразильское гражданство».

«Принцип почвы» является основным в тех странах, где правительство поощряет или поощряло в прошлом иммиграцию в силу дефицита человеческих ресурсов. Обычно «принцип почвы» сочетается с другими мерами, поощряющими иммиграцию (установление мягкого режима натурализации, льготы для определенных категорий специалистов и т.п.). Постоянный дефицит людских ресурсов в процессе освоения Америки способствовал предпочтению «принципа почвы», он сохранился в странах этого континента до настоящего времени. В их Конституциях, мы встречаем не только положения о принципе почвы, как основном, но и другие положения, свидетельствующие об озабоченности законодателя проблемами миграции. Так, в действующей Конституции Аргентины 1853 г. в редакции 1994 г. имеется ст.25, которая гласит: «Федеральное правительство будет содействовать европейской иммиграции, оно не может ограничивать или затруднять налогом доступ на аргентинскую территорию иностранцам, которые приезжают с целью обрабатывать землю, содействовать развитию промышленности, распространять науки и искусства и обучать им».

Маленькая, относительно американского континента, и густонаселенная Европа отдала предпочтение «принципу крови».

Следует отметить, что ни тот, ни другой принцип не являются абсолютными в смысле воздействия на миграцию. «Принцип почвы» способствует ей только в совокупности с другими правовыми положениями и в условиях благоприятной миграционной политики в целом, так, если демографическая (экономическая, политическая и т.д.) ситуация изменилась, государство даже при доминировании «принципа почвы» может ограничить поток мигрантов, введя, например, ограничения въезда иностранцев или отдельных их категорий, ужесточив визовой режим, сузив сферу их трудовой деятельности и т.д. С другой стороны, «принцип крови» не приведет к ограничению миграционных потоков, если будет создан благоприятный режим, например, для репатриантов (в случае их значительного количества), мягкий режим натурализации в целом и т.д.

2. Натурализация и миграционные процессы

Натурализация - это прием в гражданство. Различают натурализацию по закону и натурализацию основанную на личном выборе лица.

Натурализация по закону наступает при наличии указанных в законе обстоятельств, например, как юридическое следствие усыновления, опеки, признания отцовства и т.д. Редкое условие приобретения гражданства по закону предусмотрено п.1 ст.105 Конституции Греции 1975 г. и связано с особым статусом т.н. «монашеской республики Афон»: «Все лица, ведущие там (на Афоне - Г.А.) монашескую жизнь, приобретают греческое гражданство, как только они допускаются в качестве послушников или монахов, без каких-либо формальностей».

Близка к данному виду натурализации практикуемая время от времени различными странами массовая легализация по закону длительно проживающих в стране нелегальных иностранцев. В ряде регионов мира распространены незаконные способы получения гражданства путем покупки свидетельства о рождении умершего, подходящего по цвету кожи и возрасту, покупки документа о проживании в стране в течение установленного обязательного срока проживания для получения гражданства, приобретение поддельных документов и т.д. Иногда количество мигрантов с такого рода документами так велико, что правительству проще и дешевле установить новый более жесткий порядок натурализации в отношении будущих нелегальных иммигрантов, предварительно легализовав уже имеющихся, чем выявлять все случаи такого рода. Именно так поступил, например, в 1984 году Белиз, объявив амнистию, и гарантировав гражданство всем нелегальным иммигрантам, которые готовы назвать свои истинные анкетные данные.

Натурализация, основанная на личном выборе лица, предполагает наличие двух составляющих: желания натурализующегося и согласия данного иностранного государства. Законодатель воздействует на миграционные процессы, устанавливая условия натурализации. Наиболее распространенными необходимыми условиями являются:

а) достижение совершеннолетия по законодательству страны, в которой натурализуется данное лицо;

б) письменное заявление натурализующегося;

в) наличие разрешения, как правило, на постоянное проживание в стране на законных основаниях (или наличие разрешения на въезд для постоянного проживания на законных основаниях);

г) проживание в течение установленного законом времени в стране и физическое присутствие в момент решения вопроса о гражданстве;

д) знание языка и нередко истории страны (это рассматривается законодателем как свидетельство серьезного желания стать гражданином страны);

е) моральные качества и лояльность к данному государству;

ж) наличие средств к существованию.

Приведенный перечень условий является «усредненным». Законодатель в каждой конкретной стране может расширить его, дополняя специфическими требованиями, вытекающими из особенностей политической, экономической, демографической и т.д. ситуации в стране и политики государства. В этом смысле могут устанавливаться самые причудливые на первый взгляд требования, которые, по мнению законодателя, свидетельствуют об определенной адаптации в данном государстве, как, например, в некоторых африканских государствах, где натурализующийся должен укорениться в одном из племен, кочующих по территории данного государства. Аналогичный по сути подход встречается и в Европе, в Швейцарии, где согласно ст. 37 Конституции 1999 г. правом на швейцарское гражданство имеет любое лицо, которое обладает правом на коммунальное гражданство и кантональное гражданство» (речь идет о муниципальном и региональном уровне организации государства). Нередки также требования в отношении здоровья натурализующихся, в ряде арабских стран распространены требования в отношении исповедуемой им религии и т.д. В этом случае законодатель селективно воздействует на миграционный процесс, поощряя иммиграцию той или иной категории (лиц, владеющих языком, адептов той или иной религии и т.д.) и исключая или существенно ограничивая возможности натурализации тех групп мигрантов, которые не отвечают данным требованиям. С другой стороны, законодатель может свести перечень условий натурализации к минимуму и тем самым стимулировать иммиграцию. Говоря иначе, устанавливая требования при натурализации, законодатель не ограничен ничем, кроме здравого смысла и соображений престижа в глазах мирового сообщества, поскольку традиционно решение вопросов гражданства относится к проявлениям государственного суверенитета.

С другой стороны и самые распространенные условия, перечисленные ранее, могут быть жесткими или мягкими. Так, требование проживания в течение установленного законом времени в стране может быть установлено в разных рамках. Самые распространенные сроки проживания, которые законодательство различных стран устанавливает в качестве условия получения гражданства, составляют от 3 до 5 лет, но во многих странах они значительно длительнее. Например, согласно ст.12 Конституции Бразилии 1988 г. для лиц из португалоязычных стран установлено требование проживания в течение одного года, а для всех остальных иностранцев в течение 30 лет. По-разному может проходить и проверка знания языка и истории страны: в виде собеседования при заполнении анкеты и заявления, или в виде экзамена в соответствующем, определенном государством учебном заведении с достаточно высоким уровнем требований и т.д.

Государство может также эффективно воздействовать на миграционные потоки в количественном и качественном отношении путем установления требований в отношении наличия средств к существованию. В связи с этим нельзя не упомянуть о таком своеобразном явлении, как получение гражданства в ускоренном (нередко в течение месяца) порядке лицами, вкладывающими капиталы в экономику иностранного государства. Его практикуют как страны наиболее притягательные для иммиграции, такие как США, Канада и Австралия, так небольшие страны с постколониальной экономикой, не располагающие значительными природными ресурсами, но создающие льготные условия для международного бизнеса и решающие таким образом свои экономические проблемы (Белиз, Доминика и др.). Это не означает, однако, что любые богатые люди в любое время могут получить таким образом гражданство. С одной стороны, эти государства стремятся организовать все таким образом, чтобы исключить приток криминальных элементов в страну. Требования к натурализующемуся в порядке данной ускоренной процедуры те же, что и при обычном, в том числе и в отношении криминального прошлого. Рассмотрением вопросов предоставления гражданства по данной процедуре занимается, как правило, не обычный орган по вопросам гражданства, а специальный правительственный орган. Предоставление фальсифицированных документов приводит к потере и инвестиций и гражданства. С другой стороны, получение гражданства таким образом возможно не всегда, поскольку оно осуществляется в рамках правительственных программ, действующих в течение определенного срока или связанных с определенной квотой. По финансовому вкладу и содержанию эти программы варьируются, так, например, по первой программе 1987-89 гг. в Белизе можно было приобрести гражданство, вложив в экономику 30 тысяч американских долларов, по программе 1992-1993 гг. требовалось уже 44 тысячи американских долларов (на семью 54 тысячи американских долларов). Кроме того, последующая программа может значительно отличаться от предыдущей, например, программу финансовых вложений может сменить программа покупки недвижимости на определенную сумму и т.д. Различаются программы и по последствиям для инвестиций: в одних странах они задуманы наподобие беспроцентных ссуд государству на длительный срок, по окончании которого инвестиции возвращаются заявителю, в других странах инвестиции в случае предоставления гражданства не возвращаются и представляют собой безвозмездный вклад в ее экономику, существуют и иные варианты.

Увязывание получения гражданства с инвестициями в экономику страны является важным инструментом воздействия на миграционный процесс в двух аспектах. Во-первых, государство создает льготную, ускоренную и предельно упрощенную процедуру для определенной категории иностранцев - не просто имеющих средства к существованию (как это требуется обычно, гарантией этого может служить, например, трудовой контракт), а способных сделать существенный вклад в экономику данной страны. Этим обеспечивается привлечение финансовых потоков в страну в среднесрочной и даже долгосрочной перспективе. Во-вторых, поскольку одновременно предоставляется гражданство членам их семей (т.е. это, по существу «семейное гражданство»: бесплатно или со сравнительно небольшими затратами гражданство одновременно получают супруг/а заявителя, часто в том числе и по гражданскому браку, его находящиеся на иждивении родители и дети, а также некоторые другие родственники), тем самым создаются условия для последующего укоренения данной категории лиц в данной стране и увеличения числа богатых бизнесменов и высококвалифицированных специалистов в стране. С этой целью в некоторых странах устанавливаются дополнительные требования по пребыванию в стране в течении определенного срока. Так, например, в Ирландии иностранец, претендующий на получение ирландского гражданства, должен инвестировать 1 миллион фунтов стерлингов в предприятия и проекты, направленные на рост благосостояния Ирландии и одобренные правительством страны (с периодом инвестиций не менее 5 лет), кроме того, по получении свидетельства о натурализации новый гражданин должен приобрести недвижимость в Ирландии и в течение первых двух лет не менее 60 дней проводить в стране. Контроль за выполнением программы инвестиций осуществляет специальный правительственный орган, который в случае несоблюдения условий предоставления гражданства может инициировать процедуру денатурализации.

Для больших стран такое «качественное» воздействие на миграционный поток может быть почти незаметным по демографическим последствиям, для маленьких же стран при активном проведении данной политики результаты могут стать заметными в короткие сроки.

Селективное воздействие оказывает и установление упрощенного порядка натурализации для отдельных категорий лиц по иным критериям. Этот порядок довольно распространен в зарубежных странах в отношении супругов граждан данного государства. Однако, очевидно, что говорить в этом случае о каком-то существенном влиянии на миграционные процессы не приходится, кроме того, согласно нормам международного права замужняя женщина вправе сохранить прежнее гражданство, и это не отразится на ее праве находиться в стране пребывания мужа. Иначе обстоит дело с упрощенным порядком получения гражданства репатриантами. Ему нередко придается такое большое значение, что соответствующие нормы появляются на конституционном уровне. Например, согласно п.2 ст.25 Конституции Болгарии 1991 г. «лица болгарского происхождения приобретают болгарское гражданство в упрощенном порядке». В случае возможного массового возвращения репатриантов создание для них упрощенного порядка или особых условий для адаптации, способствует в принципе увеличению миграционного потока. Характерный пример этого дает Греция, в которой с учетом сложившейся ситуации был принят Закон 2790/2000 от 16 февраля 2000 г. «Благоустройство греков-репатриантов из бывшего СССР и прочие положения». Этот Закон дал возможность греческому населению бывшего СССР получить греческое гражданство при наличии доказательств греческого происхождения. Хотя по сути данный Закон ориентирован на массовую иммиграцию, заложенные в нем механизмы получения гражданства предназначены для индивидуального решения вопроса в каждом конкретном случае, что учитывает возможные сложности процесса доказывания греческого происхождения для выходцев из СССР. Процедуры получения гражданства по данному Закону довольно сложны и формализованы. Заявление о желании приобрести греческое гражданство, а также документы, подтверждающие греческое происхождение заявителя, подаются в Консульство Греции по месту жительства на территории бывшего СССР, при этом указывается место в Греции, где данное лицо желает поселиться. В каждом консульстве формируется комиссия из трех человек. Эта комиссия изучает вопрос о греческом происхождении по отцовской или материнской линии, проводит собеседование с заявителем и выносит решение. Затем документы проходят еще несколько инстанций и краткое решение публикуется в Правительственном вестнике. Получивший греческое гражданство репатриант получает целый ряд прав по жилищному обустройству, профессиональной реабилитации, а также в области образования и культуры, позволяющих ему легче адаптироваться на новом месте. На этой стадии из индивидуального заявителя он превращается в , если можно так сказать, «составляющую» массовой иммиграции, регулируемой соответствующими органами. Компетентный орган по осуществлению правительственной политики в данной области - Министерство внутренних дел, общественной администрации и децентрализации в сотрудничестве с другими компетентными государственными органами планирует и организует прием вновь прибывающих репатриантов с целью удовлетворения их непосредственных материальных и социальных нужд, создает «центры гостеприимства» и поселки для их приема; принимает надлежащие меры для создания постоянного жилья и размещения репатриантов условий их профессиональной реабилитации; оказывает помощь в изучении репатриантами греческого языка и подготовке детей для греческой системы образования, в отношении профессиональной переподготовки и профессиональной реабилитации репатриантов, а также создает надлежащие условия по из приему и нормальной адаптации в греческом обществе. Таким образом, сочетание в данном Законе индивидуального порядка получения гражданства с различными коллективными формами адаптации репатриантов дает нам пример направленного и цивилизованного правового регулирования миграционного потока репатриантов с использованием института гражданства.

3. Влияние правового регулирования въезда и пребывания в стране на получение гражданства и миграционные процессы

Как уже указывалось, лицо, желающее стать гражданином данной страны, как правило, должно находиться в ней и к тому же на легальном основании. Поэтому процесс получения гражданства начинается с получения разрешения на въезд и на нахождение в стране. В каждой стране действуют свои национальные законы, которые определяют правила въезда, нахождения и получения разрешения на работу для лиц, не являющихся гражданами этой страны, и набор требований в них различен. Варьируя данные требования, государство может создавать благоприятные условия для получения иностранцами гражданства в дальнейшем или наоборот, содействовать формированию временных миграционных потоков, прибывающих в страну и исходящих из нее с минимальным приростом населения за счет получения гражданства.

Для временного въезда в страну обычно устанавливается требование получения соответствующей визы в зависимости от целей въезда и сроков пребывания в стране (исключение составляют страны безвизового въезда). Все временные визы имеют ограниченный срок действия, по окончании которого их нужно продлевать, либо покинуть страну. Некоторые страны Латинской Америки устанавливают возможность продления временной визы, что позволяет при неоднократных продлениях прожить на территории страны необходимый для получения гражданства срок. Многие европейские страны, наоборот, установили жесткие ограничения или даже запреты на продление временных виз, что исключает для проживающих по временной визе возможность получения в дальнейшем на этом основании гражданства, поскольку они просто не смогут пробыть на территории страны необходимое время. Нарушение иммиграционных правил считается в странах Запада серьезным нарушением закона. Например, депортация из США за нелегальное проживание может повлечь лишение права въезда в эту страну в течение 10 лет. Суровые меры в этом отношении установлены и европейскими странами, причем запрет въезда по этой причине распространяется не только на страну, в которой было совершено данное правонарушение, но и все остальные страны Шенгенской зоны.

В некоторых странах разрешение на работу в сочетании с обусловленным им разрешением на проживание позволяет находиться на территории этих стран неопределенно долго, особенно если продление рабочей визу на основании трудового контракта не составляет проблем. Например, в Канаде допускается получение гражданства Канады после 6-ти лет проживания по рабочей визе.

Обычно рабочие визы даются не менее, чем на полгода и получить разрешение на работу могут как те, кто получает визы, так и сопровождающие лица, т.е. члены семьи обладателя рабочей визы. В большинстве стран работать без разрешения на работу считается серьезным правонарушением, за которое может быть предусмотрено и уголовное наказание, кроме того иностранца в качестве наказания могут выслать за пределы страны без права въезда в нее в течение очень длительного срока. Если законодательство позволяет продлевать разрешение на проживание и работу, то теоретически иностранец может приобрести право на получение гражданства и такого рода регулирование можно рассматривать как благоприятное для этого. Однако при этом государство оставляет за собой возможность маневра в отношении временных иммигрантов в виде отказа в продлении разрешения на работу или разрешении на проживание как по индивидуальным причинам, так и в связи с изменением внутренней политики страны в отношении временно проживающих граждан другой страны

Как правило, для получения гражданства в дальнейшем необходим не просто легальный временный въезд в страну, а получение вида на жительство. Устанавливая такое требование, государство изначально определяет для себя возможный объем легальной иммиграции. Процедура получения вида на жительство в большинстве стран довольно сложная и ограничена в законодательстве рядом условий. Например, для того, чтобы получить статус постоянного жителя Канады, требуется пройти иммиграционный процесс по одной из категорий, определенной иммиграционным законодательством Канады. Вид на жительство дает иностранцу право проживать и работать на территории страны в течение неопределенно долгого срока. При этом он остается гражданином своей страны, поэтому при нарушении правил, установленных в иностранном государстве для иностранцев, имеющих вид на жительство, он может легко лишиться последнего, а, следовательно, и перспективы получения гражданства. Установление таких правил также позволяет государству воздействовать на миграционные процессы. К ним относится, прежде всего, ограничение сроков пребывания за пределами данного иностранного государства. Законодательство США запрещает таким лицам отсутствовать более года, Канады - более полугода в течение года. Если иностранец выезжает из страны более чем на установленный минимальный срок, то он должен мотивировать свое отсутствие в соответствующих государственных органах, в противном случае он лишается вида на жительство.

4.Оптация и миграционные процессы

Оптация - выбор гражданства. Как одно из оснований приобретения гражданства оптация возникает в случае перехода части территории одного государства к другому на основании международного договора. В этих международных договорах: 1) гарантируется право жителей территорий, изменяющих свою государственную принадлежность, осуществить выбор гражданства, т.е. сохранить прежнее гражданство либо принять новое; 2) определяются сроки, в течении которых они могут сделать такой выбор и действия, которые они должны предпринять при этом; 3) устанавливаются обязанности государственных органов в данной области, включая обязанности выдаче соответствующих документов и по оказанию финансовой и иной помощи в случае принятия решения о сохранении прежнего гражданства, если при этом данные лица выражают желание переселиться на территорию другого государства. Такие договоры стимулируют миграционные процессы, поскольку жителям переходящих территорий предоставляется несколько возможностей. Решения граждан могут как повлечь миграцию, так и не вызвать ее, все будет определяться конкретной ситуацией в обоих государствах, поскольку затрагиваемые договором лица могут сохранить прежнее гражданство и переселиться, а могут принять новое гражданство и остаться на прежнем месте. В данном случае государства-участники могут только предполагать возможные последствия заключения договора, но результаты могут быть слабо предсказуемыми и зависеть от ряда прямо не относящихся к данному договору моментов.

5. Двугражданство и множественное гражданство и миграционные процессы

Двугражданство (или двойное гражданство) - наличие у гражданина гражданства двух государств. Многогражданство (или множественное гражданство) - наличие гражданства более чем двух государств. Для гражданина существует много положительных сторон дву- и многогражданства, это и возможность получения в случае необходимости защиты со стороны нескольких государств; и безвизовый въезд в те страны, гражданство которых он имеет, а также связанные с ними договорами страны; и отсутствие необходимости получения разрешения на работу, проблем с медицинским обслуживанием и т.д.

Что касается государств, то допущение или недопущение ими двойного гражданства может служить определенным, хотя и в очень ограниченных пределах, инструментом воздействия на миграционные процессы. Его ограниченность предопределяется отсутствием единообразного подхода в этом вопросе: одни государства признают и допускают двойное гражданство в отношении определенной группы стран; другие разрешают его в принципе (это обычно сочетается с мягким режимом натурализации и широко распространено в странах, предоставляющих гражданство в связи с вложением инвестиций в экономику страны, о чем говорилось ранее); третьи не допускают его.

Недопущение двойного и множественного гражданства в принципе направлено на сужение числа лиц, которые могут претендовать на гражданство данной страны. Именно в этом качестве, оно используется в КНР- стране с миллиардным населением, правительство которого по этим (и иным) соображениям считает излишним присоединение к числу граждан КНР лиц, которые уже имеют другое гражданство. Другие страны, наоборот, исходят из признания двойного гражданства и воздействуют таким образом на миграционные потоки. Соображения, которыми при этом руководствуется законодатель, могут быть различными, но обычно здесь решающую роль играют сложные исторические связи с другими государствами. В Испании, например, имеется практика законодательного установления так называемого «пожалования гражданства» без утраты предыдущего гражданства. Так, Королевским Декретом от 19 января 1996 г. гражданство Испании было предоставлено оставшимся в живых 600 из 40 тысяч добровольцев интернациональных бригад, участвовавших в годы Гражданской войны (1936-39 гг.) на стороне республики. Аналогично был решен вопрос в отношении вывезенных во время гражданской войны Советский Союз «детей войны», которым гражданство предоставляется по прибытии в Испанию без требования выхода из предыдущего.

Восстановление в гражданстве, получение гражданства вследствие заключения брака, предоставление гражданства родившемся на территории данного государства детям апатридов и другие аспекты законодательства о гражданстве также оказывают определенное воздействие на миграционные процессы, хотя и не столь явно выраженное как рассмотренные в данной статье.